王某与上海市松江区人力资源和社会保障局等工伤保险资格或待遇认定及行政复议一审行政判决书

上海市闵行区人民法院 行政判决书 （2024）沪0112行初46号 原告***，男，2002年10月10日出生，彝族，户籍地贵州省赫章县德卓乡柏杨村铁匠组。 委托代理人***,上海陆同律师事务所律师。 被告上海市松江区人力资源和社会保障局，住所地上海市松江区荣乐东路2378号。 法定代表人***，局长。 参加诉讼行政机关负责人***，调研员。 委托代理人***，女，上海市松江区人力资源和社会保障局工作人员。 委托代理人***，女，上海市松江区人力资源和社会保障局工作人员。 被告上海市松江区人民政府，住所地上海市松江区园中路1号。 法定代表人***，区长。 委托代理人***，女，上海市松江区司法局工作人员。 委托代理人***，上海市诚至信律师事务所律师。 第三人四川省信诚建设劳务有限公司，注册地四川省南充市仪陇县新政镇琳琅大道三段32号3幢2单元4层1号。 法定代表人***。 原告***诉被告上海市松江区人力资源和社会保障局（以下简称：松江区人社局）不予受理决定，及诉被告上海市松江区人民政府（以下简称：松江区政府）行政复议决定一案，本院于2024年1月6日立案受理。诉讼过程中，因四川省信诚建设劳务有限公司（以下简称：信诚劳务公司）与本案处理结果存在利害关系，本院依法于2024年1月24日通知该单位作为第三人参加本案诉讼，并依法组成合议庭，于同年3月6日公开开庭审理了本案。原告***的委托代理人***，被告松江区人社局调研员***及委托代理人***、***，被告松江区政府委托代理人***、***到庭参加诉讼。第三人信诚劳务公司经本院传票传唤无正当理由拒不到庭，本院依法缺席审理。本案现已审理终结。 被告松江区人社局于2023年7月21日作出松江人社受（2023）字第2235号《工伤认定申请不予受理决定书》（以下简称：被诉不予受理决定）。主要内容为：经审查，***与信诚劳务公司不存在劳动关系，且信诚劳务公司注册地位于四川省南充市仪陇县。不符合《工伤保险条例》第十七条规定、《上海市工伤保险实施办法》第十七条规定的受理条件，现决定不予受理。原告***不服该决定，向被告松江区政府提起行政复议，松江区政府于2023年11月24日作出沪松府复字（2023）第952号行政复议决定书（以下简称：被诉复议决定），根据《中华人民共和国行政复议法（2017修正）》第二十八条第一款第（一）项之规定，维持松江区人社局作出的被诉不予受理决定。 原告***诉称，根据中华人民共和国人力资源和社会保障部于2016年3月28日发文的《人力资源和社会保障部关于执行若干问题的意见（二）》第七条：用人单位注册地与生产经营地不在同一统筹地区的，原则上应在注册地为职工参加工伤保险；未在注册地参加工伤保险的职工，可由用人单位在生产经营地为其参加工伤保险。劳务派遣单位跨地区派遣劳动者，应根据《劳务派遣暂行规定》参加工伤保险。建筑施工企业按项目参保的，应在施工项目所在地参加工伤保险。职工受到事故伤害或者患职业病后，在参保地进行工伤认定、劳动能力鉴定，并按照参保地的规定依法享受工伤保险待遇；未参加工伤保险的职工，应当在生产经营地进行工伤认定、劳动能力鉴定，并按照生产经营地的规定依法由用人单位支付工伤保险待遇。根据该条规定，原告的工伤应当在生产经营地，即被告松江区人社局处进行工伤认定，理由如下：第一、原告工作、受伤的工地位于上海市松江区双金路（项目名称“上海卡萨帝智能工厂项目”）；第二、该项目已依法参加项目保险；第三、上述文件由中华人民共和国��力资源和社会保障部于2016年3月28日发文，其发布时间在后，是对在建筑施工企业的工地上发生工伤的特殊规定，应以该规定为准。