蒙自市卫生健康局、深圳市全至工程咨询有限公司服务合同纠纷二审民事判决书

云南省红河哈尼族彝族自治州中级人民法院

民 事 判 决 书

（2021）云25民终1034号

上诉人（原审被告）：蒙自市卫生健康局（原名蒙自市卫生和计划生育局）。住所地：蒙自市迎辉路。

法定代表人：宁玲，该局局长。

委托诉讼代理人：李少曾，男，1982年8月5日生，汉族，住蒙自市。代理权限为特别授权。

委托诉讼代理人：张鑫毅，云南众盾律师事务所律师。代理权限为特别授权。

被上诉人（原审原告）：深圳市全至工程咨询有限公司。住所地：深圳市罗湖区清水河街道银湖路金湖一街38号专家公寓A栋西602。

法定代表人：温伟，该公司总经理。

委托诉讼代理人：夏晴昱，云南弘石律师事务所律师。代理权限为特别授权。

委托诉讼代理人：杨霖胤，云南弘石律师事务所实习律师。代理权限为特别授权。

上诉人蒙自市卫生健康局因与被上诉人深圳市全至工程咨询有限公司服务合同纠纷一案，不服云南省蒙自市人民法院（2021）云2528民初139号民事判决，向本院提起上诉。本院于2021年5月24日立案后，依法组成合议庭，不开庭进行了审理。本案现已审理终结。

蒙自市卫生健康局上诉请求：请求二审法院查明案件事实，对本案发回重审或依法改判。事实与理由：一、一审认定原、被告双方签订的《项目按PPP模式运作咨询服务合同书》《补充协议》合法有效错误。上诉人与被上诉人于2017年9月18日签订蒙自市第二人民医院建设项目按PPP模式运作咨询服务《咨询合同书》时，因被上诉人自1995年2月10日即具备提供咨询服务的能力和资质，同时，也对服务对象负有审查把关的职责。被上诉人在接受上诉人的《咨询合同书》中第二条列举的委托事项时，对其负有严格的审查义务。本案的服务对象是蒙自市第二人民医院建设项目，而蒙自市第二人民医院是全额拨款的事业单位，是公立医院，是非营利性医疗机构。按照卫生部、财政部、中医药局、国家计委四部门于2000年7月18日印发的《关于城镇医疗机构分类管理的实施意见》（卫医发[2000]233号文件）第三条第1项、第7项之规定，该项目不能做PPP项目，即政府不能与社会资本合作设立营利性的医疗机构，但被上诉人明知如此，仍接受不知情的上诉人的委托，与其签订《咨询合同书》，并出具项目《PPP实施方案》，其行为已违反我国强制性的行政法规，按《中华人民共和国民法典》第一百五十三条、《中华人民共和国合同法》第五十二条之规定，是无效的民事法律行为或无效的合同，故上诉人与被上诉人签订的《项目按PPP模式运作咨询服务合同书》及其《补充协议》无效。合同无效，上诉人也就不存在向被上诉人付款的义务。二、一审法院认定本案按《补充协议》的约定“付款条件成就”错误。2017年12月12日，上诉人与被上诉人签订《补充协议》，约定新的付款条件，即“蒙自市第二人民医院PPP建设项目一方案两报告”通过评审时，付款条件即成就。但一审法院仅凭2018年1月16日蒙自市第二人民医院PPP建设项目评审会的会议记录，草率认定“原则通过”评审，而并非有相关政府职能部门的文件，故一审法院认定本案按《补充协议》付款条件成就是错误的。三、一审法院认定《关于城镇医疗机构分类管理的实施意见》系部门规章，非行政法规，进而确认《项目按PPP模式运作咨询服务合同书》有效，适用法律法规错误。卫生部、财政部、中医药局、国家计委四部门于2000年7月18日印发的《关于城镇医疗机构分类管理的实施意见》的通知，是根据国务院办公厅的国办发[2000]16号文件联合下发的，其法律效力与行政法规是一致的。同时，《中华人民共和国民法典》第一百五十三条中的“行政法规”，应作扩大解释，其包含类似本案中适用的《关于城镇医疗机构分类管理的实施意见》。综上，请求二审法院在查清事实基础上，将本案发回重审或依法改判。

