某某、某某二审行政裁定书

广州铁路运输中级法院

行 政 裁 定 书

（2018）粤71行终1523号

上诉人（原审原告）:***，男，1953年3月17日出生，汉族，住广州市番禺区。

上诉人（原审第三人）：***，男，1981年1月29日出生，汉族，住广州市番禺区。

被上诉人（原审被告）：广州市城市管理综合执法局番禺区分局。住所地：广州市番禺区市桥街禺山大道**号。

法定代表人：贺建文，局长。

委托代理人：梁嘉豪，该局工作人员。

委托代理人：汤小花，广东启源律师事务所律师。

原审第三人：广州市番禺钟村自来水有限公司。住所地：广州市番禺区钟村街礼贤路*号。

法定代表人：江锦辉。

委托代理人：吴子亨，广东金本色律师事务所律师。

委托代理人：张嘉茵，广东金本色律师事务所律师。

上诉人***、***因与被上诉人广州市城市管理综合执法局番禺区分局（以下简称城管番禺分局）、原审第三人广州市番禺钟村自来水有限公司（以下简称钟村自来水公司）、行政函件纠纷一案，不服原广州铁路运输第一法院（2017）粤7101行初4344号行政裁定，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，对本案进行了审理。现已审理终结。

原审法院经审理查明：1988年5月25日，原番禺县人民政府向***核发《房屋所有权证》，该证载明：房屋座落番禺县钟村镇诜敦村***，基底面积为77.96平方米，建筑面积为155.92平方米，建筑结构及层数为混合结构二层。1988年6月24日，广东省人民政府向***核发《集体土地建设用地使用证》，该证载明：用地面积为103.21平方米，建筑占地面积为77.96平方米，土地用途为居住，土地类别为宅基地。***陈述由于上述房屋年久失修，其将该房屋全部推倒后进行重建，并领取了《广州市番禺区农村建房信息牌》。

2013年5月2日，城管番禺分局接到群众投诉，前往广州市番禺区钟村街××敦村××号（原番禺县钟村镇诜敦村后德园，下称涉案地址）进行现场检查、拍照并制作检查笔录，载明：现场正在施工，房屋首层楼板正在建设中，现场三名施工人员按城管番禺分局的要求停工并撤离现场；现场未能出示规划部门审批文件；城管番禺分局工作人员现场拍照取证，该工程占地面积为104平方米；城管番禺分局工作人员向***作出并送达穗综番询字〔2013〕I155号《询问通知书》和穗综番责字〔2013〕I137号《责令限期改正通知书》。其中，该《询问通知书》要求***携带《建设用地规划许可证》《建设工程规划许可证》至城管番禺分局处，接受询问调查及听取处理意见。该《责令限期改正通知书》认为，***在上述地址进行工程建设（现场未能出示规划部门审批文件），违反了《中华人民共和国城乡规划法》第四十条的规定，根据《中华人民共和国行政处罚法》第二十三条和《广州市城市管理综合执法条例》第二十二条第一款第（一）项的规定，责令***立即停止违法行为。

2013年5月15日，城管番禺分局接到群众投诉，前往涉案地址进行现场检查、拍照并制作检查笔录，载明：1、经核查，上述地址之工程未能按我局要求停工并继续强行施工，目前该工程正建至第二层立柱阶段，现场的三名施工人员按我局要求停工并撤离施工现场。2、我局现场拍照取证并联同供水部门对其进行停水处理。3、我局现场发出穗综番责字〔2013〕I152号《责令限期改正通知书》。由于***不在现场，故城管番禺分局邀请钟村街运行指挥中心的两位工作人员在场见证。其中，上述《责令限期改正通知书》，责令***立即停止违法行为。

2013年5月15日，城管番禺分局向钟村自来水公司出具《关于协助对钟村街诜敦村环村北路43号停止供水的函》（以下简称被诉函件），称：“我中队检查发现，当事人未经城市规划行政主管部门批准，于2013年5月在番禺区钟村街××敦村××号进行工程建设，已构成违法建设。依据《广州市城市规划条例》第四十八条和《广州市违法建设查处条例》第五条第（三）项的规定以及依据广州市人民政府办〔2011〕29号文《关于强化查控违法建设工作责任制的实施意见》，你单位在接到函告后应当在24小时内对该违法建设工程采取停电措施。请贵公司协助我队的执法工作，对该违法建设工程予以停止供水。”城管番禺分局陈述其书写该函时，因笔误将“停水”写成了“停电”，实际为“停水”。

