浙江飞叶智能科技有限公司与乐清市财政局行政监督二审行政判决书

浙江省温州市中级人民法院

行 政 判 决 书

（2015）浙温行终字第375号

上诉人（原审原告）浙江飞叶智能科技有限公司，住所地浙江省温州市上江路198号新世纪商务大厦B幢1401室。

法定代表人叶子文。

委托代理人章丽雅。

委托代理人孙海芬。

被上诉人（原审被告）乐清市财政局，住所地浙江省乐清市城东街道伯乐东路501号。

法定代表人王友闻。

委托代理人李华。

委托代理人林锋。

被上诉人（原审第三人）浙江广信智能建筑研究院有限公司，住所地浙江省杭州市下城区费家塘路576号6号楼。

法定代表人方忠良。

委托代理人陈继平。

被上诉人（原审第三人）乐清市中心区发展有限公司，住所地浙江省乐清市城南街道玉箫路150号。

法定代表人陈忠林。

委托代理人杨涛。

委托代理人ＸＸ。

被上诉人（原审第三人）乐清市公共资源交易中心，住所地浙江省乐清市市府路1号。

法定代表人李琼林。

委托代理人顾斌钦。

上诉人浙江飞叶智能科技有限公司（以下简称飞叶智能科技公司）因诉被上诉人乐清市财政局财政行政监督一案，不服乐清市人民法院（2015）温乐行初字第32号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭，于2015年9月23日公开开庭进行了审理。上诉人飞叶智能科技公司的委托代理人章丽雅和孙海芬、被上诉人乐清市财政局的委托代理人李华和林锋、被上诉人浙江广信智能建筑研究院有限公司（以下简称广信智能建筑公司）的委托代理人陈继平、被上诉人乐清市中心区发展有限公司（以下简称乐清中心区公司）的委托代理人杨涛、被上诉人乐清市公共资源交易中心（以下简称乐清交易中心）的委托代理人顾斌钦到庭参加诉讼。本案现已审理终结。

原判认定：2014年12月，第三人乐清中心区公司作为采购人委托第三人乐清交易中心作为采购机构，为采购组织类型为政府集中采购、采购编号为CG201407A05的乐清总部经济园（一期）智能化系统采购项目进行招标。经公开招投标，于2015年1月29日发布中标公告，确定第三人广信智能建筑公司以标价18008000元中标。2015年2月5日，第二中标候选人即原告飞叶智能科技公司向第三人乐清中心区公司提交质疑书，认为第三人广信智能建筑公司的投标文件中，部分主要设备的技术参数低于招标文件的要求，其中关于智能化核心交换机及防火墙插卡为“锐捷”品牌的产品严重不符合招标文件的要求，且“锐捷”官方网站还存在随意修改技术参数，涉嫌提供虚假资料的事实，要求取消第三人广信智能建筑公司的中标供应商资格，并提交了检验报告、锐捷网络产品索引、网站查询信息及产品照片。同年2月15日，第三人乐清中心区公司、乐清交易中心向原告作出回复，认为在评标过程中，评审委员会未作出广信智能建筑公司投标文件不符合招标文件要求导致无效标的决议。原告对该答复不服，于2015年2月28日向被告乐清市财政局提出投诉。被告受理后，即进行调查取证。期间，第三人广信智能建筑公司向被告提供了招标文件推荐备选产品供应商福建星网锐捷网络有限公司于2015年2月10日出具的回复意见，该意见确认原告质疑书中涉及的核心交换机及防火墙插卡能完全满足招标文件的要求，同时声明其官方网站由于时间和版本问题，不能作为最终提供给客户的参数指标。同年3月2日，福建星网锐捷网络有限公司具函声明，有关用于采购项目的产品技术指标官方文件，均应由其公司提供的盖有单位公章的原件为有效文件。2015年3月17日，被告作出乐财执法（2015）1号《行政处理决定书》，认为涉案采购项目投标产品是否符合采购需求应由评标委员会和采购人认定，在没有确凿证据证明被投诉人及评标委员会在涉案项目采购活动中存在明显倾向性、排他性等问题的情况下，应当尊重其评标结果。原告对评审结果质疑答复不满的投诉，缺乏事实依据。根据《中华人民共和国政府采购法》第五十六条、《政府采购供应商投诉处理办法》（财政部令第20号）第十七条第（二）项的规定，决定驳回原告的投诉。

