黑龙江省九鼎建筑安装工程有限公司与某某工翠峦林业局有限责任公司、伊春市乌翠区人民政府建设用地使用权转让合同纠纷一审民事判决书

黑龙江省伊春市乌翠区人民法院

民 事 判 决 书

（2021）黑0718民初137号

原告：黑龙江省九鼎建筑安装工程有限公司，住所地黑龙江省伊春市伊春区。

法定代表人：吴东风。

委托诉讼代理人：蒋丽梅，黑龙江泽瑞律师事务所。

被告：***工翠峦林业局有限责任公司，住所地黑龙江省伊春市翠峦区。

法定代表人：郑在军。

委托诉讼代理人：陈为国，黑龙江仗义律师事务所律师。

委托诉讼代理人：黄丹丹，黑龙江仗义律师事务所律师。

被告：伊春市乌翠区人民政府，住所地黑龙江省伊春市乌翠区。

法定代表人：刘海。

委托诉讼代理人：陈为国，黑龙江仗义律师事务所律师。

委托诉讼代理人：黄丹丹，黑龙江仗义律师事务所律师。

原告黑龙江省九鼎建筑安装工程有限公司（以下简称九鼎公司）与被告***工翠峦林业局有限责任公司（以下简称翠峦林业局公司）、伊春市乌翠区人民政府（以下简称乌翠区政府）建设用地使用权转让合同纠纷一案，本院于2021年3月19日立案后，依法适用简易程序，公开开庭进行了审理。原告九鼎公司法定代表人吴东风及委托诉讼代理人蒋丽梅，被告翠峦林业局公司与乌翠区政府共同委托诉讼代理人黄丹丹到庭参加诉讼。本案现已审理终结。

原告九鼎公司向本院提出诉讼请求：1.解除原告与被告签订的《土地转让协议》及《关于建设伊春市九尊森林食品科技有限公司年产3000吨黑木耳即食食品及2000千升桦树液饮品项目协议书》（以下简称《黑木耳及桦树饮品协议书》）；2.退回并赔偿所有款项合计：4,648,829.14元，其中土地转让金3,063,648元；图纸设计20万元（尚欠设计费5万元）；自然资源勘测规划院勘测界定费5000元；钻探费3.18万元；用于安装栅栏用的螺纹钢、方管、钢板53,227.81元（不算运输卸车费）；栅栏加工费（人工工资）4.23万元；办理手续员工工资2.1万元；2019年6月至12月，每天24小时现场看护费合计2.8万元（4000元×7个月）；2020年1月至9月，每天24小时现场看护费合计2.7万元；贷款利息560,853.33元（自2018年10月29日贷款至2021年3月，利息持续发生仍需按月还息）；该项目投资保证金50万；占用保证金生产的利息11.6万元（自2018年11月1日至2021年3月，按哈尔滨银行贷款年利率8.0%计算）；3.诉讼费由被告承担。事实与理由：2018年10月9日，原告与黑龙江省翠峦林业局（以下简称翠峦林业局。当时政企合一，翠峦区区长、法定代表人兼职翠峦林业局局长，兼职黑龙江省伊春生态经济开发区管理委员会法人，招商引资更大程度代表的是区政府职能）签署《土地转让协议》，土地面积为45,590平方米，土地转让价为67.2元/平方米。按照协议约定，原告于2018年10月29日，一次性交齐该土地转让款3,063,648元。2018年10月19日与黑龙江伊春生态经济开发区管理委员会（以下简称开发区管委会）签订《黑木耳及桦树饮品协议书》，一次性交纳该项目保证金50万元。2018年12月3日，原告着手申请办理土地转让、规划等审批手续。按照管委会（当时归翠峦林业局管辖）和伊春市规划部门要求，原告进行可研、地勘、规划图、施工图、焊制了钢栅栏、安排人员看护现场、专人跑手续，同时去哈天辰药业、四川万源庞大妈辣酱考察等一系列工作，为此投入了大量资金。在申请规划审批过程中，恰遇国土局和规划局合并，导致两部门坐标不一致以及新冠疫情无法办理手续等一系列问题。在规划院测点定位过程中，发现该地块里有一条绿化林地3,107平方米（后附伊春市规划局《伊春市2016年15期城市建设用地农用地方案面积统计表》），需要层层上报办理审批手续。更严重的是转让协议所涉45,590平方米地块属于净地，国土部门有明确规定,净地不能转让。被告无权转让，致使合同目的不能实现，故依据《民法典》有关规定请求解除合同，被告应承担由此给原告造成的一切损失。

