某某啄木鸟园艺发展有限公司、某某市某某城市管理局服务合同纠纷二审民事判决书

.MsoNormal{margin-top:0cm;margin-bottom:0px}.MsoNormal{margin-top:0cm;margin-bottom:0px} 浙江省**市中级人民法院 民事判决书 （2022）浙02民终863号 上诉人（原审被告）：**市***城市管理局，住所地：浙江省**市***雅戈尔大道1号。 法定代表人：***，局长。 委托诉讼代理人：**，浙江导司律师事务所执业律师。 委托诉讼代理人：***，浙江导司律师事务所执业律师。 被上诉人（原审原告）：**啄木鸟园艺发展有限公司，住所地：浙江省**高新区光华路299弄15幢36、37、38号004幢6-2。 法定代表人：***，该公司总经理。 委托诉讼代理人：求国勇，浙江甬望（**石化开发区）律师事务所执业律师。 委托诉讼代理人：***，浙江甬望（**石化开发区）律师事务所执业律师。 上诉人**市***城市管理局（以下简称***管局）因与被上诉人**啄木鸟园艺发展有限公司（以下简称啄木鸟公司）服务合同纠纷一案，不服**市***人民法院（2021）浙0203民初11614号民事判决，向本院提起上诉。本院于2022年2月15日立案受理后，依法组成合议庭，经阅卷并询问当事人，决定不开庭审理。本案现已审理终结。 ***管局上诉请求：撤销一审判决，改判驳回啄木鸟公司的全部诉讼请求。事实和理由：一、一审法院认定双方签订的合同合法有效，但因合同并未对遇政策性增资情形作出约定，就认为应适用招标文件中关于年度经费调整的条款系理解错误，一审法院应当进一步审查年度合同未约定增资情形及啄木鸟公司连续两年愿意签订合同的原因，双方分别于2017年、2018年、2019年签订三份年度合同，因2018年已经发生政策性增资，但双方仍然约定年度经费为6681704.05元，如果按照招标文件的内容，双方完全可以将年度经费约定为7015789.20元，这说明年度经费不进行调整是双方协商一致的后果，啄木鸟公司为了提升政府项目服务能力，提高社会名誉，完全有可能同意不增加年度经费；二、根据啄木鸟公司陈述，在2018年、2019年签订合同时***管局答应会另行签订补充合同，但啄木鸟公司并未举证证明***管局答应会另行签订补充合同，啄木鸟公司应承担举证不能的不利后果；三、从招标文件和定标后签订的合同如何适用来分析，定标后签订的合同系双方真实意思表示，在双方没有其他约定的情形下应以定标后的合同内容为准，如需调整相关费用，应进行审查批准，而双方连续三年签订年度合同，应当视为双方同意不再支付增加的费用。 啄木鸟公司辩称：一、***管局发布的招标文件明确载明遇到政策性增资当年不补助，下个年度调整5％，***管局有向啄木鸟公司发出中标通知，年度经费调整属于合同履行期间人工费调整的特别规定，对双方都有约束力；二、增资条款是对人工费调整特别规定，无需***管局额外审查批准，不应把人工费调整的条款变成审查性条款；三，双方签署的合同对年度经费没有调整是因为***管局领导口头承诺后面补充差额，啄木鸟公司基于对政府机关的信任同意先签合同再调整补差价格，而且增资条款是根据最低工资调整，是为了保护劳动者利益，因***管局自身原因导致啄木鸟公司利益受损，***管局应当支付差价。一审认定事实清楚，适用法律正确，请求驳回上诉，维持原判。 啄木鸟公司向一审法院起诉请求：判令***管局向啄木鸟公司支付2018年1月1日至2020年1月31日的养护经费696010元。 一审法院认定事实：2016年10月，***管局委托**中基国际招标有限公司（以下简称中基公司）发布政府采购招标文件，为**市***鼓楼街道区域道路保洁服务承包项目公开招标采购。其中第一章招标公告里明确采购内容为鼓楼街道片区道路保洁服务，服务期限为3年，最高限价为719.27万元／年。第二章采购需求中的项目需求及第三章供应商须知投标报价及费用中写明，该项目经费即最高投标限价为719.27万元／年（其中包括项目责任区域内应急清理力量经费18万元／年）。项目采用总报价承包方式进行报价。投标总价须包含完成一年环卫保洁服务所需的所有费用，包括人工费……等供应商认为完成本项目所需的一切费用。政策性文件规定及合同包含的所有风险、责任等各项应有费用均应考虑在内。如遇政策性增资（最低工资调整等），当年不予补助，在下一年合同签订时给予年度经费5％的调整（以下简称年度经费调整条款）。2016年11月1日，啄木鸟公司提交报价文件。其中投标函载明：供应商已详细审查全部“采购文件”，包括修改文件（如有的话）以及全部资料和有关附件，已经了解我方对采购文件、采购过程、采购结果有依法进行询问、质疑、投诉的权利及相关渠道和要求；供应商在投标之前已经与贵方进行了充分的沟通、完全理解并接受采购文件的规定和要求，对采购文件的合理性、合法性不再有异议；如中标，本投标文件至本项目合同履行完毕止均保持有效，本供应商将按“采购文件”及政府采购法律、法规的规定履行合同责任和义务。