综上所述，原告认为，被告松江区人社局应当对原告工伤认定申请予以受理，据此，原告向法院提起诉讼，请求撤销被诉不予受理决定及被诉复议决定。 原告***为证明其诉称事由，向法院提交上海卡萨帝智能工厂项目参保情况查询明细，以证明2020年11月30日至2022年4月28日期间上海卡萨帝智能工厂项目进行了项目参保，***虽然于2022年9月5日受伤，也应当由被告松江区人社局进行管辖，否则出现同一工地上，在参保期间如果有工人受伤，由松江区管辖，超出了参保期间，就由其他省市的人社局管辖的不公平现象。而且信诚劳务公司承包了上海松江的工地，在上海也应当有经营地。 被告松江区人社局辩称，一、被诉不予受理决定程序合法。2023年6月14日，原告***就2022年9月5日发生的事故伤害提出工伤认定申请，因缺乏劳动关系证明（包括事实劳动关系），松江区人社局于2023年6月15日出具了《补正材料通知书》并送达原告。经审核，第三人信诚劳务公司注册地位于四川省南充市仪陇县，原告未能提供与第三人存在劳动关系的证明，不符合《工伤保险条例》第十七条、《上海市工伤保险实施办法》第十七条规定的受理条件，据此决定不予受理，并于2023年7月21日出具《工伤认定申请不予受理决定书》，且送达了原告。二、被诉不予受理决定事实清楚、适用法律正确。原告诉称其工伤应当在生产经营地进行工伤认定，被告松江区人社局认为原告的主张不成立。首先，原告与第三人之间不存在劳动关系。根据原告提供的松劳人仲（2023）办字第1326号《松江区劳动人事争议仲裁委员会裁决书》确认，原告与第三人之间不存在劳动关系，该裁决书已生效。其次，第三人存在违法转发包行为，但该公司注册地位于四川省南充市仪陇县，被告松江区人社局无管辖权。根据仲裁裁决书及《二次结构及粗装修工程合同》可以确认，第三人信诚劳务公司违反法律、法规规定将业务转包给不具备用工主体资格的自然人***，其应当对原告所受伤害承担工伤保险责任。原告与第三人不存在劳动关系，第三人未为其缴纳工伤保险，在原告主张违法转发包的情形下，即便公司作为工伤保险责任单位，也并非基于劳动关系前提下的用人单位，并不适用项目地管辖原则，因此根据《关于执行若干问题的意见》等有关规定，在工程建设项目中，具备用工主体资格的承包单位违反法律、法规规定，将承包业务转包、分包给不具备用工主体资格的组织或自然人，该组织或者自然人招用的劳动者从事承包业务时因工伤亡的，工伤认定申请受理管辖应当按用人单位管辖规则处理，即原告应当按照属地原则向第三人注册登记地的人力资源和社会保障局提出工伤认定申请。综上，原告的工伤认定申请不符合《工伤保险条例》第十七条规定、《上海市工伤保险实施办法》第十七条规定的受理条件，被诉不予受理决定于法有据。请求法院依法驳回原告***的诉讼请求。 被告松江区人社局在法定举证期限内向本院提供了作出被诉行政行为的证据、依据： 一、职权依据:《工伤保险条例》第五条第二款。 二、法律适用依据：《工伤保险条例》第十七条第二款、《上海市工伤保险实施办法》第十七条第二款。 三、认定事实方面的证据： 1.原告***身份证复印件，证明原告具有提起工伤认定申请的主体资格； 2.《企业信用信息公示报告》，证明信诚劳务公司注册地在四川省南充市仪陇县，被告松江区人社局对其不具备管辖权； 3.松劳人仲（2023）办字第1326号《松江区劳动人事争议仲裁委员会裁决书》，证明原告与信诚劳务公司之间不存在劳动关系； 4.《主体劳务分包合同》《二次结构及粗装修工程合同》，证明第三人信诚劳务公司将二次结构及粗装修工程分包给了自然人***，存在违法转发包行为； 5.***的《事故报告》及工伤认定调查记录，证明原告的事故经过及仲裁裁决书已生效，且原告主张第三人违反法律、法规将其承包业务转包给自然人； 6.