被告翠峦林业局公司辩称，《土地转让协议》签订时间是2018年，签订时翠峦林业局公司与乌翠区政府没有进行政、企分离，属同一家单位，法定代表人也为同一人。对于该协议的制定、签署、履行实施均是一组人员负责。在分离、分立后翠峦林业局公司与乌翠区政府并没有对该协议的相关内容由谁承继担责进行明确约定。虽然协议加盖的公章为“黑龙江省翠峦林业局”，但账面显示该协议涉及的土地出让金，原告交付后进入政府财政账户，且土地的出让、转让、审批等管理职能均属乌翠区政府职能，土地出让金收取后归入政府国库。协议履行瑕疵是由于土地权属争议归乌翠区政府的职能部门管理认定，至于责任如何承担，请求法院公平公正、依法判决。

被告乌翠区政府辩称，1.《土地转让协议》签订时间为2018年，签订时乌翠区政府与翠峦林业局公司政企合一，属同一家单位。法定代表人也为同一人，且该法定代表人兼任管委会主任。对于该协议签订后履行过程中的决策、部署、实施，均由两家单位的前身翠峦区人民政府（翠峦林业局）一套人员负责。对于协议履行过程中发生的纠纷，政企分离后的乌翠区政府和翠峦林业局公司并没有明确划分由谁承继担责。且此协议履行属管委会职能范围，目前该管委会管理职权上移，归伊春市政府管理，仅要求乌翠区政府和翠峦林业局公司承担责任并不公平。2.经与管委会相关人员了解，在该协议签订后，管委会发函催促原告尽快办理相关规划审批手续，但原告因已经知晓协议所涉及土地有权属争议而一直未办理相关手续。原告明知转让地块出现权属争议可能影响协议效力，仍然继续开展建设活动进行消费支出，此部分损失是原告恶意扩大损失的单方行为，应由原告自行承担费用。3.因该协议履行过程中发生的合理费用，应有政企分离后的两家单位及原告分担。若协议签订后，原告在履行过程中发现协议中涉案土地转让权属有瑕疵导致不能办理转让手续时，理应停止相关行为，停止费用的支出，避免损失扩大。原告不但不去办理相关手续，还继续进行各项建设及支出，扩大损失，不应要求乌翠区政府承担该笔费用。4.该协议所涉及的地块处分权能有瑕疵，作为甲方的翠峦林业局对于土地权属确认有过失，但原告作为协议相对方对转让土地的权属亦应尽到审查义务。原告没有尽到审查义务，对于协议的效力瑕疵有过错，原告在其过错范围内，应承担相应责任。综上，协议履行过程中发生的相关合理费用，应由原告、分立后的乌翠区政府及翠峦林业局公司分别承担，原告发生在合理范围外的其他费用，是其自害行为，由原告自行承担。

本案当事人围绕诉讼请求依法提交了证据，本院组织当事人进行了证据交换和质证，对当事人无异议的证据，本院予以确认并在卷佐证，对有争议的证据，本院认证如下：

原告九鼎公司提交以下证据：

证据1.《土地转让协议》1份，证明2018年10月9日，原告与翠峦林业局签订《土地转让协议》，约定翠峦林业局将位于翠东工业园区内土地面积为45,590平方米的土地，转让给九鼎公司，转让价款为3,063,648元。双方同意在本协议签订后3天内到当地土管部门办理转让登记手续。翠峦林业局至今未履行土地登记过户手续的义务，致使《土地转让协议》目的不能实现，符合法定的合同解除条件。