深圳市全至工程咨询有限公司辩称，一、《关于城镇医疗机构分类管理的实施意见》的通知第三条第7项禁止的是政府举办的非营利性医疗机构不得投资与其他组织合资合作设立非独立法人资格的营利性的“科室”“病区”“项目”。二、被上诉人并未违反该实施意见的规定，且该实施意见不属于法律或行政法规的范畴。综上，一审法院认定事实清楚，适用法律正确，请求二审法院维持原判。

深圳市全至工程咨询有限公司向一审法院起诉请求：1.请求法院判令被告向原告支付咨询服务费用400000元；2.请求法院依法判令被告支付2018年1月16日起至全部款项付清之日止的逾期付款利息（2018年1月16日至2019年8月20日按同期银行贷款利率计算，2019年8月21日起至付清之日止按LPR报价利率计算），以上金额暂计为428552.78元；3.请求判令本案全部诉讼费由被告承担。

一审法院认定事实：2017年4月14日，蒙自市机构编制委员会批复同意成立蒙自市第二人民医院，为市财政局全额拨款的公益一类事业单位，隶属于市卫生和计划生育局。

2017年9月18日，（甲方）被告蒙自市卫生和计划生育局与（乙方）原告深圳市全至工程咨询有限公司签订了《项目按PPP模式运作咨询服务咨询合同书》，被告委托原告承担蒙自市第二人民医院建设项目按PPP模式运作咨询服务工作并出具《财政承受能力论证报告》《物有所值评价分析报告》、编制《PPP实施方案》等，合同约定咨询服务费用为：包干价肆拾万元整，费用支付方式为：待协议签订且项目公司成立、项目资金到位后，于5个工作日内甲方向乙方一次性全额支付服务费（肆拾万元整）。合同还约定了其他委托事项、双方的权利、义务及违约责任等。2017年12月12日，（甲方）被告蒙自市卫生和计划生育局与（乙方）原告深圳市全至工程咨询有限公司签订《补充协议》，双方对《项目按PPP模式运作咨询服务咨询合同书》（下称原合同）中的相应条款做如下变更：一、关于付款条件成就：（1）自乙方负责起草编制的蒙自市第二人民医院PPP建设项目“一方案两报告”通过评审时付款条件成就。即由乙方向甲方提供该项目所需的PPP项目实施方案、财产承受能力论证报告和物有所值评价报告通过评审即视为乙方委托事项2-6项工作完成。（2）付款条件成就后，如该项目经过招投标顺利与社会投资人签约并具备成立SPV公司条件的，则乙方继续履行7-8项委托事项。原合同约定的全额咨询费用在SPV公司成立且资金到位之日起五个工作日内由甲方一次性支付全款，SPV公司对该笔费用承担连带支付义务。（3）付款条件成就后，如该项目出现30个日历天内仍未进入招投标程序、经过一次招投标程序后流标的、中标后任何原因导致的SPV公司30个日历天无法成立等情况的，则由甲方于出现上述情况起10日内向乙方一次性支付咨询费用。支付后，乙方在超期招投标或二次招投标中继续履行委托事项7-8项。后原告依约为被告出具了《财政承受能力论证报告》《物有所值评价分析报告》、编制了《PPP实施方案》，即“一方案两报告”。

2018年1月16日，在蒙自市卫生和计划生育局三楼会议室召开了蒙自市第二人民医院PPP建设项目评审会，参会人员有云南南磷集团、昆明高深集团有限公司、云南大格律师事务所、云南白药集团、昆明市盘龙区安全生产技术协会、蒙自市卫生和计划生育局、蒙自市财政局、蒙自市PPP项目办、蒙自市市发改局、蒙自大健康公司等部门人员，会议评审内容为蒙自市第二人民医院PPP建设项目实施方案，财政承受能力论证报告，物有所值评价分析报告。云南南磷集团、昆明高深集团有限公司、云南大格律师事务所、云南白药集团、昆明市盘龙区安全生产技术协会作为评审专家在《物有所值、政府财政论证能力评分表》《蒙自市第二人民医院PPP建设项目实施方案评分表》中分别提出了专家意见和评定结果，并在《蒙自市第二人民医院PPP建设项目评审报告》上作出了“对本项目建设方案评审及物有所值评价，最后评委认定方案可行，原则通过。”的评审结论并签字。评审会议通过后，蒙自市第二人民医院PPP建设项目一直未进入招投标程序。