2013年5月31日，城管番禺分局接到群众投诉，前往涉案地址进行现场检查、拍照并制作检查笔录，载明：现场正在施工，已修建至房屋第二层立柱阶段（含夹层），现场三名人员正在施工；城管番禺分局对现场拍照取证且撤离所有施工人员；现场未能出示规划部门审批文件。城管番禺分局向***作出并送达穗综番责字〔2013〕I166号《责令限期改正通知书》，责令***立即停止违法行为。城管番禺分局将上述情况制作成《检查笔录》，由于***不在现场，故城管番禺分局邀请钟村街运行指挥中心的两位工作人员在场见证。

2013年8月6日、8月26日、9月3日，城管番禺分局前往上述地址进行检查，发现：***未按城管番禺分局的要求停止施工，仍在建设，该工程处于外墙装修阶段。城管番禺分局向***分别作出《责令限期改正通知书》。城管番禺分局分别将上述情况制作成《检查笔录》，由于***不在现场，故城管番禺分局邀请钟村街运行指挥中心的两位工作人员在场见证。

***陈述其于2017年6月通过信息公开知晓被诉函件，遂诉至原审法院。

诉讼中，城管番禺分局、钟村自来水公司陈述其未将被诉函件送达给***。城管番禺分局陈述广州市番禺区城市管理局与其为同一单位，执法的法律责任由城管番禺分局承担。

另查，2013年5月15日，钟村自来水公司对涉案地址进行停水。2013年5月22日，广州供电局有限公司番禺供电局对涉案地址进行停电。

再查，***不服广州市番禺区城市管理局对涉案房屋的停水、停电措施的行为，向原审法院提起（2017）粤7101行初2720号行政诉讼，要求确认上述行为违法，恢复涉案房屋的正常供水、供电等。之后，***在诉讼中明确诉讼请求为针对城管番禺分局于2017年5月2日作出的《关于协助对钟村街诜敦村环村北路43号停止供电的函》，请求确认广州市番禺区城市管理局停电行为违法。2018年2月2日，原审法院作出（2017）粤7101行初2720号行政裁定，裁定驳回***的起诉。目前，该案正在二审审理中。

***不服广州市番禺区城市管理局对涉案房屋采取扣押物品的行为，向原审法院提起（2017）粤7101行初3121号行政诉讼，要求确认上述行为违法等。2017年10月24日，原审法院作出（2017）粤7101行初3121号行政裁定，裁定驳回***的起诉。目前，该案正在二审审理中。

***不服广州市番禺区城市管理局对涉案房屋作出强制拆除的行为，向原审法院提起（2017）粤7101行初3122号行政诉讼，要求确认上述行为违法等。2017年10月24日，原审法院作出（2017）粤7101行初3122号行政裁定，裁定驳回***的起诉。目前，该案正在二审审理中。

***与***系父子关系，2017年10月10日，广州市番禺区钟村街诜敦村民委员会出具《证明》，证明***现居住在上述房屋内。

原审法院认为，关于***于庭审后再次明确其第二项诉讼请求应为要求城管番禺分局赔偿2万元的意见。由于***已在庭审中对其在起诉状上的该项诉讼请求予以改变，改为“城管番禺分局予以补偿2万元”，且***在庭审后要求再次改变诉讼请求无正当理由，故对***的该项意见，原审法院不予支持，仍应以***在庭审中明确的“城管番禺分局予以补偿2万元”诉讼请求作为本案审理标的之一。

《中华人民共和国行政诉讼法》第四十六条规定：“公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，应当自知道或者应当知道作出行政行为之日起六个月内提出。法律另有规定的除外。因不动产提起诉讼的案件自行政行为作出之日起超过二十年，其他案件自行政行为作出之日起超过五年提起诉讼的，人民法院不予受理。”《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》第四十一条第一款规定：“行政机关作出具体行政行为时，未告知公民、法人或者其他组织诉权或者起诉期限的，起诉期限从公民、法人或者其他组织知道或者应当知道诉权或者起诉期限之日起计算，但从知道或者应当知道具体行政行为内容之日起最长不得超过２年。”《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十九条第一款规定：“有下列情形之一，已经立案的，应当裁定驳回起诉：……（二）超过法定起诉期限且无行政诉讼法第四十八条规定情形的；……（八）行政行为对其合法权益明显不产生实际影响的；……”被诉函件是城管番禺分局与钟村自来水公司的内部往来公文，钟村自来水公司有权决定是否依照其内容作出相应的处理，故对***的合法权益不产生影响，实际对***权益产生影响的钟村自来水公司根据城管番禺分局的函件于2013年5月15日实施的停水行为。另外，被诉函件于2013年5月15日作出，虽然城管番禺分局与钟村自来水公司均陈述未将被诉函件送达给***，但由于涉案房屋涉嫌违法建设，从2013年5月开始一直是由城管番禺分局对其执法，向其出具责令限期改正通知书等，再根据2013年5月15日城管番禺分局制作的检查笔录、现场照片可知，涉案地址有三名人员正在施工，故施工人员按照常理来说会将城管番禺分局到涉案地址进行检查，拆除水表，并联同供水部门对其进行停水的事实告知***。再者，***在此之后仍然在涉案地址进行房屋建设，且***亦在诉讼中陈述知晓城管番禺分局拆除***户水表的事实，故***主张其是通过信息公开的途径知晓被诉函件内容的意见，有违常理，原审法院不予支持，故***的起诉已超过法定起诉期限，依法应予驳回。综上，依据《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十九条第一款第（二）项的规定，原审法院裁定驳回***的起诉。