证据2.《黑木耳及桦树饮品协议书》1份，证明2018年10月19日，原告与开发区管委会签订《黑木耳及桦树饮品协议书》，约定管委会以伊春生态经济开发区（以下简称开发区）健康大街西区规划地块为原告提供项目建设用地（45,590平方米），并保证以开发区内市级重点项目集约用地市场价格标准的价格由翠峦林业局所有权存量建设用地转让给九鼎公司提供项目建设用地，该地转让总价款为3,063,648元。因翠峦林业局至今未履行土地登记过户手续，《土地转让协议》目的不能实现，符合法律规定合同解除的条件，据此以《土地转让协议》为基础的《黑木耳及桦树饮品协议书》应同时解除。

证据3.汇款凭证1份、翠峦林业局财务科收据1份、开发区管委会告知函1份及收据1份、翠峦区发展和改革局项目备案申请回执单1份、伊春市九尊森林食品科技有限公司（以下简称九尊公司）营业执照1份、九尊公司法人身份证复印件1份，证明原告履行了《土地转让协议》、《黑木耳及桦树饮品协议书》约定的3,063,648元付款义务及50万元保证金缴纳义务，并成立了九尊公司。

证据4.《建设工程勘察合同》1份、土地勘测定界发票1份，证明原告发生自然资源勘测规划院勘测界定费损失5000元。

证据5.钻探勘察协议1份、钻探费发票2份，证明原告发生钻探费损失3.18万元。

证据6.图纸设计费打款凭据2份、图纸设计合同1份，证明原告发生图纸设计费损失20万元。

证据7.螺纹钢和角钢发票4张，金额合计36,728元（29,700元+7,028元）；方管发票2张，金额合计13,862元；钢板发票各1张，金额2,637.81元；制成的钢栅栏图片1份。证明原告安装栅栏用的螺纹钢、方管、钢板材料损失合计53.227.81元。

证据8.工资明细表3份及农业银行交易明细清单5张，证明原告2019年6月至12月每天24小时现场看护费损失2.8万元（4000元×7个月）；2019年6月至12月期间，原告发生办理手续人员工资损失2.1万元；原告发生栅栏加工费人工工资损失4.23万元；2020年1月至9月每天24小时现场看护费损失2.7万元（3000元×9个月）。总计工资损失11.83万元。

证据9.证人周某、李某证人证言，证明工资的真实性。

证据10.贷款凭证1份、通用凭证1份、对账单明细2份及还款本息表1份，证明原告为履行涉案合同发生贷款金额320万元，自2018年10月29日至2021年3月,产生贷款利息损失560,853.33元（年利率为8%）。

证据11.伊春市2016年15期城市建设用地农用地方案面积统计表1份，证明翠峦林业局签订《土地转让协议》后，交付给原告的土地中有3,107平方米属于绿化林地，该绿化林地需要层层上报办理转让审批手续，原告在签订涉案合同书时翠峦林业局未告知，对此并不知情。

被告翠峦林业局公司质证认为：对证据1的真实性无异议，该协议加盖的公章虽是“黑龙江省翠峦林业局”，但因该土地转让职能归属于翠峦区政府，翠峦林业局没有转让权限，不能处分，亦没有事后追认该权限。鉴于当时政企合一，一套人员，法人也为同一人，签署盖章时出现权能混淆，此责任不在于翠峦林业局。对证据2不了解，没见过，对于该组证据的三性不能发表质证意见，原告要求解除合同与翠峦林业局公司无关。证据3中，对于该份协议的签订、实施、履行，翠峦林业局公司均不知晓，对于该组证据的三性不能发表质证意见。转让金收款章为翠峦林业局财务科，但土地出让转让金属于政府职能，收缴后归入国库。截止目前，翠峦林业局公司没有收取此款项的职能，该款项不在翠峦林业局公司的账目里。证据4中，对于该份协议的签订、实施及履行，翠峦林业局公司均不知晓，对于该组证据的三性不能发表质证意见。该合同签订日期为2020年5月28日，虽有公司发票，但未附转账付款凭证，对于是否真的支付了此项款项的真实性有异议，且合同的签订日与《土地转让协议》签订日期时隔半年以上，原告理应早已知晓，其后续建设投入的基础设施属无权处分，不应该继续扩大损失。证据5、6、7、8的质证意见与证据4一致。对证据9的证人证言不发表质证意见。对证据10的质证意见与证据4一致。对证据11的三性不发表质证意见，翠峦林业局公司从未见过，也从未参与，档案中也没有对其有任何记录。

