北京群悦建筑劳务有限公司等与北京市人力资源和社会保障局等二审行政判决书

北京市第二中级人民法院 行政判决书 (2021)京02行终1620号 上诉人（一审原告）北京群悦建筑劳务有限公司，住所地北京市怀柔区迎宾南路11号五幢二层2213室。 法定代表人施天高，总经理。 委托代理人党占荣，北京国旺律师事务所律师。 委托代理人***，北京国旺律师事务所实习律师。 被上诉人（一审被告）北京市海淀区人力资源和社会保障局，住所地北京市海淀区西四环北路73号。 法定代表人***，局长。 委托代理人***，北京市海淀区人力资源和社会保障局干部。 委托代理人马小棣，北京市海淀区人力资源和社会保障局干部。 被上诉人（一审被告）北京市人力资源和社会保障局，住所地北京市西城区永定门西街5号。 法定代表人***，局长。 委托代理人**，北京市人力资源和社会保障局干部。 委托代理人***，北京市人力资源和社会保障局干部。 一审第三人***，女，1964年5月10日出生，汉族，住四川省巴中市巴州区。 委托代理人**，北京凯泰律师事务所律师。 北京群悦建筑劳务有限公司（以下简称群悦公司）因诉北京市海淀区人力资源和社会保障局（以下简称海淀区人社局）、北京市人力资源和社会保障局（以下简称北京市人社局）工伤保险资格认定及行政复议一案，不服北京市西城区人民法院（2021）京0102行初178号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭审理了本案，现已审理终结。 2020年11月6日，海淀区人社局作出京海人社工伤认（1080T0410720）号《认定工伤决定书》（以下简称被诉决定），主要内容为：“**成同志受到的事故伤害，符合《工伤保险条例》第十四条第（一）**规定，属于工伤认定范围。现予认定为工伤”。 北京市人社局于2021年2月1日作出京人社复决字〔2021〕9号《行政复议决定书》（以下简称被诉复议决定），维持海淀区人社局作出的被诉决定。 群悦公司向一审法院诉称，2016年4月27日北京群岭劳务有限公司（2016年12月16日变更名称为北京群悦建筑劳务有限公司）与**成主动承揽的建设工程施工任务的发包方北京费尔消防技术工程有限公司签订了《劳务分包合同》，合同约定北京费尔消防技术工程有限公司将中关村东升科技园二期回迁安置房项目-消防工程交由群悦公司施工。为了明确群悦公司与**成的权利义务，2016年6月23日群悦公司与**成签订了《合作协议书》。2019年1月28日**成在发包方工地东升科技园安置房二期8号楼北侧坠亡。2019年3月22日**成之妻***向海淀区人社局提出**成的工伤认定申请，因为根据《工伤保险条例》第十八条第二项及《工伤认定办法》第六条第一项的规定，提出工伤认定申请应当提交证明职工与用人单位存在劳动关系的证明材料。因此***于2019年5月16日向北京市海淀区劳动人事仲裁委员会申请确认**成与群悦公司之间存在劳动关系，后经北京市第一中级人民法院（2020）京01民终5948号民事判决书认为，**成与群悦公司之间不存在劳动关系。群悦公司认为**成不是群悦公司的员工，亦不受群悦公司的管理，其与群悦公司之间不存在劳动关系，海淀区人社局在没有证据证明**成与群悦公司存在劳动关系的情况下，作出的工伤认定违反了《工伤认定办法》第六条第一款“工伤认定需要提供劳动关系证明”之规定，也违反了《工伤保险条例》第十四条关于工伤认定的先决条件。另，适用《最高人民法院关于审理工伤保险行政案件若干问题的规定》第三条第一款第五项：“个人挂靠其他单位对外经营，其聘用的人员因工伤亡的，被挂靠单位为承担工伤保险责任的单位。”规定的前提是因工伤亡。**成坠楼不是因为工作原因受到事故伤害，人力资源和社会保障局、住房和城乡建设委员会及应急管理局等各行政部门均没有认定**成的坠亡属于安全生产事故，**成是因其无法支付拖欠的农民工的工资而选择自杀。根据《工伤保险条例》第十六条第三项的规定，自残或者自杀的，不得认定为工伤。事故发生的责任应当由**成自担，而不应认定为工伤。