《律师事务所函》《授权委托书》及律师证复印件，证明原告委托律师***处理其工伤事宜； 7.原告及第三人的工伤认定文书送达地址确认书；证明原告及第三人的工伤认定文书送达地址。 四、执法程序方面的法律适用依据：《上海市工伤保险实施办法》第十九条。程序方面的证据：工伤认定申请表、补正材料通知书、工伤认定申请不予受理决定书及送达回证、EMS邮寄凭证，证明被诉不予受理决定程序符合法律规定。 被告松江区政府辩称，一、根据《行政复议法》第三条、第十二条之规定，松江区政府是松江区人社局的本级人民政府，具有受理原告***的行政复议申请、作出行政复议决定的主体资格和法定职权。二、被诉复议决定程序符合法律规定。2023年9月6日，松江区政府收到原告提出的行政复议申请，请求撤销被诉不予受理决定，并要求松江区人社局作出工伤认定申请受理决定书。2023年9月8日，松江区政府对该行政复议申请予以受理后，向原告作出《行政复议申请受理通知书》并送达，同日，向松江区人社局作出《行政复议答复通知书》，要求该局于收到复议申请书副本之日起十日内提出书面答复。同年9月13日，松江区人社局提交了《行政复议答复书》并附相关证据材料。10月31日，因案情复杂，不能在规定期限内作出行政复议决定，松江区政府作出《行政复议延长审理期限通知书》，并向原告和松江区人社局送达。2023年11月22日，通知信诚劳务公司作为第三人参加行政复议。同年11月24日，松江区政府作出被诉复议决定，向原告、松江区人社局及第三人送达。程序符合《行政复议法》《中华人民共和国行政复议法实施条例》的相关规定。三、被诉复议决定认定事实清楚，适用法律正确。通过审查《补正材料通知书》《裁决书》、相关文书寄送凭证及相关证据，对松江区人社局作出的不予受理决定的事实予以确认。根据《工伤保险条例》第五条第二款，《上海市工伤保险实施办法》第五条第二款之规定，松江区人社局负责松江区行政区域内工伤保险的具体管理工作，有权对辖区内职工因事故受到伤害等情况是否属于工伤范围作出认定。根据《上海市工伤保险实施办法》第十九条、第十八条第三款之规定，该局在收到原告的工伤认定申请后，经补正、调查后发现不符合受理条件，遂在法定期限内作出被诉不予受理决定，并向原告送达，行政程序符合法律要求。现有证据证明第三人信诚劳务公司的注册地位于四川省南充市仪陇县，不在该局管辖的松江区行政区域内，且也没有证据表明原告与第三人信诚劳务公司之间存在劳动关系。第三人即使是工伤保险责任的承担单位，也并非是基于劳动关系前提下的用人单位。根据《工伤保险条例》第十七条、《上海市工伤保险实施办法》第十七条的相关规定，松江区人社局主张其对涉案工伤认定申请不具有管辖权，并在法定期限内作出被诉不予受理决定符合相关法律规定。2023年11月24日，松江区政府根据《行政复议法》第二十八条第一款第（一）项之规定，认为被诉不予受理决定认定事实清楚，证据确凿，适用依据正确，程序合法，内容适当，决定予以维持，作出被诉复议决定并向原告、松江区人社局和第三人送达。综上所述，被告松江区政府在法定期限内，严格根据《行政复议法》和《中华人民共和国行政复议法实施条例》的规定，受理原告的行政复议申请，并在规定时间内作出被诉复议决定，认定事实清楚，适用法律正确，程序合法，请求法院依法驳回原告的诉讼请求。 被告松江区政府在法定举证期限内向本院提供了作出被诉行政行为的证据、依据： 一、职权依据：《行政复议法》第十二条第一款。 二、法律适用依据：《行政复议法》第二十八条第一款第（一）项。 三、事实认定方面的证据： 1.原告***申请行政复议递交的《行政复议申请书》和对应证据材料，证明原告向松江区政府提出行政复议并提交相关证据材料。 