其中开标一览表里载明投标报价6681740元／年，服务期限3年，投标声明栏为无。投标分项报价表中载明的投标总价与开标一览载明的投保总价一致。同日，中基公司发出中标通知书，确定啄木鸟公司为鼓楼街道区域道路保洁服务承包项目的中标人，服务期限为3年，中标价6681704元／年。后***管局和啄木鸟公司分别签订服务期限从2017年1月1日至2017年12月31日、2018年1月1日至2018年12月31日及2019年1月1日至2019年12月31日的***鼓楼街道片区道路保洁作业养护合同三份，三份合同除约定其他权利义务外，均在第二条全年养护管理经费中约定“本合同养护项目全年养护经费为6681704元，承包方式为全额经济承包”。未约定年度经费调整条款内容。2020年1月1日，双方签订补充协议一份，约定因原保洁合同已于2019年底到期，在新一轮招标工作完成前，仍需原中标单位继续进行保洁作业，基于原养护合同，***管局继续委托啄木鸟公司养护至2020年1月31日，保洁作业经费为556808.66元。2017年11月30日，**市人民政府发布关于调整全市职工最低工资标准的通知，通知自2017年12月1日起，将***等最低月工资标准调整为2010元。自2018年1月1日至2020年1月31日止年度经费5％的差额为696010元。 一审法院认为，该案争议的焦点是***管局招标文件中年度经费调整条款是否对其具有拘束力。一、双方通过招投标文件达成的一致意思表示中是否包含年度经费调整条款？***管局抗辩，招标文件系招标公告，属于要约邀请，啄木鸟公司投标属于要约，啄木鸟公司投标时提交的报价文件中投标总价为6681704元／年，投标声明为无，并没有对年度经费调整条款作出响应，因此双方签订合同时没有调整价款的基础。该院认为，招标文件为要约邀请，旨在希望投标人根据招标文件要求提交投标文件发出要约；投标文件是要约，是投标人希望和招标人按照所提供的投标文件订立合同的意思表示；中标通知书是承诺，是招标人承诺按确定的中标人提供的投标文件签订合同的表示，招标人发出中标通知书后，即产生在招标人、中标人之间成立书面合同的效力。该案中，***管局政府采购招标文件中的采购需求及投标须知均载明年度经费调整条款内容。啄木鸟公司虽在报价文件中仅载明投标报价为6681704元／年，但其在投标函中明确载明完全理解并接受***管局招标文件的各项规定和要求，对商务条款及服务条款无偏离响应，因此，招标文件的内容已属于啄木鸟公司要约内容的一部分，除非啄木鸟公司做出明确的相反意思表示，年度经费调整条款应视为啄木鸟公司投标文件中的内容向***管局发出了要约。2016年11月1日，***管局发出中标通知书，确认了啄木鸟公司的投标价，双方之间即产生合同效力。因此，年度经费调整条款经过双方招投标行为达成了一致意思表示，作为招投标文件的内容对双方当事人具有法律约束力，双方当事人须按照招投标文件的内容签订相应的合同。二、双方签订的年度合同是否实质性变更了招投标文件的报价条款。啄木鸟公司一方面主张，双方未在签订的合同中约定年度经费调整条款，一直要求***管局签订补充协议对年度经费进行调整；另一方面又主张2018年、2019年度合同中对于道路养护经费的约定背离了招标文件约定的“合同实质性内容”，违反了招投标法的强制性规定，合同关于全年养护经费的条款应为无效。***管局则认为，年度经费调整条款是附条件的约定，招标文件供应商须知第2条载明“合同须一年一签，且合同应符合政府采购预算安排要求，申报政府采购计划，经批准，并经采购人考核，双方同意后，方可续订下一年度的合同”，故2018年、2019年合同签订时系采购计划未批准，双方协商同意后未对价款进行调整才续签的合同。该院认为，招标文件中的最高限价及投标文件的投标价格、中标通知书的中标价格均仅指年度养护经费价格，而招投标文件中年度经费调整条款，系对遇政策性增资（最低工资调整等）情形发生时，年度养护经费的调整时间及比例作出约定，与最高限价、投标价格、中标价格系并列补充关系。双方当事人均认可，2017年、2018年、2019年合同，除合同期限有变化外，其他内容均一致，均系按照招投标文件的中标价对年度养护经费价格作出约定。因此，年度合同约定的养护经费价格与招投标文件约定的中标价完全一致，并非对招、投标价格条款的实质性背离，合同中的年度养护经费价格的约定仍合法有效。但因年度合同并未对遇政策性增资情形作出约定，故如前所述，招投标文件中的年度经费调整条款仍对双方具有约束力。***管局抗辩啄木鸟公司在明知政策性增资情形下，仍在2018年签订合同时同意按原年度养护经费执行，不符合情理，该院不予采信。