综上，群悦公司认为海淀区人社局作出的被诉决定及北京市人社局作出的被诉复议决定认定事实、适用法律错误，依法应予撤销，故请求判决撤销海淀区人社局作出的被诉决定和北京市人社局作出的被诉复议决定。 海淀区人社局辩称，依据《工伤保险条例》第五条“国务院社会保险行政部门负责全国的工伤保险工作。县级以上地方各级人民政府社会保险行政部门负责本行政区域内的工伤保险工作”,《北京市实施<工伤保险条例>若干规定》第三条“市和区、县社会保险行政部门负责本行政区域内的工伤保险工作”,海淀区人社局具有作出被诉决定的法定职责。***于2019年3月22日向该局提出**成的工伤认定申请，该局在进行工伤调查过程中，**成与群悦公司就劳动关系发生争议，故该局于2019年4月8日作出中止通知书。后经北京市第一中级人民法院(2020)京01民终5948号判决书查明的事实，群悦公司将中关村东升科技园二期回迁安置房项目-消防工程项目违法分包给**成，**成与群悦公司之间更接近于建筑施工领域常见的没有资质的实际施工人借用有资质的建筑施工企业名义的挂靠关系。经查，2019年1月28日15时许，**成在海淀区后屯路中关村东升科技园回迁安置房二期8号楼北侧高坠死亡。海淀区人社局认为：首先，按照《工伤保险条例》的规定，用工单位应为职工缴纳工伤保险费，保障因工作遭受事故伤害或者患职业病的职工获得医疗救治和经济补偿。在伤害事故发生后，单位应及时抢救受伤职工，为受伤职工申请工伤认定，保障职工的合法利益。其次，关于承担工伤保险责任的主体，《最高人民法院关于审理工伤保险行政案件若干问题的规定》第三条第一款社会保险行政部门认定下列单位为承担工伤保险责任单位的，人民法院应予支持：第五项“个人挂靠其他单位对外经营，其聘用的人员因工伤亡的，被挂靠单位为承担工伤保险责任的单位”之规定。根据（2020）京01民终5948号民事判决书，**成作为不具备施工资质的实际施工人借用群悦公司的名义承揽工程，从双方之间订立的协议及其履行情况来看，**成与群悦公司之间更接近于建筑施工领域常见的没有资质的实际施工人借用有资质的建筑施工企业名义的挂靠关系，符合“个人挂靠其他单位对外经营，其聘用的人员因工伤亡的”的情形，群悦公司作为被挂靠单位应当承担工伤保险责任。虽然群悦公司提及**成与其之间不存在劳动关系，***公司作为被挂靠单位应当承担工伤保险责任。最后，经北京市公安局海淀分局出具的死亡证明中能够证实**成于2019年1月28日在海淀区后屯路中关村东升科技园回迁安置房二期8号楼北侧发生的死亡伤害，符合高坠死亡。根据（2019）京0108民初59347号民事判决书，北京费尔消防技术工程有限公司与群悦公司签订劳务分包，约定群悦公司为劳务作业承包人，承包名称为：“中关村东升科技园二期回迁安置房项目-消防工程”，群悦公司与**成签订合作协议书，聘任**成为项目负责人，负责该工程施工工程的一切事务。故，**成出现在上述地点并无不当。另外，群悦公司虽否认**成在工作时间和工作场所内，因工作原因受到事故伤害，但在向该局递交的材料中，并未提交**成在工作时间和工作场所内，因工作原因的事实证据。依据《工伤保险条例》第十九条第二款规定“职工或者其近亲属认为是工伤，用人单位不认为是工伤的，由用人单位承担举证责任”。以及《北京市实施<工伤保险条例>若干规定》第十五条规定“职工或者其近亲属认为是工伤，用人单位不认为是工伤的，由用人单位承担举证责任。该用人单位不承担举证责任的，区、县社会保险行政部门可以根据职工或者其近亲属提供的证据，或者自行调查取得的证据，依法作出决定”。综上，海淀区人社局认为该局作出的被诉决定认定事实清楚，适用法律、法规正确，程序合法，请求依法驳回群悦公司的诉讼请求。 北京市人社局辩称，该局作出被诉复议决定程序合法，事实清楚，法律适用正确，请求依法驳回群悦公司诉讼请求。 ***述称，海淀区人社局和北京市人社局依法办案，认定事实清楚，程序合法，适用法律正确，群悦公司认为**成为自杀没有任何理由，群悦公司陈述需要尊重基本的客观事实，请求驳回群悦公司的诉讼请求。 