原判认为：《中华人民共和国公司法》第六十四条规定，国有独资公司是指国家单独出资、由国务院或者地方人民政府授权本级人民政府国有资产监督管理机构履行出资人职责的有限责任公司。本案第三人乐清中心区公司为国有独资公司，而涉案采购项目的组织类型为政府集中采购，属于《中华人民共和国政府采购法》第二条规定的政府采购行为，使用的是财政性资金。根据《政府采购供应商投诉处理办法》第七条的规定，供应商认为采购文件、采购过程、中标和成交结果使自己的合法权益受到损害的，应当首先依法向采购人、采购代理机构提出质疑。对采购人、采购代理机构的质疑答复不满意，或者采购人、采购代理机构未在规定期限内作出答复的，供应商可以在答复期满后十五个工作日内向同级财政部门提起投诉。该处理办法第三条第一款规定，县级以上各级人民政府财政部门负责依法受理和处理供应商投诉。因此，原告向被告提出投诉后，被告予以受理并作出处理决定，属于其依法履行职责范畴。原告认为被告作出涉案决定系超越其职权范围的主张，与法不符。原告投诉期间提供的锐捷网络产品索引、网站查询信息及照片等证据，其证明效力并未得到福建星网锐捷网络有限公司出具的盖有单位印章文件所确认，因此被告认为原告投诉缺乏事实依据，并无不当。《政府采购供应商投诉处理办法》第二十条虽然规定财政部门对投诉事项作出处理决定后，应当以书面形式通知投诉人、被投诉人及其他与投诉处理结果有利害关系的政府采购当事人，但在第二十一条第一款第（一）、（二）项的规定中，投诉处理决定书中所列的当事人为投诉人、被投诉人及其委托代理人，并没有规定应列其他与投诉处理结果有利害关系的当事人，因此，原告提出涉案决定未将利害关系人广信智能建筑公司列为当事人属程序违法的主张，没有法律依据。《中华人民共和国政府采购法》第五十六条规定，政府采购监督管理部门应当在收到投诉后三十个工作日内，对投诉事项作出处理决定，并以书面形式通知投诉人和与投诉事项有关的当事人；《政府采购供应商投诉处理办法》第十七条第二项规定，财政部门经审查，对投诉缺乏事实依据的，作出驳回投诉的处理决定。被告作出的被诉行政处理决定适用上述法律条文正确。据此，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决驳回原告飞叶智能科技公司的诉讼请求。

上诉人飞叶智能科技公司诉称：一、原判将乐清市财政局超越职权的行政行为认定为合法，适用法律错误。1.根据政府采购法第二条第二款规定，采购人是指各级国家机关、事业单位和团体组织。本案中乐清中心区公司系国有独资公司，并不属于上述三类采购人的范围，其采购行为不应适用政府采购法。2.政府采购法规定开展采购活动的项目资金应当是财政性资金，本案招标文件第二章第一节第二条明确指出建设资金为自筹，且根据政府采购法第三十三条的规定，如果属于政府采购资金，应当列入财政年度部门预算，但乐清市财政局未提供证据证明本案采购资金为财政性资金。因此，本案所涉采购行为并非政府采购行为，不受政府采购法调整。2012年8月3日温州市人民政府下发的《温州市国有企业采购管理办法（试行）》第七条规定，温州市人民政府国有资产监督管理委员会是国有企业采购的监督管理部门。涉案项目是国有企业采购，故本案投诉理应交由市国资部门受理。乐清市财政局在收到投诉时应对该事项进行告知，而不应越权受理。二、乐清市财政局对投诉事项的处理显然未尽其行政监督职责，原判认定事实错误。1.乐清市财政局没有调取项目招标文件、广信智能建筑公司投标文件、开标记录、评标报告等文书资料，更没有进行审查，认定事实不清。2.乐清市财政局直接采信被投诉人及其设备供应商的主观言辞，未与客观证据材料进行验证。3.乐清市财政局没有对被投诉事项进行基本的调查。上诉人在一审开庭时才从广信智能建筑公司处了解到本次中标设备中的核心交换机型号为S8614-Chassis，品牌为锐捷，产地为福建。对于该基本事实，乐清市财政局并未进行调查。根据《电信设备进网管理办法》第三条规定，国家对接入公用电信网的电信终端设备等实行进网许可制度，未获进网许可证的，不得接入公用电信网使用和在国内销售。上诉人通过工信部名下的电信设备进网管理网站对S8614型号的电信设备进行查询获悉，目前处于有效期的进网许可证有两个：一个是型号为KC-8614-Chassis的三层交换机，其生产商为深圳光启创新技术有限公司；另一个是RG-S8614的三层交换机，其生产商为福建星网锐捷网络有限公司。而中标设备锐捷S8614-Chassis是没有进网许可证的，不满足招标文件的要求。或者说，广信智能建筑公司提供了虚假材料，以深圳光启创新技术有限公司的S8614-Chassis交换机进行投标，但把生产商编造为锐捷，这是典型的虚构事实，隐瞒真相，符合民事欺诈的要件。上述情况如经核实，该次中标无效。乐清市财政局没有对采购设备的进网许可证进行审查，未尽到监督管理职责。4.原判对上诉人提供的公证书不予采信错误。一审中上诉人提供的公证书源于福建星网锐捷网络有限公司的网站信息，该网站网页信息已经公证，符合电子数据证据的形式要件。在没有福建星网锐捷网络有限公司提供的反驳证据的情况下，原判根据福建星网锐捷网络有限公司自己出具的确认函，对上诉人提供的公证书不予采信，显然认证错误。5.原判举证责任分配错误。根据行政诉讼法第三十四条的规定，乐清市财政局应当对其行政行为的合法性承担举证责任，而原判对乐清市财政局的证明标准要求明显低于上诉人，实质上采用了上诉人证明被诉行政行为违法的举证模式，显然违法。综上，请求依法撤销原判及被诉行政处理决定。