自2017年12月1日起，***的最低月工资标准调整为2010元，即招投标文件中约定的政策性增资（最低工资调整）条件已成就，***管局应在2018年1月1日签订合同时给予年度养护经费5％的“调整”。***管局抗辩该“调整”，并非直接支付。该院认为，该条款前半句表述的为“补助”，结合招投标文件及合同约定的权利义务，该“调整”应该理解为在下一年度签订合同时***管局应将年度养护经费上调5％并按合同约定的方式、期限支付。三、啄木鸟公司主张是否已过诉讼时效。***管局抗辩，啄木鸟公司自2018年1月1日续签合同时应提出费用调整问题或主张权利，但啄木鸟公司仍同意按原中标价续签合同，至2021年6月10日才起诉要求支付该部分费用，已超过三年的诉讼时效。啄木鸟公司则认为，涉案项目的付款方式为按月支付，诉讼时效的起算点应为最后一期履行届满之日即2020年2月起算。该院认为，如前所述，根据年度经费调整条款约定，***管局于2018年1月1日签订合同时应将年度养护经费上调5％并按合同约定的方式、期限支付。根据双方合同约定，养护经费由***管局按月考核按季度核定拨付即每月考核后在当季度结束后核拨。啄木鸟公司虽也有权要求在2018年1月1日签订年度合同时在合同中直接约定上调5％后的年度养护经费，但其知道或应当知道权利被侵害时间，应为2018年最后一季度***管局未按上调5％的养护经费核拨时，故啄木鸟公司于2021年6月诉至法院，并未过诉讼时效。综上，该院认为双方之间的招、投标文件及道路保洁作业养护合同均系双方当事人的真实意思表示，未违反法律法规的禁止性规定，合法有效，双方均应按约履行。现***管局未能按约定支付上调5％后的差额养护经费，显属违约，应承担支付相应款项的民事责任。啄木鸟公司诉讼请求合法有理，该院予以支持。一审法院依照《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国民法典〉时间效力的若干规定》第一条第二款，《中华人民共和国合同法》第八条、第一百零七条，《中华人民共和国招标投标法》第四十六条，《中华人民共和国民法总则》第一百八十八条之规定，判决：***管局于判决生效之日起十日内支付啄木鸟公司696010元。如果未按判决指定的期间履行给付金钱义务，应当按照《中华人民共和国民事诉讼法》第二百五十三条及相关司法解释之规定，加倍支付**履行期间的债务利息（加倍部分债务利息＝债务人尚未清偿的生效法律文书确定的除一般债务利息之外的金钱债务×日万分之一点七五×**履行期间）。案件受理费10760元，减半收取5380元，由***管局负担。 本案二审期间，***管局和啄木鸟公司均未向法院提交新的证据。 本案经审理，本院认定事实与一审认定事实一致。 本院认为，本案争议的主要事项为双方的权利义务是否应当以签订的年度合同为准。***管局主张双方签订的年度合同并未包含经费调整问题，啄木鸟公司在明知政策性增资情形下仍在2018年签订合同时同意按原年度养护经费执行，说明啄木鸟公司同意不再增加养护经费，双方应当以合同约定的金额为准。啄木鸟公司则认为增资条款是对人工费调整特别规定，虽然双方签订的年度合同中未增加养护费用，但是在招标文件中明确载明遇政策性增资（最低工资调整等）情形发生时应当增加相关费用。根据在案证据显示，***管局的招标文件载明，如遇政策性增资（最低工资调整等），当年不予补助，在下一年合同签订时给予年度经费5％的调整，啄木鸟公司根据该招标文件进行投标，并在投标函中明确载明完全理解并接受***管局招标文件的各项规定和要求，后***管局向啄木鸟公司发出中标通知书，故双方就招标文件中载明的内容达成一致意见，年度经费调整条款作为招投标文件的内容对双方当事人具有法律约束力。虽然双方在2018年签订的年度合同中未对养护费用进行调整，但该金额系对养护费用的约定，并未排除对遇政策性增资（最低工资调整等）的适用，根据以上论述，年度经费调整条款作为招投标文件的内容对双方当事人具有法律约束力，因自2017年12月1日起***的最低月工资标准调整为2010元，招投标文件中约定的政策性增资（最低工资调整）条件已成就，啄木鸟公司根据招标文件载明的内容要求***管局支付政策性增资的费用有事实依据，***管局关于啄木鸟公司在明知政策性增资情形下仍按原年度养护经费签订合同说明啄木鸟公司同意不再增加经费的抗辩理由本院难以采信，***管局未能按约定支付上调5％后的差额养护经费显属不当，啄木鸟公司要求***管局支付相应费用的诉讼请求应予以支持。 综上，***管局的上诉请求难以成立。一审判决认定事实清楚，适用法律正确，依照《中华人民共和国民事诉讼法》第一百七十七条第一款第一项之规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 二审案件受理费10760元，由上诉人**市***城市管理局负担。 本判决为终审判决。 （此页无正文） 审判长徐京波 审判员*** 审判员何传兵 二○二二年五月十日 代书记员**