另查明，蒙自市第二人民医院于2019年8月20日取得事业单位法人证书。

一审法院认为，原、被告自愿协商签订的《项目按PPP模式运作咨询服务咨询合同书》《补充协议》是当事人真实意思表示，内容未违反法律、行政法规的强制性规定，合法有效。双方当事人均应按照约定全面履行自己的义务。原告依约为被告出具、编制了“一方案两报告”，并在2018年1月16日蒙自市第二人民医院PPP建设项目评审会上对“一方案两报告”进行评审，专家作出了“原则通过”的评审结论，一审法院认定此时“一方案两报告”通过评审，付款条件成就。双方约定付款条件成就后，如该项目在30个日历天内仍未进入招投标程序，则被告应在出现上述情况起10日内向原告一次性支付咨询费用。而该项目未在30个日历天内（即2018年2月15日前）进入招投标程序，故被告应在出现上述情况起10日内（即2018年2月25日前）将相应咨询服务费支付给原告，但被告至今未付，被告的行为已构成违约，应承担继续履行合同和赔偿损失的违约责任。故对原告要求被告支付咨询服务费用400000元及逾期付款利息的请求，符合合同约定和法律规定，一审法院予以支持，但对逾期付款利息计算的起算时间应从付款期限届满的次日即2018年2月26日开始计算，即以400000元为基数，自2018年2月26日起至2019年8月19日止按中国人民银行同期同类贷款基准利率计算，自2019年8月20日起至全部款项付清之日止按全国银行间同业拆借中心公布的贷款市场报价利率计算。诉讼中，被告抗辩双方签订的合同违反了《关于城镇医疗机构分类管理的实施意见》的规定，即违反了行政法规的强制性规定，合同自始无效，不存在付款义务。一审法院认为，《关于城镇医疗机构分类管理的实施意见》系部门规章，非行政法规，双方签订的合同未违反行政法规的强制性规定，且不存在其他合同无效的情形。同时，蒙自市机构编制委员会于2017年4月14日批复同意成立蒙自市第二人民医院，为市财政局全额拨款的公益一类事业单位，被告在明知该情况的前提下，仍与原告进行咨询服务，双方当事人意思表示真实，亦未违反法律和行政法规的强制性规定，原告提供的咨询服务行为合法有效。因此，对被告的抗辩，一审法院不予采纳。

综上，依照《中华人民共和国民法典》第四百六十五条、第五百零九条第一款、第五百七十七条、第五百七十九条规定，判决：被告蒙自市卫生健康局于本判决生效后十日内支付原告深圳市全至工程咨询有限公司咨询服务费400000元及逾期付款利息（利息以400000元为基数，自2018年2月26日起至2019年8月19日止按中国人民银行同期同类贷款基准利率计算，自2019年8月20日起至全部款项付清之日止按全国银行间同业拆借中心公布的贷款市场报价利率计算）。案件受理费3864元，由被告蒙自市卫生健康局负担。

二审中，经征询双方当事人的意见，上诉人对一审判决认定的“参会人员有……等部门人员”的事实持有异议，认为该次会议是被上诉人组织的。被上诉人对一审判决认定的事实均无异议。

二审中，双方当事人围绕上诉请求，被上诉人向本院提供证据：电子邮件截图一份，欲证明“一方案两报告”已经通过指定的邮箱发送给上诉人。上诉人未向本院提交新证据。

经质证，上诉人对被上诉人提供的电子邮件截图等证据不予认可，认为“一方案两报告”系被上诉人于2018年3月5日发送的，而评审会是2018年1月16日召开，召开会议之前上诉人没有收到被上诉人的“一方案两报告”。

经本院审查认为，被上诉人提供的电子邮件截图等证据，能够证明其已按约定将通过评审的“一方案两报告”发送到上诉人指定邮箱内的事实，故对该证据应予采信。

二审审理查明的事实，被上诉人已按《补充协议》的约定，将最终工作成果“一方案两报告”发送到上诉人指定的电子邮箱内。其余查明的事实与一审审理查明的事实一致。

归纳双方当事人二审的诉辩主张，本案二审的争议焦点为：1.上诉人与被上诉人签订的《项目按PPP模式运作咨询服务合同书》及《补充协议》是否有效？2.《补充协议》约定的付款条件是否成就？

