***与广州市番禺区水务局一审行政判决书

广州铁路运输第一法院

行 政 判 决 书

（2017）粤7101行初3123号

原告：***，男，汉族，1953年3月17日出生，身

份证住址：广州市番禺区钟村镇诜敦环村北路43号，公民身份号码：4401261953********。

委托代理人：孔志盛，男，汉族，1981年1月29日出生，身份证住址：广州市番禺区。

被告：广州市番禺区水务局，住所地：广州市番禺区沙

头街景观大道南9号。统一社会信用代码：114401130075236724。

负责人：沈鸿，职务：局长。

委托代理人：黄蓉，广东广信君达律师事务所律师。

第三人：广州市番禺钟村自来水有限公司，住所地：

广州市番禺区钟村街礼贤路2号。统一社会信用代码：91440113191429490X。

法定代表人：江锦辉。

委托代理人：吴子亨，广东金本色律师事务所律师。

委托代理人：张嘉茵，广东金本色律师事务所实习律师。

第三人：孔志盛，男，汉族，1981年1月29日出生，身份证住址：广州市番禺区。

原告***诉被告广州市番禺区水务局履行法定职责一案，第三人为广州市番禺钟村自来水有限公司、孔志盛,本院于2017年9月4日立案受理后，依法组成合议庭，于2017年11月22日公开开庭进行了审理。原告***及委托代理人第三人孔志盛，被告广州市番禺区水务局的负责人唐杰及委托代理人黄蓉，第三人广州市番禺钟村自来水有限公司的法定代表人江锦辉及委托代理人吴子亨、张嘉茵，到庭参加了诉讼。本案现已审理终结。

原告***诉称，原告于2012年12月7日获政府有关部门批准对广州市番禺区钟村诜敦环村北路43号改造，并已领取政府颁发的《广州市番禺区农村建房信息牌》（编号：18040087）。因经济原因，原告在上址边居住生活边改造。改造过程中，第三人广州市番禺钟村自来水有限公司（下称钟村自来水公司）在没有任何行政决定书的情况下，没有任何方式通知而擅自对原告的居民生活用水实施停水。原告认为，第三人钟村自来水公司的停水行为已违反《合同法》《行政强制法》《城市供水条例》。原告向第三人钟村自来水公司多次申诉无果后，遂依法向供水行政主管部门即被告投诉举报第三人钟村自来水公司违反《合同法》《行政强制法》《城市供水条例》，对原告的居民生活用水实施了停水。被告却以“第三人钟村自来水公司根据《广州市人民政府办公厅关于强化查控违法建设工作责任制的实施意见》‘第二十条供水、供电、供气、电信、有线电视部门对没有建设工程规划验收合格证或者房地产权证件的建筑工程，不得供水、供电、供气，不得接通电话和有线电视。供水、供电部门接到相关执法部门函告后，应当在24小时内对违法建设工程采取停水、停电措施。’对钟村街诜敦环村北路43号予以停止供水。”被告没有调查，只套用第三人钟村自来水公司的回复，更没有依法履职责令第三人钟村自来水公司整改及相应法定措施。原告认为，根据《立法法》第八十二条、《行政强制法》第十条、《广东省行政机关规范性文件管理规定》第九条的规定，《广州市人民政府办公厅关于强化查控违法建设工作责任制的实施意见》不能作为设定本案被诉停止供水措施的法律依据。被告认可第三人钟村自来水公司采用《广州市人民政府办公厅关于强化查控违法建设工作责任制的实施意见》这一规范性文件对原告房屋予以停止供水，同时违反《行政处罚法》第十五条、《行政强制法》第四十三条第二款的规定，即使行政机关已对涉案改造行为作出行政决定，也不能采取停止供水的方式迫使相对人履行。因此，第三人钟村自来水公司对涉案房屋采取停止供水的措施缺乏法律依据。第三人钟村自来水公司没有任何通知而擅自对原告的居民生活用水实施停水，违反《合同法》第一百八十条、第一百八十四条、《城市供水条例》第三十三条的规定。被告作为供水行政主管部门，收到原告投诉举报书后未依法履行法定职责对第三人钟村自来水公司的违法行为责令整改，恢复广州市番禺钟村诜敦环村北路43号的供水；未履行法定职责责令第三人钟村自来水公司对负有直接责任的主管人员和其他直接责任人员给予处分违法，自来水公司仅为企业，在没有行政机关作出任何停水的行政决定书的情况下，擅自错误地根据规范性文件越权对涉案房屋予以停止供水，违反《行政处罚法》第十五条、《行政强制法》第四十三条第二款的规定。另外，根据《广州市城市管理综合执法条例》第三条的规定，钟村街执法队作为派出机构是无权以其名义发出任何行政要求及文件，其未经区城市管理综合执法机关批准，仅以自来水公司一份违法、越权、无效的“协助函”，并以区城市管理综合执法机关名义实施或发出的文件都是违法无效的。故原告依据《行政诉讼法》之规定，向法院提起行政诉讼，请求法院判令：1、被告对原告递交的《投诉举报书》依法履行职责，对第三人钟村自来水公司停止供水的违法行为责令整改，恢复广州市番禺区钟村镇诜敦环村北路43号的供水；2、请求一并审查规范性文件《广州市人民政府办公厅关于强化查控违法建设工作责任制的实施意见》第四点第七项第二小点、第四点第二十项；3、本案诉讼费用由被告承担。

