某某啄木鸟园艺发展有限公司、某某市海曙区城市管理局合同纠纷一审民事判决书

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**市海曙区人民法院

民事判决书

（2021）浙0203民初11614号

原告：**啄木鸟园艺发展有限公司。住所地：浙江省**高新区光华路299弄15幢36、37、38号004幢6-2。统一社会信用代码91330201254100108P。

法定代表人：陈兆波，该公司总经理。

委托诉讼代理人：求国勇、李嘉兴，浙江甬望（**石化开发区）律师事务所执业律师。

被告：**市海曙区城市管理局。住所地：浙江省**市海曙区雅戈尔大道1号。统一社会信用代码：113302037394622709。

法定代表人：卢洪波，局长。

委托诉讼代理人：张颖、马俭剑，浙江导司律师事务所执业律师。

原告**啄木鸟园艺发展有限公司与被告**市海曙区城市管理局服务合同纠纷一案，本院于2021年10月17日立案后，依法由审判员袁满君适用简易程序于2021年12月1日公开开庭进行了审理，原告委托诉讼代理人求国勇、被告委托诉讼代理人马俭剑到庭参加诉讼。本案现已审理终结。

原告**啄木鸟园艺发展有限公司向本院提出诉讼请求：判令被告向原告支付2018年1月1日至2020年1月31日的养护经费696010元。事实与理由：2016年10月，被告通过**中基国际招标有限公司（以下简称中基公司）对“**市海曙区鼓楼街道区域道路保洁服务承包项目”进行招标，在发布的招标文件中明确“如遇政策性增资（最低工资调整等），当年不予补助，在下一年合同签订时给予年度经费5％的调整”。2016年11月1日，中基公司向原告发出中标通知书，通知原告中标，中标价格为6681704元／年，服务期限为三年。原告中标后于2017年1月1日起开始为被告提供服务。2017年11月30日，**市政府发布通知，通知自2017年12月1日海曙区等最低月工资标准从之前1860元／月调整为2010元／月。按照被告发布的招标文件规定，原告的养护经费应从2018年1月1日起调增为7015789.20元／年，但被告在2018年度和2019年底签订合同时，要求原告按照中标通知书确定的中标价先签订《海曙区鼓楼街道片区道路保洁作业养护合同》（以下简称养护合同），基于因最低工资调整需要增加的合同价款，双方另行协商签署补充合同。但之后，原告一直要求被告补签合同并支付调增部分的养护费用，被告一直同意予以支付，但以各种理由一直拖延未付。故诉至法院请求判如所请。

被告**市海曙区城市管理局答辩称：1．双方最终签订的养护合同中没有约定年度经费调整的内容，该合同系双方真实意思表示，协商一致后签订，应以该份合同约定为准，该合同亦未载明未尽事宜适用招标文件的规定，且原告也无证据证明被告对于该部分费用一直同意予以支付。2．招标文件系招标公告，属于要约邀请，原告投标属于要约，定标后双方的合同关系方成立。因此双方的权利义务在没有额外约定的情况下，应以定标后的合同内容为准。而且招标文件写的是“在下一年合同签订时给予年度经费5％的调整”，是调整而非直接确实支付义务，最终签订合同时因种种原因而未成功调整，也是双方协商一致的结果。3．从诉讼时效看，**市政府发文自2017年12月1日起调整最低工资标准，原告自2018年1月1日续签合同时应提出费用调整问题或主张权利，但原告同意按中标价续签，直至2021年6月起诉要求支付该部分费用，已经超过了三年的诉讼时效。

经审理，本院对本案事实认定如下：

2016年10月，被告委托中基公司发布政府采购招标文件，为**市海曙区鼓楼街道区域道路保洁服务承包项目公开招标采购。其中第一章招标公告里明确采购内容为鼓楼街道片区道路保洁服务，服务期限为3年，最高限价为719.27万元／年。第二章采购需求中的项目需求及第三章供应商须知投标报价及费用中写明，该项目经费即最高投标限价为719.27万元／年（其中包括项目责任区域内应急清理力量经费18万元／年）。项目采用总报价承包方式进行报价。投标总价须包含完成一年环卫保洁服务所需的所有费用，包括人工费……等供应商认为完成本项目所需的一切费用。政策性文件规定及合同包含的所有风险、责任等各项应有费用均应考虑在内。如遇政策性增资（最低工资调整等），当年不予补助，在下一年合同签订时给予年度经费5％的调整（以下简称年度经费调整条款）。