2021年7月28日，一审法院作出（2021）京0102行初178号行政判决认为，依据《工伤保险条例》第五条第二款，并参照《北京市实施〈工伤保险条例〉若干规定》第三条第一款、第七条的规定，海淀区人社局作为工伤保险主管部门对其主管的行政区域内企业职工的认定工伤申请具有审查并作出工伤认定的职权。依据《中华人民共和国行政复议法》第三条、第十二条的规定，北京市人社局作为海淀区人社局的上一级主管部门具有受理针对海淀区人社局提起的行政复议申请并作出复议决定的职权。 关于群悦公司所述与**成不存在劳务关系，就不可能构成工伤关系问题，最高人民法院《关于审理工伤保险行政案件若干问题的规定》第三条第一款第五项规定了个人挂靠其他单位对外经营，其聘用的人员因工伤亡的，被挂靠单位为承担工伤保险责任的单位。本案中，**成是挂靠在群悦公司名下承包工程对外经营的。故群悦公司是承担本案工伤保险责任的单位。 **成是否在工作地点、工作时间，因工作原因死亡的问题。***主张**成是在向北京费尔消防技术工程有限公司索要工程欠款时坠亡。群悦公司主张**成并非因公死亡。而群悦公司也有义务提供证据证明自己的主张，否则承担不利的后果。本案中，群悦公司提出了自己的主张，却没有提供任何证据证明自己的主张，理应承担不利后果。 综上，一审法院认为海淀区人社局所作的被诉决定、北京市人社局所作的被诉复议决定认定事实清楚，程序合法，适用法律正确，群悦公司的诉讼请求，缺乏事实和法律依据。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条、第七十九条之规定，判决驳回群悦公司的诉讼请求。 群悦公司不服一审判决提出上诉，请求撤销一审判决、发回重审或改判确认**成2019年1月28日死亡的情况不属于工伤。群悦公司的上诉理由如下：**成不是群悦公司的员工，亦不受群悦公司的管理，与群悦公司之间不存在劳动关系，海淀区人社局认定**成为工伤，违反《工伤认定办法》第六条第一款关于“工伤认定需要提供劳动关系证明”的规定；**成不是因为工作原因受到的事故伤害，而是因无法支付拖欠的农民工工资而选择自杀，根据《工伤保险条例》第十六条第三项的规定，不应认定为工伤；《最高人民法院关于审理工伤保险行政案件若干问题的规定》第三条第一款第五项规定：“个人挂靠其他单位对外经营，其聘用的人员因工伤亡的，被挂靠单位为承担工伤保险责任的单位。”适用该项规定时，挂靠人应是自然人，且仅应适用于挂靠人聘用的人员，不应适用于挂靠人。本案中，**成属于挂靠人，不属于挂靠人聘用的人员，因此不应适用该规定认定其为工伤。 海淀区人社局、北京市人社局、***均同意一审判决，请求予以维持。 在一审诉讼期间，群悦公司提交并当庭出示了以下证据： 1.中关村东升科技园二期回迁安置房项目消防工程劳务分包合同，证明涉案项目于2016年8月26日竣工，此后**成没有施工作业任务； 2.北京市海淀区人民法院及北京市第一中级人民法院的民事判决书，证明**成与群悦公司是挂靠法律关系； 3.***、结算书、合作协议书，证明**成与群悦公司是挂靠法律关系； 4.网页打印件，证明拟制的法律劳动关系中不包括挂靠人，海淀区人社局、北京市人社局作出被诉决定及被诉复议决定适用法律错误。 在一审诉讼期间，海淀区人社局在法定举证期限内提交并当庭出示了如下证据： 1.工伤认定申请表，证明***按照规定提交申请文件； 2.**成身份证、亲属关系证明，证明申请人身份； 3.授权委托书、律师证及律师事务所函，证明委***的相关材料； 4.劳动争议仲裁裁决书、北京市海淀区人民法院民事判决书、北京市第一中级人民法院民事判决书，证明劳务关系事实； 5.火化证明，证明火化情况； 6.死亡证明，证明死亡情况； 7.询问通知书； 8.营业执照，证明公司企业身份； 9.授权委托书、法定代表人身份证明、身份证及受托人身份证； 10.建筑业企业资质证书，证明经营资质； 11.情况说明及申请书，证明关于工伤认定的理由； 12.中关村东升科技园二期回迁安置房项目消防工程劳务分包合同，证明**成所在项目分包情况； 13.调查笔录，证明调查情况； 14.