2.被告松江区人社局提交的《行政复议答复书》和对应证据材料（同松江区人社局提交的证据一致），证明松江区人社局在接到行政复议答复通知后，提交了复议答复书及对应的证据、依据及相关材料。 四、执法程序方面的依据：《行政复议法》第十条第五款、第十七条、第二十三条、第三十一条，《中华人民共和国行政复议法实施条例》第十条第三款、第九条第一款。执法程序方面的证据：《行政复议申请书》和对应材料、《行政复议申请受理通知书》《行政复议答复通知书》《行政复议延长审理期限通知书》《第三人参加行政复议通知书》《行政复议决定书》及对应的EMS凭单和查询记录，证明被诉复议决定程序符合法律规定。 第三人信诚劳务公司未发表意见，亦未提交证据。 经庭审质证，原告***对被告松江区人社局提供的职权依据、事实认定方面的证据、执法程序依据、证据均无异议，对事实证据的证明目的有异议，对法律适用依据不予认可，认为应当依据《人力资源和社会保障部关于执行若干问题的意见（二）》第七条规定，按照建设项目参保地的规定依法享受工伤保险待遇，未参加工伤保险的职工，应当在生产经营地进行工伤认定。被告松江区政府对松江区人社局提供的证据、依据均无异议。 原告***对被告松江区政府提交的证据、依据均不持异议，但认为复议机关通知第三人信诚劳务公司参加复议距离作出行政复议决定仅相隔两天时间，未能保证第三人参与行政复议进行申辩的权利。被告松江区人社局对松江区政府的证据、依据没有异议。针对原告就第三人参加复议程序的异议，松江区政府补充表示，发出第三人参加行政复议通知书之前，复议机关工作人员就已经与第三人取得了联系，通过提交的微信聊天记录可以证明，并且第三人明确表示了不再提交任何的证据材料，因此复议机关已经充分保障了第三人在复议程序中的陈述申辩权利。 被告松江区人社局、松江区政府对原告***提交的证据真实性没有异议，对证明目的不予认可，认为按建设项目参保的原则进行工伤认定，是适用基于劳动关系的前提，但是原告没有与第三人信诚劳务公司有劳动关系，且事故发生时间是在项目参保结束后，也没有相关证据证明该项目有继续施工的备案或者参保延期情况，原告也不存在实名制参保的情况，应当由建设单位注册地管辖。 本院认为，原、被告所举证据经质证真实合法，与本案具有关联性，对于当事人就证据证明目的的争议，本院将结合法律规定和案件事实进行综合认定。 经审理查明，原告***经人介绍至本市松江区双金路上海卡萨帝智能工厂项目从事砌筑工作。该工程项目由中国建筑第五工程局有限公司总包承接后分包给第三人信诚劳务公司，第三人后将该工程的二次结构和粗装修项目分包给案外人***。2022年9月5日，原告在该工地受伤。2023年6月14日，原告***向被告松江区人社局提出工伤认定申请，要求对其事故伤害进行工伤认定。被告松江区人社局经调查审核，认为原告***与第三人信诚劳务公司不存在劳动关系，且第三人注册地位于四川省南充市仪陇县。原告的申请不符合《工伤保险条例》第十七条规定、《上海市工伤保险实施办法》第十七条规定的受理条件，遂于同年7月21日作出被诉不予受理决定。 原告***不服该决定，向被告松江区政府提起行政复议申请，经审核松江区政府于2023年9月8日予以受理，并向被告松江区人社局发出了行政复议答复通知，后松江区人社局提交了行政复议答复书和证据材料。行政复议审理过程中，松江区政府通知第三人信诚劳务公司参加行政复议。2023年10月31日，因案情复杂，松江区政府就该行政复议审理决定延长期限，并向当事人寄送通知书。同年11月24日，被告松江区政府经审理作出被诉复议决定，依据《行政复议法》第二十八条第一款第（一）项之规定，决定维持松江区人社局作出的被诉不予受理决定。原告***不服，以诉称事由起诉至法院。 