关于上诉人与被上诉人签订的《项目按PPP模式运作咨询服务合同书》及《补充协议》是否有效的问题。本院认为，《中华人民共和国合同法》第五十二条规定：“有下列情形之一的，合同无效:……（五）违反法律、行政法规的强制性规定。”《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国合同法〉若干问题的解释（二）》第十四条规定：“合同法第五十二条第（五）项规定的'强制性规定'，是指效力性强制性规定。”根据上述法律规定，判断某项规定属于效力性强制性规定还是管理性强制性规定的根本在于违反该规定的行为是否严重侵害国家、集体和社会公共利益，是否需要国家权力对当事人意思自治行为予以干预。本案中，上诉人与被上人自愿签订的《项目按PPP模式运作咨询服务合同书》及《补充协议》，系双方当事人的真实意思表示，其内容未违反法律和行政法规的强制性规定，故合法有效。卫生部、国家中医药管理局、财政部、国家计委四部门联合制定的《关于城镇医疗机构分类管理的实施意见》属于部门规章，而非行政法规，上诉人据此以《项目按PPP模式运作咨询服务合同书》及《补充协议》违反《关于城镇医疗机构分类管理的实施意见》第三条第1项、第7项规定，应认定无效的主张不成立，本院不予支持。

关于《补充协议》约定的付款条件是否成就的问题。本院认为，《中华人民共和国民法总则》第一百五十八条规定：“民事法律行为可以附条件，但是按照其性质不得附条件的除外。附生效条件的民事法律行为，自条件成就时生效。附解除条件的民事法律行为，自条件成就时失效。”、第一百五十九条规定：“附条件的民事法律行为，当事人为自己的利益不正当地阻止条件成就的，视为条件已成就；不正当地促成条件成就的，视为条件不成就。”本案中，上诉人与被上诉人在签订的《项目按PPP模式运作咨询服务合同书》及《补充协议》中对蒙自市第二人民医院建设项目咨询服务费400000元包干价的支付条件已作了明确约定，其中《补充协议》第一条关于付款条件成就约定为：自被上诉人负责起草编制的蒙自市第二人民医院PPP建设项目“一方案两报告”通过评审时付款条件成就。即由被上诉人向上诉人提供该项目所需的PPP项目实施方案、财产承受能力论证报告和物有所值评价报告通过评审即视为被上诉人委托事项2-6项工作完成。根据该约定，蒙自市第二人民医院PPP建设项目“一方案两报告”于2018年1月16日通过了专家评审，通过专家评审时付款条件即成就，2-6项的委托事项工作视为被上诉人完成。后政企合资的SPV项目公司没有成立，被上诉人无需按约继续履行第7-8项委托事项，为此被上诉人将最终工作成果“一方案两报告”发送到上诉人指定的电子邮箱内，但上诉人未按约支付被上诉人咨询服务费400000元，其行为已构成违约。根据上述查明的事实和证据，一审判决由上诉人支付被上诉人咨询服务费400000元及逾期付款利息（利息以400000元为基数，自2018年2月26日起至2019年8月19日止按中国人民银行同期同类贷款基准利率计算，自2019年8月20日起至全部款项付清之日止按全国银行间同业拆借中心公布的贷款市场报价利率计算），符合双方的协议约定和法律规定，本院予以支持。因此，上诉人以蒙自市第二人民医院系全额拨款事业单位即非营利性医疗机构，该建设项目不能按PPP建设项目运作，被上诉人明知还与上诉人签订合同，因双方签订的合同违反了《关于城镇医疗机构分类管理的实施意见》的强制性规定，合同应为无效，故其不存在付款义务为由，拒绝支付被上诉人咨询服务费的主张不能成立，本院不予支持。

综上所述，上诉人蒙自市卫生健康局的上诉请求不能成立，应予驳回；一审判决认定事实清楚，适用法律和判决结果正确，应予维持。依照《中华人民共和国民事诉讼法》第一百七十条第一款第一项规定，判决如下：

驳回上诉，维持原判。

二审案件审理费7728元，由蒙自市卫生健康局负担。

本判决为终审判决。

审判长　张　嘉

审判员　李　涌

审判员　刘玉芳

二〇二一年六月二十八日

书记员　赵泓铮