上诉人***不服原审裁定，向本院上诉称：一、被诉函件对***有实际影响。被诉函件直接导致钟村自来水公司对涉案房屋实施拆表停水，并且在（2017）粤7101行初3123号、（2017）粤7101行初2720号行政裁判文书中，被诉函件都是作为被告方作出相应行为的依据并得到了法院的认可，因此被诉函件对***的权利义务产生了实际影响。二、***起诉没有超过起诉期限。城管番禺分局一审提交的检查笔录、现场照片、责令限期改正通知书等资料没有依法通知***到场，也没有告知***，更没有依法送达***，***在城管番禺分局官网及相关网站均没有查找到涉案房屋被立案的资料，因此***并不知道城管番禺分局对涉案房屋进行执法的情况。并且城管番禺分局提交的2013年5月15日现场照片与事实不符，其提交的多份检查笔录中执法人员廖科锋、朱子华在城管番禺分局单位负责行政工作或者内勤工作，并不负责外出执法工作，原审法院依据以上不真实证据作出裁定错误。另外***在诉讼中并未陈述知晓城管番禺分局拆除***水表，原审裁定作出该认定与事实不符。***知道被停水后，通过向钟村街道办、城管番禺分局等机构信访要求解决问题，但是这些部门均未告知***有被诉函件的存在，且城管番禺分局和钟村自来水公司均陈述未将被诉函件送达或者告知***，因此***没有超过起诉期限。三、原审裁定严重违反法定程序。对于***在一审中提交的证据，原审法院未按照《中华人民共和国行政诉讼法》的规定全面、客观的审查核实并且在裁判文书中说明不予采纳的理由。四、原审裁定适用法律错误。***涉案房屋获得了番禺区政府颁发的《广州市番禺区农村建房信息牌》，许可涉案房屋进行改造，涉案房屋是村庄规划区内使用原有宅基地进行农村村民住宅建设，根据《中华人民共和国城乡规划法》、《中华人民共和国建筑法》的相关规定，涉案房屋不属于应当申请核发乡村建设规划许可证的范围，《广州市违法建设查处条例》第十五条、《广州市城市管理综合执法条例》第二十二条不适用本案。五、原审裁定和庭审笔录存在错误。原审裁定称：“原告在诉讼中明确诉讼请求为针对被告于2013年5月2日作出的被诉函件，请求确认被告停电行为违法”与事实不符。另外***起诉状中明确请求判决被告予以赔偿人民币20000元，并没有申请变更诉讼请求。上诉请求：1.撤销原审裁定；2.判令城管番禺分局赔偿人民币20000元；3.本案诉讼费用由城管番禺分局承担。

上诉人***不服原审裁定，向本院上诉称：上诉人***与家人居住的涉案房屋建造在自家宅基地上，上诉人***作为宅基地使用权人依法享有宅基地使用权，上诉人***作为上诉人***的儿子在成年后获分涉案房屋的部分居住应当获得支持。被上诉人作出被诉函件违反《中华人民共和国行政处罚法》、《中华人民共和国行政强制法》、《城市供水条例》的相关规定，严重侵害了上诉人***及家人的基本生活权利和用水权利，对***及家人正常生活和正常使用涉案房屋构成妨害。请求二审法院撤销原审裁定，依法改判。