工伤材料接收单，受理决定书及中止通知书，证明各个节点的证据； 15.工伤认定申请材料清单，证明当时提交工伤认定提交的清单； 16.被诉决定、送达回证、邮寄单，证明送达情况。 在一审诉讼期间，北京市人社局在法定期限内提交并当庭出示了如下证据： 1.群悦公司提交的行政复议材料； 2.行政复议受理通知书及送达证明； 3.行政复议答复通知书及送达证明； 4.被诉复议决定及送达证明； 证据1-4证明北京市人社局行政复议程序合法。 经庭审质证，一审法院对上述证据材料认证如下：除群悦公司第4项证据外，群悦公司、海淀区人社局、北京市人社局提交的全部证据在形式上符合《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》的规定，可以作为认定相关事实的依据，均予以采纳。 一审法院已将上述证据材料全部移送本院。本院审查后认定：一审法院对群悦公司、海淀区人社局、北京市人社局一审诉讼期间提交的上述证据材料所作认证符合《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》的有关规定，是正确的，本院作同样认定。 根据上述合法有效的证据，本院认定如下案件事实：2016年4月27日群悦公司与**成主动承揽的建设工程施工任务的发包方北京费尔消防技术工程有限公司签订了《劳务分包合同》，合同约定北京费尔消防技术工程有限公司将中关村东升科技园二期回迁安置房项目-消防工程交由群悦公司施工。2016年6月23日群悦公司与**成签订了《合作协议书》，聘任**成为项目负责人，负责该工程施工的一切事务。2019年1月28日**成在发包方工地东升科技园安置房二期8号楼北侧坠亡。**成之妻***于2019年3月22日向海淀区人社局提出**成的工伤认定申请，理由为**成在向北京费尔消防技术工程有限公司索要工程欠款时坠亡。因群悦公司否认**成生前与该公司存在劳动关系，海淀区人社局于2019年4月8日作出中止通知书。***与群悦公司就**成与群悦公司之间是否具有劳动关系，提起劳动争议仲裁及民事诉讼。2020年8月，北京市第一中级人民法院作出(2020)京01民终5948号民事判决书，终审确认**成与群悦公司之间不存在劳动关系。但该判决书认定，“**成与群悦公司之间不存在符合劳动关系本质特征的用工关系，而更接近于建筑施工领域常见的没有资质的实际施工人借用有资质的建筑施工企业名义的挂靠关系。”此后，海淀区人社局恢复对**成的工伤认定程序。2020年9月4日，海淀区人社局作出《调查询问通知书》并送达给群悦公司。海淀区人社局询问了群悦公司与***的申辩意见，并收取了双方的证据材料。2020年11月6日，海淀区人社局作出被诉决定。群悦公司不服，于2021年1月5日向北京市人社局申请行政复议。北京市人社局于2021年1月7日作出京人社复受字〔2021〕9号《行政复议申请受理通知书》和京人社复通字〔2021〕9号《行政复议答复通知书》并送达。北京市人社局于2021年2月1日作出被诉复议决定，并向海淀区人社局和群悦公司送达。 本院认为，《人力资源和社会保障部关于执行〈工伤保险条例〉若干问题的意见》（人社部发〔2013〕34号）第七点规定：“具备用工主体资格的承包单位违反法律、法规规定，将承包业务转包、分包给不具备用工主体资格的组织或者自然人，该组织或者自然人招用的劳动者从事承包业务时因工伤亡的，由该具备用工主体资格的承包单位承担用人单位依法应承担的工伤保险责任。”《最高人民法院关于审理工伤保险行政案件若干问题的规定》第三条第一款规定：“社会保险行政部门认定下列单位为承担工伤保险责任单位的，人民法院应予支持：……（四）用工单位违反法律、法规规定将承包业务转包给不具备用工主体资格的组织或者自然人，该组织或者自然人聘用的职工从事承包业务时因工伤亡的，用工单位为承担工伤保险责任的单位；（五）个人挂靠其他单位对外经营，其聘用的人员因工伤亡的，被挂靠单位为承担工伤保险责任的单位。”