被告广州市番禺区水务局辩称，一、原告的起诉已超出期限。很据《行政诉讼法》第四十六条第一款的规定，本案停水发生在2013年，原告直至2017午才开始投诉，已超出法律受理的期限。二、本案不属于行政诉讼。首先，涉案地址的建筑并无权属证明，即使原告对涉案建筑享有权利和义务，原告也可循民事途径解决。原告在其《投诉举报书》中也引用了《中华人民共和国合同法》的相关规定，说明原告对该法律关系是清楚的，本案实际上是原告与第三人钟村自来水公司履行供水合同过程中产生的民事纠纷，不应当通过行政诉讼解决。其次，原告请求“被告依法履行职责，对第三人钟村自来水公司的违法行为责令整改”，是我单位和第三人钟村自来水公司之间的内部管理事项，不属于行政诉讼受案范围。三、本案停水行为不需我单位审批。第三人钟村自来水公司是有独立主体资格的企业，其上级单位是番禺区水务股份有限公司，我单位和第三人钟村自来水公司的职责划分主要来源于《广州市城市供水用水条例》。该条例仅在第十七条第一款对停水审批有相关规定，原告的情况不在此列，本案停水行为不需我单位审批。四、我单位已履行监督管理职责。我单位在接到原告投诉后，第一时间向第三人钟村自来水公司了解情况，并派出工作人员到现场核实。综合了解到的情况，第三人钟村自来水公司的停水行为并无不当之处。我单位将了解到的情况以书面形式回复原告，已积极履行了监管职责。因此，原告第一项诉讼请求无事实和法律依据，应予驳回。五、广州市人民政府办公厅《关于强化查控违法建设工作责任制的实施意见》（以下简称《实施意见》）是第三人钟村自来水公司的行为依据，原告无权在本案提起附带性审查。就本案而言，根据《行政诉讼法》第五十三条，我单位未依据《实施意见》作出任何行政行为，原告的附带性审查没有依据。综上，原告据此所提出的一系列诉讼请求，均无事实和法律依据，请全部驳回。