2016年11月1日，原告提交报价文件。其中投标函载明：供应商已详细审查全部“采购文件”，包括修改文件（如有的话）以及全部资料和有关附件，已经了解我方对采购文件、采购过程、采购结果有依法进行询问、质疑、投诉的权利及相关渠道和要求；供应商在投标之前已经与贵方进行了充分的沟通、完全理解并接受采购文件的规定和要求，对采购文件的合理性、合法性不再有异议；如中标，本投标文件至本项目合同履行完毕止均保持有效，本供应商将按“采购文件”及政府采购法律、法规的规定履行合同责任和义务。其中开标一览表里载明投标报价6681740元／年，服务期限3年，投标声明栏为无。投标分项报价表中载明的投标总价与开标一览载明的投保总价一致。同日，中基公司发出中标通知书，确定原告为鼓楼街道区域道路保洁服务承包项目的中标人，服务期限为3年，中标价6681704元／年。后原、被告分别签订服务期限从2017年1月1日至2017年12月31日、2018年1月1日至2018年12月31日及2019年1月1日至2019年12月31日的海曙区鼓楼街道片区道路保洁作业养护合同三份，三份合同除约定其他权利义务外，均在第二条全年养护管理经费中约定“本合同养护项目全年养护经费为6681704元，承包方式为全额经济承包”。未约定年度经费调整条款内容。2020年1月1日，双方签订补充协议一份，约定因原保洁合同已于2019年底到期，在新一轮招标工作完成前，仍需原中标单位继续进行保洁作业，基于原养护合同，被告继续委托原告养护至2020年1月31日，保洁作业经费为556808.66元。2017年11月30日，**市人民政府发布关于调整全市职工最低工资标准的通知，通知自2017年12月1日起，将海曙区等最低月工资标准调整为2010元。自2018年1月1日至2020年1月31日止年度经费5％的差额为696010元。

上述事实有原告提供的招标文件、中标通知书、保洁作业养护合同、保洁作业补充协议、关于调整全市职工最低工资标准的通知，被告提供的报价文件及双方当事人的庭审陈述等证据在案证明。

本案争议的焦点是被告招标文件中年度经费调整条款是否对被告具有拘束力。

1．双方通过招投标文件达成的一致意思表示中是否包含年度经费调整条款？被告抗辩，招标文件系招标公告，属于要约邀请，原告投标属于要约，原告投标时提交的报价文件中投标总价为6681704元／年，投标声明为无，并没有对年度经费调整条款作出响应，因此双方签订合同时没有调整价款的基础。本院认为，招标文件为要约邀请，旨在希望投标人根据招标文件要求提交投标文件发出要约；投标文件是要约，是投标人希望和招标人按照所提供的投标文件订立合同的意思表示；中标通知书是承诺，是招标人承诺按确定的中标人提供的投标文件签订合同的表示，招标人发出中标通知书后，即产生在招标人、中标人之间成立书面合同的效力。本案中，被告政府采购招标文件中的采购需求及投标须知均载明年度经费调整条款内容。原告虽在报价文件中仅载明投标报价为6681704元／年，但其在投标函中明确载明完全理解并接受被告招标文件的各项规定和要求，对商务条款及服务条款无偏离响应，因此，招标文件的内容已属于原告要约内容的一部分，除非原告做出明确的相反意思表示，年度经费调整条款应视为原告投标文件中的内容向被告发出了要约。2016年11月1日，被告发出中标通知书，确认了原告的投标价，原、被告之间即产生合同效力。因此，年度经费调整条款经过原、被告招投标行为达成了一致意思表示，作为招投标文件的内容对双方当事人具有法律约束力，双方当事人须按照招投标文件的内容签订相应的合同。

2．双方签订的年度合同是否实质性变更了招投标文件的报价条款。原告一方面主张，双方未在签订的合同中约定年度经费调整条款，一直要求被告签订补充协议对年度经费进行调整；另一方面又主张2018年、2019年度合同中对于道路养护经费的约定背离了招标文件约定的“合同实质性内容”，违反了招投标法的强制性规定，合同关于全年养护经费的条款应为无效。被告则认为，年度经费调整条款是附条件的约定，招标文件供应商须知第2条载明“合同须一年一签，且合同应符合政府采购预算安排要求，申报政府采购计划，经批准，并经采购人考核，双方同意后，方可续订下一年度的合同”，故2018年、2019年合同签订时系采购计划未批准，双方协商同意后未对价款进行调整才续签的合同。本院认为，招标文件中的最高限价及投标文件的投标价格、中标通知书的中标价格均仅指年度养护经费价格，而招投标文件中年度经费调整条款，系对遇政策性增资（最低工资调整等）情形发生时，年度养护经费的调整时间及比例作出约定，与最高限价、投标价格、中标价格系并列补充关系。双方当事人均认可，2017年、2018年、2019年合同，除合同期限有变化外，其他内容均一致，均系按照招投标文件的中标价对年度养护经费价格作出约定。因此，年度合同约定的养护经费价格与招投标文件约定的中标价完全一致，并非对招、投标价格条款的实质性背离，合同中的年度养护经费价格的约定仍合法有效。但因年度合同并未对遇政策性增资情形作出约定，故如前所述，招投标文件中的年度经费调整条款仍对双方具有约束力。被告抗辩原告在明知政策性增资情形下，仍在2018年签订合同时同意按原年度养护经费执行，不符合情理，本院不予采信。自2017年12月1日起，海曙区的最低月工资标准调整为2010元，即招投标文件中约定的政策性增资（最低工资调整）条件已成就，被告应在2018年1月1日签订合同时给予年度养护经费5％的“调整”。被告抗辩该“调整”，并非直接支付。本院认为，该条款前半句表述的为“补助”，结合招投标文件及合同约定的权利义务，该“调整”应该理解为在下一年度签订合同时被告应将年度养护经费上调5％并按合同约定的方式、期限支付。

