鲁山县鲁阳建筑安装工程有限公司与鲁山县自然资源局城乡建设行政管理:城市规划管理(规划)一审行政判决书

河南省平顶山市卫东区人民法院

行 政 判 决 书

(2019)豫0403行初16号

原告：鲁山县鲁阳建筑安装工程有限公司，住所地鲁山县鲁阳镇东关路口。统一社会信用代码：91410423786238634E。

法定代表人：雷国强，经理。

委托诉讼代理人：李军伟，河南厚源律师事务所律师。

被告：鲁山县自然资源局，住所地河南省鲁山县老城大街21号。统一社会信用代码：11410423005488527Y。

法定代表人：高占涛，局长。

委托诉讼代理人：杨心武，河南大乘律师事务所律师。

委托诉讼代理人：王新锋，男，1985年6月14日出生，鲁山县自然资源局工作人员。

原告鲁山县鲁阳建筑安装工程有限公司诉被告鲁山县城乡规划局不服城建规划行政处罚一案，于2018年1月23日向本院提起行政诉讼。本院受理后，于2018年2月18日向被告送达了应诉通知书和起诉书副本。诉讼过程中，鲁山县城乡规划局因机构整合并入鲁山县自然资源局，本案被告变更为鲁山县自然资源局。本院依法组成合议庭，于2019年3月20日公开开庭审理了本案。原告委托诉讼代理人李军伟，被告鲁山县自然资源局委托代理人杨心武、王新锋到庭参加诉讼。本案现已审理终结。

被诉行政行为：2018年9月6日，鲁山县城乡规划局作出鲁规罚决字[2018]第017号行政处罚决定书，认定鲁山县鲁阳建筑安装工程有限公司在建设鲁阳花园小区时未按照《建设工程规划许可证》的内容建设，决定对该公司予以拆除违法建设部分、处工程总造价10%的罚款共计149225.65元的行政处罚。

原告鲁山县鲁阳建筑安装工程有限公司诉称，原告于2004年开发建设了“鲁阳花园小区”。建设前，依法办理了《建设工程规划许可证》，工程于2008年建成，经原鲁山县城建局验收后，给原告出具了《工程竣工验收报告》。2006年，鲁山县城建局以原告未按《建设工程规划许可证》内容进行施工建设，构成违法为由，对原告作出0000315号行政处罚决定书，给予原告罚款20000元的处罚。2009年，鲁山县建设局又以同一事实和理由，再次对原告作出鲁建罚款字[2009]第1-07号行政处罚决定书，给予原告罚款25000元的处罚。这两次罚款，原告都按时如数交纳。2016年，被告又以此为由，对原告作出鲁规罚决字[2016]第102号行政处罚决定书，同样对原告进行罚款。后原告不服，提出行政复议，被告撤销了该行政处罚决定书。原告认为该事就此了结，令人不解的是，被告于2018年又以同一事实和理由，作出鲁规罚决字[2018]第017号行政处罚决定书，决定对原告仍然处以罚款的行政处罚。依据《中华人民共和国行政处罚法》第二十四条之规定“对当事人的同一违法行为，不得给予两次以上罚款的行政处罚”，被告的行为违反了法律规定，侵害了原告的合法权益。请求撤销被告作出的鲁规罚决字[2018]第017号行政处罚决定书。

原告提供如下证据：1.银行代收罚款票据（2006年12月31日罚款2万元，票号0670815号）；2.鲁建罚款字2009第1-07号行政处罚决定书；3.证明一份，证明证据二的处罚款项原告已于2009年12月21日缴纳25000元，该25000元现金由鲁山县城建局取走后一直没有向原告出具收据、票据；4.鲁规罚决字[2018]第017号行政处罚决定书。

被告鲁山县自然资源局辩称：原处罚机关作出的处罚不属于一事不再罚。原处罚决定作出的机关分属不同的行政机关作出，而先行查处的机关作出的处罚决定从效果上看，不能全部实现法律所要实现的目的，违法状态依然存在，再次对其作出行政处罚不属于一事不再罚的范畴。请求驳回原告的诉讼请求。

被告鲁山县自然资源局提供了2016年行政处罚执法卷宗。其提供的证据有：1.行政案件立案审批表；2.雷国强的询问笔录；3.鲁山县诚顺德测绘咨询服务有限公司作出的《鲁山县鲁阳花园项目已建楼建筑面积核实报告》；4.鲁山县城乡规划局调查终结审批表；5.行政处罚事先告知书；6.行政处罚听证告知书；7.送达现场照片；8.行政处罚审批表；9.鲁山县城乡规划局[2016]第102号行政处罚决定书及送达回证；10.公告及报纸的复印件；11.行政复议申请书；12.会议记录；13.鲁山县城乡规划局《关于撤销[2016]第102号行政处罚决定书的决定》及送达回证；14.鲁山县建设局鲁建罚款字2009第1-07号罚款行政处罚决定书；15.鲁山县建设局建设工程规划许可证办理程序表；16.银行代收罚款票据（2006年12月31日罚款2万元）；17.鲁山县鲁阳街道办事处出具的证明一份；18.鲁山县建设工程质量监督站证明一份；19.鲁山县建设监理事务所证明一份；20.原告的建筑工程规划许可证；21.公告；22.责令改正违法行为通知书；23.调查询问通知书。以上证明，原告建设的鲁阳花园小区住宅楼未按照建设工程规划许可证进行建设，应当对其处以工程总造价百分之十的罚款。因先行查处的机关作出的处罚决定达不到法律实现的全部目的，而且违法建筑应当予以拆除，因此本案不属于一事不再罚。