第三人钟村自来水公司述称，一、广州市番禺钟村诜敦环村北路43号属于违法建设，原告自始不符合用水条件，我司采取停水措施符合法律规定。2013年5月15日，广州市城市管理综合执法局番禺分局钟村街中队向我司发函，称原告未经城市规划行政主管部门批准，于2013年5月在番禺区钟村街××敦村××号进行工程建设，已构成违法建设。依据《广州市城市规划条例》第四十八条和《广州市违法建设查处条例》第五条第（三）项以及依据《实施意见》（穗府办﹝2011﹞29号）的规定，要求我司对该违法建设工程予以停止供水。为此，我司根据上述函件立即采取停水措施。根据广州市城市管理综合执法局番禺分局钟村街中队函件的内容显示原告的工程属于违法建设，为此，根据《广州市违法查处条例》第十五条第（一）项的规定，我司不得为没有建设工程规划许可证、乡村建设规划许可证或者建设工程规划验收合格证的建设工程项目提供临时性或者永久性服务，为此，原告自始不具备合法用水的条件，我司的停水措施符合相关规定。二、原告未能充分举证证明广州市番禺钟村诜敦环村北路43号属于合法建设，要求我司恢复供水的请求缺乏事实依据。原告提供的产权证明系1988年7月1日取得的，其证载建筑面积为155.92平方米，据我司获悉，原告在广州市番禺钟村诜敦环村北路43号现时所建设的为4层的建构筑物，明显已超过原产权证记载的建筑面积，对于原告新建的其他部分的建构筑物是否已进行合法报建等手续，原告并未提供相关的建设规划许可证、报建申请等相关资料予以证明。因此原告要求恢复供水的请求缺乏事实依据。三、被告已就原告的《投诉举报书》进行处理回复，原告的诉讼请求没有事实和法律的依据。根据原告提交的《投诉举报书》显示，其投诉请求被告履行监督管理职责，对我司的停水行为进行监督处理，而被告在收到该《投诉举报书》后，就我司的投诉事项向我司进行了解核实，我司向被告提供广州市城市管理综合执法局番禺分局钟村街中队于2013年5月15日发出的《关于协助对钟村街诜敦村环村北路43号停止供水的函》，并向被告说明具体的停水依据。被告调查了解后于2017年8月3日向原告回复处理结果。故此，被告已履行其监督职责，原告在本案中再次诉请要求被告履行监督职责没有事实和法律依据。同时，原告在诉请中要求法院判令被告对第三人停止供水的违法行为进行责令整改，恢复供水的请求属于被告行使行政职权的范畴，并不属于法院审理的范围，应当予以驳回。四、我司停水的行为并非具体行政行为，也不属于行政处罚的范畴，《实施意见》并非本案行政行为作出的依据，不属于行政附带性审查的范围。我司为有限责任公司，并非行政机关，不具备行政职能，我司的停水措施系基于法律法规的禁止性规定，不属于行政处罚以及行政强制的范畴。另外，被告对原告的回复仅属于就其调查情况的回复，并非具体行政行为，该回复亦并非依据《实施意见》作出，故此，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第五十三条的规定，《实施意见》不属于本案附带性审查的范围，请求驳回原告该项诉讼请求。五、《实施意见》合法有效。《实施意见》是依据《中华人民共和国行政监察法》《广州市违法建设查处条例》等有关法律、法规和规章规定而制定，是对上位法的细化规定，并未违反上位法的规定。综上所述，我司停止向原告供水的行为并非具体的行政行为，不属于行政诉讼的审理范畴，被告依就原告的投诉作出回复，已履行监督职责，原告的诉讼请求没有事实和法律依据，请求驳回其全部诉讼请求。

第三人孔志盛述称，作为原告的孩子，现在已经成年并成家，因经济条件限制，与妻儿居住生活在广州市番禺钟村诜敦环村北路43号的一二层。这是我们的唯一住处。我居住的一二层有合法的产权证明，钟村自来水公司应停止侵害本人的合法权利，立即恢复本案没有异议的一二层居民生活用水。

经审理查明，1988年5月25日，原番禺县人民政府向原告核发《房屋所有权证》，该证载明：房屋座落番禺县钟村镇诜敦村后德园，基底面积为77.96平方米，建筑面积为155.92平方米，建筑结构及层数为混合结构二层。2013年，原告对上述房屋进行拆除重建。

2017年7月10日，原告（举报人）向被告提交《投诉举报书》，其中，被投诉举报人为第三人广州市番禺钟村自来水有限公司。该举报书“请求”部分为：“1、履行供水监督管理职责，责令被投诉举报人立即停止违法，立即恢复广东省广州市番禺区钟村诜敦环村北路43号的供水；2、履行供水监督管理职责，对直接负责的主管人员和其他直接责任人员依法给予处分。”被告收到《投诉举报书》后，进行了调查、核实。2017年8月3日，被告向原告作出《关于〈投诉举报书〉的回复》，回复如下：“钟村自来水有限公司于2013年5月15日收到广州市城市管理综合执法局番禺分局钟村街中队的函件，根据《实施意见》第二十条的规定：‘供水、供电、供气、电信、有线电视部门对没有建设工程规划验收合格证或者房地产权证件的建筑工程，不得供水、供电、供气，不得接通电话和有线电视。供水、供电部门接到相关执法部门函告后，应当在24小时内对违法建设工程采取停水、停电措施。’钟村自来水有限公司遂对钟村街诜敦环村北路43号予以停止供水。”次日，原告收到该回复。

原告认为被告未对原告递交的《投诉举报书》履行职责，未对第三人钟村自来水公司责令整改，恢复广州市番禺区钟村诜敦环村北路43号的供水，诉至本院。

另查，2013年5月15日，广州市城市管理综合执法局番禺分局向钟村自来水公司出具《关于协助钟村街诜敦环村北路43号停止供水的函》，称：“我中队检查发现，当事人未经城市规划行政主管部门批准，于2013年5月在番禺区钟村街××环村××号进行工程建设，已构成违法建设。依据《广州市城市规划条例》第四十八条和《广州市违法建设查处条例》第五条第（三）项的规定以及依据广州市人民政府办﹝2011﹞29号文《关于强化查控违法建设工作责任制的实施意见》，你单位在接到函告后应当在24小时内对该违法建设工程采取停电措施，请贵公司协助我队的执法工作，对该违法建设工程予以停止供水。”