发生法律效力的北京市第一中级人民法院 (2020)京01民终5948号民事判决书，已认定“**成与群悦公司之间不存在符合劳动关系本质特征的用工关系，而更接近于建筑施工领域常见的没有资质的实际施工人借用有资质的建筑施工企业名义的挂靠关系。”因此，根据上述《人力资源和社会保障部关于执行〈工伤保险条例〉若干问题的意见》（人社部发〔2013〕34号）《最高人民法院关于审理工伤保险行政案件若干问题的规定》的相关规定，作为被挂靠单位的群悦公司，应对涉案挂靠项目中相关人员发生的因公伤亡，承担工伤保险责任。 本案中，关于**成在发包方工地东升科技园安置房二期8号楼北侧坠亡的情形能否认定为工伤，上诉人群悦公司认为，适用《最高人民法院关于审理工伤保险行政案件若干问题的规定》第三条第一款第五项规定认定工伤时，挂靠人应是自然人，且仅应适用于挂靠人聘用的人员，不应适用于挂靠人本人，而在本案中，**成属于挂靠人，不属于挂靠人聘用的人员。此外，群悦公司还主张**成不是因为工作原因受到的事故伤害，而是因无法支付拖欠的农民工工资而选择自杀，根据《工伤保险条例》第十六条第三项的规定，不应认定为工伤。 针对上述问题，本院认为，对法律规范的解释，应当结合具体案情，综合运用文义解释、体系解释、目的解释等多种解释方法。将挂靠人纳入工伤保险范围，符合建筑工程领域，为包括挂靠人在内的所有劳动者按项目参加工伤保险，扩展建筑企业工伤保险参保覆盖面的建筑工程领域工伤保险制度发展方向。将挂靠人纳入工伤保险对象范围，亦符合“应保尽保”的工伤保险制度立法目的。《工伤保险条例》第二条规定：“中华人民共和国境内的企业、事业单位、社会团体、民办非企业单位、基金会、律师事务所、会计师事务所等组织和有雇工的个体工商户应当依照本条例规定参加工伤保险，为本单位全部职工或者雇工缴纳工伤保险费。中华人民共和国境内的企业、事业单位、社会团体、民办非企业单位、基金会、律师事务所、会计师事务所等组织的职工和个体工商户的雇工，均有依照本条例的规定享受工伤保险待遇的权利。”显然，该条强调的“本单位全部职工或者雇工”，并未排除个体工商户、“包工头”、挂靠人等特殊的用工主体自身也应当参加工伤保险。挂靠人作为劳动者，处于违法转包、分包利益链条的最末端，参与并承担着施工现场的具体管理工作，有的还直接参与具体施工；其同样可能存在工作时间、工作地点因工作原因而伤亡的情形。挂靠人因工伤亡，与其聘用的施工人员因工伤亡，就工伤保险制度和工伤保险责任而言，并不存在本质区别。此外，群悦公司虽主张**成不是因为工作原因受到的事故伤害，而是因无法支付拖欠的农民工工资而选择自杀，根据《工伤保险条例》第十六条第三项的规定，不应认定为工伤。但是该公司在海淀区人社局的工伤认定程序、北京市人社局的行政复议程序及本案行政诉讼程序中，均未提交相应证据证明该公司的上述主张。根据《工伤保险条例》第十九条第二款的规定，该公司应承担举证不能的法律后果。据此，海淀区人社局认定**成受到的事故伤害，符合《工伤保险条例》第十四条第一**规定，属于工伤认定范围，予以认定为工伤，认定事实清楚，适用法律正确，其工伤认定程序符合《工伤保险条例》的规定。北京市人社局作出被诉复议决定的行政复议程序，亦符合《中华人民共和国行政复议法》的规定。 综上，一审判决认为海淀区人社局所作的被诉决定、北京市人社局所作的被诉复议决定认定事实清楚，程序合法，适用法律正确，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条、第七十九条之规定，判决驳回群悦公司的诉讼请求是正确的，本院应予维持。群悦公司的上诉理由没有事实根据和法律依据，本院不予采信。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项的规定，判决如下： 驳回上诉，维持一审判决。 一、二审案件受理费各五十元，均由北京群悦建筑劳务有限公司负担（均已交纳）。 本判决为终审判决。 审　　判　　长　　　徐　宁 审　　判　　员　　　孙轶松 审　　判　　员　　　*** 二○二一年十一月二十九日 法　官　助　理　　　陶　军 书　　记　　员　　　高　元