另查明，上海市松江区劳动人事争议仲裁委员会于2023年6月8日就原告***与第三人信诚劳务公司的确认劳动关系纠纷作出松劳人仲（2023）办字第1326号裁决书，该裁决书认定：“申请人2022年3月1日至9月5日期间确实曾在被申请人分包的卡萨帝项目工地工作过，但是被申请人实际并不对申请人进行管理，申请人的工资核算也不是被申请人负责，双方之间并不符合劳动关系的确立要件，对于申请人要求和被申请人确认劳动关系之请求，本会无法支持。根据***的陈述及申请人提供的证据，本会认为申请人2022年9月5日在卡萨帝项目工地工作时受伤的事实成立。”该裁决已生效。 本院认为，根据《工伤保险条例》第五条第二款之规定，被告松江区人社局作为辖区内负责工伤保险工作的社会保险行政部门，依法具有作出本案被诉不予受理决定的职权。依据《行政复议法》第十二条第一款之规定，被告松江区政府作为松江区人社局的本级人民政府，具有审查原行政行为并作出行政复议决定的法定职权。 《工伤保险条例》第十八条规定，提出工伤认定申请应当提交下列材料：（一）工伤认定申请表；（二）与用人单位存在劳动关系（包括事实劳动关系）的证明材料……本案中，原告***依据人力资源和社会保障部《关于执行若干问题的意见（二）》第七条的规定，主张***的工伤认定应当在生产经营地，即松江区，由被告松江区人社局予以受理。本院认为，该规定适用“用人单位”在注册地与经营地不一致、参加建设项目保险与不参保、跨地区派遣劳动者等不同情况下，“职工”的工伤保险待遇，该规定是基于“用人单位”与“职工”之间存在劳动关系的前提，本案原告***与第三人信诚劳务公司经仲裁确认，双方不存在劳动关系，不应适用该规定。 《最高人民法院关于审理工伤保险行政案件若干问题的规定》第三条第（四）项规定，用工单位违反法律、法规规定将承包业务转包给不具备用工主体资格的组织或者自然人，该组织或者自然人聘用的职工从事承包业务时因工伤亡的，用工单位为承担工伤保险责任的单位。本案中，第三人信诚劳务公司将承接的业务转包给自然人，即使是工伤保险责任的承担单位，也并非是基于劳动关系前提下的用人单位。然而，现有证据证明第三人信诚劳务公司的注册地位于四川省南充市仪陇县，不在被告松江区人社局管辖的松江区行政区域内，据此，该局认为原告的情形不符合受理条件，并无不当，作出的被诉不予受理决定事实清楚，法律适用正确。松江区人社局收到原告***的工伤认定申请后，经依法审查，于法定期限内决定不予受理，并依法送达原告、第三人，程序亦符合法律规定。 被告松江区政府受理原告***的行政复议申请后，经审查在法定期限内作出被诉复议决定，并依法送达当事人，事实清楚，法律适用正确，程序合法。原告要求撤销被诉不予受理决定和被诉复议决定的诉讼请求，没有事实根据和法律依据，本院不予支持。第三人信诚劳务公司经本院传票传唤无正当理由拒不到庭，不影响本案的审理。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条、第七十九条，《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第七十九条第二款之规定，判决如下： 驳回原告***的诉讼请求。 案件受理费人民币50元，由原告***负担（已缴纳）。 如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内向本院（立案庭）递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于上海市第一中级人民法院。 审判长*** 人民陪审员*** 人民陪审员*** 二〇二四年三月二十九日 书记员*** 附：相关法律条文 无法律条文