再查，原告与第三人孔志盛系父子关系。2017年10月10日，广州市番禺区钟村诜敦村民委员会出具《证明》，证明第三人现居住在上述涉案房屋内。

以上事实，有投诉举报书、关于《投诉举报书》的回复、关于协助钟村街诜敦环村北路43号停止供水的函、证明、各方当事人的陈述等证据予以证实。

本院认为，《中华人民共和国行政诉讼法》第四十六条第一款规定：“公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，应当自知道或者应当知道作出行政行为之日起六个月内提出。法律另有规定的除外。”由于本案的诉讼请求并非停水行为，而是要求被告履行法定职责，对第三人钟村自来水公司的违法行为责令整改，恢复涉案房屋的供水，故该诉并未超过上述法定期限，对被告认为原告超过法定起诉期限提起本案诉讼的意见，本院不予支持。

《城市供水条例》第三十三条规定：“城市自来水供水企业或者自建设施对外供水的企业有下列行为之一的，由城市供水行政主管部门责令改正，可以处以罚款；情节严重的，报经县级以上人民政府批准，可以责令停业整顿；对负有直接责任的主管人员和其他直接责任人员，其所在单位或者上级机关可以给予行政处分：（一）供水水质、水压不符合国家规定标准的；（二）擅自停止供水或者未履行停水通知义务的；（三）未按照规定检修供水设施或者在供水设施发生故障后未及时抢修的。”《广州市城市供水用水条例》第三条第一款、第二款规定：“市城市供水行政主管部门主管本市行政区域内城市供水用水的行政管理工作，并负责组织实施本条例。区、县级市城市供水行政主管部门按照城市供水管理职责分工负责各自辖区内城市供水用水的日常管理工作。经市人民政府同意不设城市供水行政主管部门的区，其城市供水管理工作由市城市供水行政主管部门负责。”被告作为辖区内供水行政管理部门，对供水企业具有供水监管职责，有权处理原告提出的举报事项。

《广州市城市管理综合执法条例》第二十二条规定：“城市管理综合执法机关查处下列违法行为时，可以采取以下措施：……（二）对依法应当办理而未办理建筑工程施工许可证施工，经责令停止施工，当事人仍继续施工的，可以查封、扣押施工工具；查封、扣押施工工具仍不足以制止违法行为的，可以书面通知供电、供水企业按照与当事人订立的合同中止用于施工的供电、供水；违法施工行为纠正后，应当在二十四小时内书面通知供电、供水企业恢复供电、供水。……”《广州市违法建设查处条例》第十五条规定：“相关单位和个人应当遵守下列规定：（一）自来水、电力、燃气、电信、有线电视、电梯等生产经营企业不得为没有建设工程规划许可证、乡村建设规划许可证或者建设工程规划验收合格证的建设工程项目提供临时性或者永久性服务；……”原告向被告递交《投诉举报书》，要求被告履行供水监督管理职责，对第三人钟村自来水公司的行为进行查处，恢复涉案房屋的供水。被告收到上述材料后，进行了调查、核实，发现原告于2013年在广州市番禺区钟村诜敦环村北路43号进行工程建设，该工程未取得规划主管部门的批准文件。第三人钟村自来水公司根据广州市城市管理综合执法局番禺分局的函件要求，配合其执法工作，对涉案房屋进行停水，符合上述规定。被告将上述情况函复原告，原告亦收到诉争回复，故被告已履行监管职责，对原告提出被告未对原告递交的《投诉举报书》履行供水监督管理职责的诉讼请求，本院不予支持。

关于原告提出的规范性文件审查问题。《中华人民共和国行政诉讼法》第五十三条规定：“公民、法人或者其他组织认为行政行为所依据的国务院部门和地方人民政府及其部门制定的规范性文件不合法，在对行政行为提起诉讼时，可以一并请求对该规范性文件进行审查。……”因此，行政诉讼中可以一并提起规范性文件审查的前提条件是其为被诉行政行为所作出的依据。本案是履行职责之诉，被告作出诉争答复的依据，并非是《实施意见》第四点第七项第二小点、第四点第二十项，故原告要求对上述规范性文件进行审查的请求，不符合上述规定，本院不予支持。

综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决如下：

驳回原告***的诉讼请求。

本案受理费50元，由原告***负担。

如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于广州铁路运输中级法院。

审　判　长　　叶　莉

人民陪审员　　陈海亭

人民陪审员　　李群燕

二〇一八年二月六日

书　记　员　　罗舒婷