被告乌翠区政府质证认为：对证据1的真实性无异议。该协议签订于2018年10月9日，协议中明确约定，双方同意在本协议签订后3天内到当地土管部门办理转让登记手续。可见如果原告及时履行该协议，至迟3天内就能发现该地块权属障碍，不能办理转让手续，该转让协议履行基础不存在，合同应为无效。原告迟迟没有向翠峦林业局表示异议，是其自身怠于行使权利。对证据2的合同真实性不能确定，且原告要求解除合同，依照合同相对性，签订甲方为开发区管委会，与乌翠区政府无关，原告的诉求应与盖章单位进行沟通，这份协议书，原告诉被告属于主体不适格。证据3中保证金的收据，收款单位是开发区管委会，该单位是可以独立结算的独立单位，乌翠区政府没有收该款项，是否真实无从知晓。不能对真实性发表意见。告知函发出日为2018年12月11日，对其真实性无异议，告知函恰恰证明了在12月11日前，原告仍未积极办理土地转让手续，管委会催告其尽快办理，可见原告对于协议的履行有违约行为。对备案申请回执单的真实性无异议，申请日为2019年1月10日，而转让协议签订自2018年10月9日，若原告积极办理土地转让手续，应早已知晓土地权属瑕疵，转让协议无效，原告仍进行项目审批申请，是其扩大损失的行为。对于执照的真实性无异议，申请日为2018年12月3日，若原告积极办理土地转让手续，应早已知晓土地权属瑕疵，转让协议无效，原告仍进行项目审批申请，是其扩大损失的行为。证据4中关于该份协议的签订、实施及履行，乌翠区政府均不知晓，对于该组证据的三性不能发表质证意见。该合同签订日期为2020年5月28日，虽有公司发票，但未附转账付款凭证，对于是否真的支付了此笔款项的真实性有异议，且合同的签订日与《土地转让协议》签订日期时隔半年以上，原告理应早已知晓，后续建设投入的基础设施属无权处分，原告不应该继续扩大损失。证据5的质证意见与证据4的质证意见一致。证据6中的转款凭证用途并未写明是用途，也没有发票，不能形成完整的证据链。不知晓该合同是如何签订的，对于发生费用的真实性有异议，且图纸设计合同签订在2019年3月以后，原告理应早已知晓，后续建设投入的基础设施属无权处分，原告不应该继续扩大损失。证据7的质证意见与证据4的质证意见一致，仅凭该图片以及所涉内容不能证明钢栅栏是为案涉项目所使用，其具有不可区分性，对真实性有异议；发票虽已开具，但是没有相关汇款凭证等辅证，不能证明费用支出的真实性。证据8的质证意见与证据4的质证意见一致。证据9质证意见与证据4的质证意见一致，证人周某出庭作证却对自己隶属于哪个公司、向其支付报酬的人员是谁均不清楚，证人说按月发工资，但九尊公司出具的工资明细却显示为一次性支付，与证人所述不一致。原告提供的转账清单账户名既有吴东风，也有周桂霞，证人周某说不清楚向其转账的账户是哪个，但是能够证明其隶属于九鼎公司，基于原告提供的工资明细，证人属长期用工而不是临时工，证人应隶属于九鼎一家单位，对于其向九尊公司提供劳动的真实性、合法性均有异议。证人周某和李某均是九鼎公司员工，而九尊公司是独立的法人，工资多由九鼎公司法定代表人账户支出，可见2名员工是为九鼎公司工作，无法证明其工作的内容仅是为涉案项目工作，真实性存疑。证据10的质证意见与证据4的质证意见一致。土地转让是后续项目开展的基础，2018年10月9日签订合同后，双方约定3天内办理转让登记手续。原告当时就应知道项目基础转让有障碍，合同目的不能实现。原告不应在29日办理银行借款以扩大损失，且该借款凭证上借款用途仅写流动资金，不能确定该笔借款的用途，原告自己扩大损失，提高风险的行为，应由其自行承担。对证据11的真实性无异议，但该证据的内容仅是对土地的面积进行了统计，无法体现土地的职能划分是否存在争议以及争议如何处理等情况。签订转让协议时，政企合一，开发区管委会归于一家管理，由哪个单位对权属进行确认，出现瑕疵，不能考证，但可知所属地块在开发区管委会管理范围内，对于证据中所指的土地面积及其他情况，原告应与开发区管委会协商办理。