3．原告主张是否已过诉讼时效。被告抗辩，原告自2018年1月1日续签合同时应提出费用调整问题或主张权利，但原告仍同意按原中标价续签合同，至2021年6月10日才起诉要求支付该部分费用，已超过三年的诉讼时效。原告则认为，涉案项目的付款方式为按月支付，诉讼时效的起算点应为最后一期履行届满之日即2020年2月起算。本院认为，如前所述，根据年度经费调整条款约定，被告于2018年1月1日签订合同时应将年度养护经费上调5％并按合同约定的方式、期限支付。根据双方合同约定，养护经费由被告按月考核按季度核定拨付即每月考核后在当季度结束后核拨。原告虽也有权要求在2018年1月1日签订年度合同时在合同中直接约定上调5％后的年度养护经费，但其知道或应当知道权利被侵害时间，应为2018年最后一季度被告未按上调5％的养护经费核拨时，故原告于2021年6月诉至法院，并未过诉讼时效。

综上，本院认为，原、被告之间的招、投标文件及道路保洁作业养护合同均系双方当事人的真实意思表示，未违反法律法规的禁止性规定，合法有效，双方均应按约履行。现被告未能按约定支付上调5％后的差额养护经费，显属违约，应承担支付相应款项的民事责任。原告诉讼请求合法有理，本院予以支持。依照《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国民法典〉时间效力的若干规定》第一条第二款，《中华人民共和国合同法》第八条、第一百零七条，《中华人民共和国招标投标法》第四十六条，《中华人民共和国民法总则》第一百八十八条之规定，判决如下：

被告**市海曙区城市管理局应于本判决生效之日起十日内支付原告**啄木鸟园艺发展有限公司696010元。

如果被告未按本判决指定的期间履行给付金钱义务，应当按照《中华人民共和国民事诉讼法》第二百五十三条及相关司法解释之规定，加倍支付迟延履行期间的债务利息（加倍部分债务利息＝债务人尚未清偿的生效法律文书确定的除一般债务利息之外的金钱债务×日万分之一点七五×迟延履行期间）。

本案受理费10760元，减半收取5380元，由被告**市海曙区城市管理局负担，应负担的诉讼费用于本判决生效之日起十日内交至本院。

如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于浙江省**市中级人民法院。

本判决生效后，义务人应在判决确定的履行期限内自动履行。如义务人不履行本判决确定义务的，权利人可自履行期限届满之日起两年内申请法院强制执行。执行期间人民法院有权依法采取查封、扣押、冻结、搜查、拍卖、变卖义务人的财产等强制措施；依据情节限制义务人高消费、纳入失信名单，向社会公布并通报征信机构，依法予以信用惩戒；对拒不履行的义务人，人民法院可以采取罚款、拘留等措施，直至依法追究刑事责任。

审判员袁满君

二〇二二年一月十一日

代书记员潘林欣

本案引用的法律条文

《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国民法典〉时间效力的若干规定》

第一条第二款民法典施行前的法律事实引起的民事纠纷案件，适用当时的法律、司法解释的规定，但是法律、司法解释另有规定的除外。

《中华人民共和国合同法》

第八条依法成立的合同，对当事人具有法律约束力。当事人应当按照约定履行自己的义务，不得擅自变更或者解除合同。

依法成立的合同，受法律保护。

第一百零七条当事人一方不履行合同义务或者履行合同义务不符合约定的，应当承担继续履行、采取补救措施或者赔偿损失等违约责任。

《中华人民共和国民法总则》

第一百八十八条向人民法院请求保护民事权利的诉讼时效期间为三年。法律另有规定的，依照其规定。

诉讼时效期间自权利人知道或者应当知道权利受到损害以及义务人之日起计算。法律另有规定的，依照其规定。但是自权利受到损害之日起超过二十年的，人民法院不予保护；有特殊情况的，人民法院可以根据权利人的申请决定延长。

《中华人民共和国招标投标法》

第四十六条招标人和中标人应当自中标通知书发出之日起三十日内，按照招标文件和中标人的投标文件订立书面合同。招标人和中标人不得再行订立背离合同实质性内容的其他协议。