被上诉人城管番禺分局二审答辩称：原审裁定查明事实清楚，适用法律正确。被诉函件是行政机关的内部往来文件并非可诉行政行为，被诉函件对应的停水实施行为才是可诉行政行为。对于停水实施行为，上诉人已经另案提起诉讼，案号为（2017）粤7101行初2720号，与本案当事人相同，针对同一行政行为和同一事实和理由，故本案属于重复起诉，在本案一审庭审中，上诉人明确是于2013年7月知道涉案地址被停水，所以其提起本案诉讼超过了法定起诉期限，请求二审法院驳回上诉人的上诉，维持原审裁定。

原审第三人钟村自来水公司二审陈述称：同意被上诉人城管番禺分局的意见，原审第三人根据被诉函件实施《广州市违法建设查处条例》第十五条的规定，不存在违反法律侵害上诉人的行为。

经审查查明，原审裁定查明的事实清楚并有相应的证据予以证明，本院予以确认。

本院认为，关于被诉函件是否产生外部法律效力，即是否对***合法权益产生影响的问题。2013年5月15日，城管番禺分局向钟村自来水公司出具被诉函件，其中明确载明：你单位在接到函告后应当在24小时内对该违法建设工程采取停水措施，请贵公司协助我队的执法工作，对该违法建设工程予以停止供水。由此可知，钟村自来水公司于2013年5月15日对涉案地址实施停水措施系根据被诉函件要求协助城管番禺分局执法的行为，并且钟村自来水公司亦明确表示并不存在***因违反供水协议而对其进行停水的情形，因此，被诉函件作为钟村自来水公司对涉案地址实施停水措施的唯一原因，直接导致了***的涉案房屋被停止供水的后果。故城管番禺分局作出的被诉函件实际上已经产生了外部法律效力，对***的合法权益造成了实质影响。原审裁定认定被诉函件属于城管番禺分局和钟村自来水公司的内部往来公文，对***的合法权益不产生影响错误，本院予以纠正。

关于***提起本案诉讼是否超过法定起诉期限的问题。《中华人民共和国行政诉讼法》第四十六条规定：“公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，应当自知道或者应当知道作出行政行为之日起六个月内提出。法律另有规定的除外。因不动产提起诉讼的案件自行政行为作出之日起超过二十年，其他案件自行政行为作出之日起超过五年提起诉讼的，人民法院不予受理。”《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》四十一条第一款规定：“行政机关作出具体行政行为时，未告知公民、法人或者其他组织诉权或者起诉期限的，起诉期限从公民、法人或者其他组织知道或者应当知道诉权或者起诉期限之日起计算，但从知道或者应当知道具体行政行为内容之日起最长不得超过２年。”本案中，根据查明事实，城管番禺分局作出被诉函件并未送达给***，***虽在一审庭审中自认其于2013年6月即已知道涉案地址被停止供水的事实，但是其并不知道涉案地址被停止供水是由于被诉函件，亦不知道被诉函件的内容。***主张其是于2017年6月通过政府信息公开的方式知悉被诉函件，城管番禺分局和钟村自来水公司未能提供相反证据证明***在此前即已知道被诉函件，且城管番禺分局亦未告知***诉权或者起诉期限。因此，***于2017年12月7日向原审法院提起本案诉讼未超过其自知道被诉函件之日起两年，亦未超过被诉函件作出之日起五年，故***提起本案诉讼并未超过法定起诉期限。

关于城管番禺分局提出因***针对停水实施行为已经另案提起诉讼，故本案属于重复起诉的问题。根据查明事实，在（2017）粤7101行初2720号案中，***在法院释明后将诉讼请求明确为针对广州市番禺区城市管理局于2017年5月2日作出的《关于协助对番禺区钟村街××敦村××号停止供电的函》，请求确认广州市番禺区城市管理局停电行为违法，与本案诉讼标的不同，本案诉讼请求亦未被该诉裁判所包含，故城管番禺分局的上述主张，理据不足，本院不予采纳。

关于***提出要求城管番禺分局赔偿20000元的诉讼请求以及二审期间提交新的证据的问题，因本案审查的是***提起本案诉讼是否符合法定起诉条件，不涉及实体审查问题，故***提出上述诉讼请求不属于本案审查范围。***提交的上述证据与本案二审审查的问题并无关联性，本院不予审查。

综上，原审裁定驳回上诉人***起诉不当，本院予以纠正。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（二）项之规定，裁定如下：

一、撤销原广州铁路运输第一法院作出的（2017）粤7101行初4344号行政裁定；

二、本案指令广州铁路运输法院继续审理。

本裁定为终审裁定。

审判长　朱　琳

审判员　彭铁文

审判员　王　荣

二〇一八年十二月二十八日

书记员　罗　涛