被告翠峦林业局公司提交以下证据：

关于九鼎公司土地出让金情况说明及收款凭证4页，证明原告交款时处于政企合一，但债权债务目前已经分立，该款项以及管理权能均不归属于翠峦林业局公司，此笔款项翠峦林业局公司没有收到。

原告质证意见为：对该证据的真实性和关联性均有异议，该情况说明是翠峦林业局公司自己出具的，无其他任何证据佐证，属于翠峦林业局公司的陈述。事实上原告支付的是土地转让金，有原告提供的收款凭证及收据予以佐证。

被告乌翠区政府未发表质证意见。

被告乌翠区政府提交以下证据：

《土地转让协议》和催告函各1份，证明《土地转让协议》签订时间为2018年的10月9日，双方约定协议签订后3日内办理转让登记手续，原告至迟应该在一周内发现不能办理转让手续，原告不积极主张权利，后续投入都是其扩大损失的行为。催告函是开发区管委会于2018年12月11日发出的，证明原告在此日期前仍未办理土地转让手续，仅交付了一笔款项，其所说的不知道土地不能转让的理由不成立。

原告质证意见为：对证据的真实性无异议，对证明的问题有异议。告知函的内容体现出土地审批手续应由开发区管委会的工作人员负责领办，开发区管委会处于主导地位，原告处于协助地位。涉案土地至今不能办理登记手续，应由被告负全部责任，原告无任何责任。

被告翠峦林业局公司未发表质证意见。

本院对于双方提供的证据材料认证如下：对双方当事人无异议的证据予以确认并采信。本院对于双方提供的证据形式上的真实性均予以确认，但对于这些证据所要证明的内容，本院将结合案情加以综合评定。

根据当事人陈述和经审查确认的证据，本院认定事实如下：

2019年之前，翠峦林业局与翠峦区人民政府处于政企合一状态，后于2019年政企分立为翠峦林业局公司和乌翠区政府。2018年10月9日，原告与被告签订《土地转让协议》，约定被告将其具有使用权的位于翠峦区翠东工业园区，面积为45,590平方米的土地转让给原告用于建设用地，转让款为3,063,648元。原告于2018年10月29日将该款项转给被告。该资金来源是原告在哈尔滨银行贷款，其年利率为8%。原告用该地块建设九尊公司，并于2018年12月3日成立该公司。2018年10月19日，原告与开发区管委会签订《黑木耳及桦树饮品协议书》，原告一次性交纳了项目保证金50万元。开发区管委会当时隶属于翠峦区人民政府，其法定代表人与翠峦区人民政府为同一人。涉案地块转让手续由管委会工作人员协助办理。合同签订后，原告对该建设用地开始筹建，其中发生图纸设计费20万元，勘测界定费5000元，钻探费3.18万元，制作180片钢栅栏材料费及加工费95,527.81元（材料费53,227.81元+加工费42,300元，现存放在乌马河御达玉品小区内），现场看护费5.5万元（2019年6月至12月，7个月×4000元；2020年11月至9月，9个月×3000元），原告支付320万元的贷款利息为560,853.33元（2018年10月29日至2021年3月）。