经过庭审质证，结合当事人陈述，查明如下事实：

2018年9月6日，鲁山县城乡规划局作出鲁规罚决字[2018]第017号行政处罚决定书，认定鲁山县鲁阳建筑安装工程有限公司在鲁山县东关转盘南50米路东建设的鲁阳花园小区未按照《建设工程规划许可证》的内容建设，违法超建面积为4263.59平方米。根据《中华人民共和国城乡规划法》第六十四条，决定对该公司予以如下行政处罚：一、拆除违法建设部分；二、处工程总造价10%的罚款，共计149225.65元。扣除该公司2006年12月已履行罚款20000元，剩余应缴纳罚款为129225.65元。

另查明：2004年至2008年，鲁山县鲁阳建筑安装工程有限公司在鲁山县东关转盘南50米路东陆续建设8栋楼房，项目名称为鲁阳花园小区，该小区楼房均为五层（不含地下室），地上总建筑面积18087.57平方米；其中，7号楼、8号楼系连体结构。2004年至2009年间，原鲁山县建设局为原告该8栋楼房共颁发6份《建设工程规划许可证》（4号楼、5号楼共用一份许可证），《建设工程规划许可证》登记的建设规模总面积为13824平方米。据《鲁山县建设局〈建设工程规划许可证〉办理程序表》，鲁阳花园小区小区2号楼结构层数为四层。

因原告未严格按照《建设工程规划许可证》规定的面积建设，原鲁山县建设局于2006年对鲁山县鲁阳建筑安装工程有限公司予以罚款20000元，该罚款原告已缴纳；2009年6月18日，原鲁山县建设局作出鲁建罚款字[2009]第1-07号行政处罚决定书，决定对原告处以罚款25000元的处罚，该罚款原告缴纳后鲁山县建设局未出具收据。

2006年12月19日，鲁山县城乡规划局对鲁山县鲁阳建筑安装工程有限公司未按照《建设工程规划许可证》内容建设鲁阳花园小区的行为予以立案。2017年10月25日，鲁山县城乡规划局作出鲁规罚决字[2016]第102号行政处罚决定书，决定对该公司予以以下行政处罚：一、限15日内拆除违法建筑；二、处工程总造价10%的罚款，共计1138597.85元。鲁山县鲁阳建筑安装工程有限公司不服，向鲁山县人民政府申请行政复议。2017年11月6日，鲁山县城乡规划局作出《关于撤销鲁规罚决字[2016]第102号行政处罚决定书的决定》，决定撤销2017年10月25日作出的鲁规罚决字[2016]第102号行政处罚决定书，依法重新调查取证。2017年11月6日，鲁山县城乡规划局工作人员对原告法定代表人雷国强进行了询问调查，后作出了案涉行政处罚决定。

本院认为，行政机关作出行政行为，应当做到程序合法、证据确凿、适用法律法规正确。对于行政行为主要证据不足、适用法律法规错误、违反法定程序等情形的，人民法院可以判决撤销或者部分撤销。

本案中，原告未按照《建设工程规划许可证》内容建设鲁阳花园小区的行为发生于2004年至2008年，鲁山县建设局对原告的违法建设行为于2006年、2009年已分别两次进行处罚。本案被诉行政处罚决定认定的原告违法行为是否系重新发生的违法行为，或与前期违法行为系同一违法行为，该行政处罚决定未予认定，故被告作出的本案行政处罚决定事实不清。如原告未发生新的违法行为，则被告对原告作出的本案处罚决定违反了《中华人民共和国行政处罚法》第二十四条之规定。另，鲁山县城乡规划局对原告鲁山县鲁阳建筑安装工程有限公司作出的行政处罚决定中，对原告2009年缴纳的罚款25000元未予认定，属于认定事实有误。再，鲁山县城乡规划局对原告作出的行政处罚决定，除对原告予以工程总造价10%的罚款外，并责令原告拆除违法建设部分。《中华人民共和国城乡规划法》第六十四条规定，对于未按照建设工程规划许可证的规定进行建设的，由县级以上地方人民政府城乡规划主管部门责令停止建设；尚可采取改正措施消除对规划实施的影响的，限期改正；无法采取改正措施消除影响的，限期拆除。《城乡规划法》第四十三条规定，建设单位应当按照规划条件进行建设；确需变更的，必须向县以上地方人民政府城乡规划主管部门提出申请。变更内容不符合控制性详细规划的，城乡规划主管部门不得批准。根据以上规定，对于未按照建设工程规划许可证内容进行建设的，限期拆除并非必须和唯一的处理结果。本案中，原告在建设过程中是否提出过变更规划申请不详；鲁山县城乡规划局未就是否可以采取改正措施消除对规划实施的影响进行评价，即作出责令拆除违法建设部分的处罚决定，属于明显不当。

综上，原告要求撤销被告作出的行政处罚决定的主张成立，本院予以支持。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第一项、第六项之规定，判决如下：

撤销鲁山县城乡规划局2018年9月6日作出的鲁规罚决字[2018]第017号行政处罚决定书。

本案受理费50元，由被告鲁山县自然资源局负担。

如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于河南省平顶山市中级人民法院。

审　判　长　　窦平安

人民陪审员　　仝晓丽

人民陪审员　　李春博

二〇一九年六月十八日

书　记　员　　李晓飞

附：本案适用的相关法律条文

《中华人民共和国行政诉讼法》

第七十条行政行为有下列情形之一的，人民法院判决撤销或者部分撤销，并可以判决被告重新作出行政行为：

(一)主要证据不足的；

(二)适用法律、法规错误的；

(三)违反法定程序的；

(四)超越职权的；

(五)滥用职权的；

(六)明显不当的。