另查明，涉案地块45,590平方米属于净地，其中3,107平方米为绿化林地。

本院认为，本案为建设用地使用权转让合同纠纷，建设用地使用权转让合同是指建设用地使用权人将建设用地使用权转让给受让人，受让人支付价款的合同。本案中，原、被告签订《土地转让协议》后，原告按约定支付了土地使用权转让金及保证金，履行了约定的义务，并对拟建项目进行图纸设计、勘探、制作栅栏、现场看护等前期准备工作。《中华人民共和国城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》第十九条规定，“土地使用权转让是指土地使用者将土地使用权转移的行为，包括出售、交换和赠与。未按土地使用权出让合同规定的期限和条件投资开发、利用土地的土地使用权不得转让”。该条款为法律、行政法规中的管理性强制性规定，并非效力性强制性规定，均不能作为认定合同无效的依据，被告对合同无效的主张，本院不予支持。原被告之间签订的《土地转让协议》及《黑木耳及桦树饮品协议书》是双方当事人的真实意思表示，不违反法律、行政法规的强制性规定，合同有效。因被告方违约致使双方签订的合同目的不能实现，故原告以下诉讼主张，本院均予以支持：（1）要求解除《土地转让协议》及《黑木耳及桦树饮品协议书》；（2）被告返还原告交纳的土地转让金；（3）原告交纳的50万元保证金与本案具有关联性，开发区管委会在此期间由翠峦区人民政府管理，故该保证金应由被告返还；（4）转让金利息损失应以3,063,648元为基数，按年利率8%计算；（5）保证金的利息以50万元为基数，在2019年8月19日前应按中国人民银行同期贷款基准利率计算,2019年8月20日之后按中国人民银行授权全国银行间同业拆借中心一年期贷款市场报价利率计算；（6）原告的先期投入损失共计387,327.81元：图纸设计费20万元，勘测界定费5000元，钻探费3.18万元，制作180片钢栅栏材料费及加工费95,527.81元（材料费53,227.81元+加工费42,300元），现场看护费5.5万元。

原告主张的办理手续员工工资2.1万元，因不具有客观性，且未提供相关证据予以证实，故本院不予支持。

综上所述，原告的诉讼请求，合理部分应予以支持。依据《中华人民共和国民法典》第六十七条第二款、第一百五十三条、第一百八十六条、第五百六十六条、第五百七十七条的规定，判决如下：

一、解除原告黑龙江省九鼎建筑安装工程有限公司与被告***工翠峦林业局有限责任公司、被告伊春市乌翠区人民政府分立前的黑龙江省翠峦林业局于2018年10月9日签订的《土地转让协议》及原告与黑龙江伊春生态经济开发区管理委员会于2018年10月19日签订的《关于建设伊春市九尊森林食品科技有限公司年产3000吨黑木耳即食食品及2000千升桦树液饮品项目协议书》；

二、被告***工翠峦林业局有限责任公司、被告伊春市乌翠区人民政府于本判决生效之日起十日内返还原告黑龙江省九鼎建筑安装工程有限公司土地转让金3,063,648元及保证金50万元；

三、被告***工翠峦林业局有限责任公司、被告伊春市乌翠区人民政府于本判决生效之日起十日内向原告黑龙江省九鼎建筑安装工程有限公司支付土地转让金及保证金利息（土地转让金利息自2018年10月29日起至本判决生效之日止，以3,063,648元为基数，按年利率8%计算；保证金利息以50万元为基数，自2018年10月19日至2019年8月19日按中国人民银行同期贷款基准利率计算,2019年8月20日至本判决生效之日止，按中国人民银行授权全国银行间同业拆借中心一年期贷款市场报价利率计算）；

四、被告***工翠峦林业局有限责任公司、被告伊春市乌翠区人民政府于本判决生效之日起十日内给付原告黑龙江省九鼎建筑安装工程有限公司先期投入损失共计：387,327.81元（图纸设计费20万元；勘测界定费5000元；钻探费3.18万元；制作180片钢栅栏材料费及加工费95,527.81元，180片钢栅栏归二被告所有；现场看护费5.5万元）；

五、驳回原告黑龙江省九鼎建筑安装工程有限公司其他诉讼请求。

如果未按本判决指定的期间履行给付金钱义务，应当依照《中华人民共和国民事诉讼法》第二百五十三条之规定，加倍支付迟延履行期间的债务利息。

案件受理费43,990.64元，减半收取21,995.32元，由被告***工翠峦林业局有限责任公司、被告伊春市乌翠区人民政府负担21,733.32元,由原告黑龙江省九鼎建筑安装工程有限公司负担262元。

如不服本判决，可以在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人或者代表人的人数提出副本，上诉于伊春市中级人民法院。

审判员　　郭玉纯

二〇二一年五月十日

书记员　　赵会萍