被上诉人乐清市财政局辩称：一、上诉人称乐清市财政局超越职权作出被诉行政处理决定，理由错误。1.本案中作出政府采购决定的机关为乐清市政府采购管理委员会。2013年8月23日，乐清市人民政府采购管理委员会作出了同意乐清中心区公司采购计划的行政行为。乐清市财政局在收到上诉人的投诉时，该项目已经根据乐清市人民政府采购管理委员会作出的采购决定实施招标活动，属于政府采购行为。乐清市财政局无权先行审核或否定乐清市人民政府采购管理委员会作出的采购决定的合法性，故予受理并作出行政处理决定适用法律正确。2.乐清市人民政府采购管理委员会并未根据《温州市国有企业采购管理办法（试行）》实施采购活动，且该办法不是法律规范，乐清市财政局无权将涉案投诉转交国资部门处理。3.若按上诉人的观点，本案不是政府采购项目，上诉人也就不是真正意义上的政府采购供应商，无权根据《政府采购供应商投诉处理办法》提出投诉，也无权提起本案诉讼。二、乐清市财政局对投诉事项依法尽职审核后作出被诉行政处理决定，认定事实清楚、证据充分。1.根据《政府采购供应商投诉处理办法》第十条第（二）项、第二十条的规定，财政部门虽是政府采购的监督机关，但在投诉个案中，仅对投诉事项进行调查取证，不全面审核整个政府采购项目的合法性，开标记录、评标报告等不是本案的审查内容。2.乐清市财政局无权对投标标的物是否符合招标文件的约定进行实质监督，对于投标文件或预中标产品是否符合招标文件的要求，应由评标委员会根据择优等原则评定后确定中标人。根据《政府采购供应商投诉处理办法》第十八条、第十九条的规定，乐清市财政局仅对采购文件具有明显倾向性或者歧视性等问题、采购文件、采购过程影响或者可能影响中标、成交结果的，或者中标、成交结果的产生过程存在违法行为的情形进行监督。况且，上诉人投诉的标的仅为1.5万元，与1800万的总标价相比微乎其微。根据招标投标法第四十一条第一款的规定，中标人的投标不需要百分百符合招标文件，不管上诉人的投诉是否属实，评标委员会的决定都是合法的。3.投诉人的投诉没有事实依据，具体理由同一审答辩意见。4.被诉行政处理决定作出于2015年3月17日，上诉人提交的公证书的落款时间是2015年3月26日，该公证书显然不能作为否定被诉行政处理决定合法性的依据。综上，原判认定事实清楚，适用法律正确，请求驳回上诉，维持原判。

被上诉人广信智能建筑公司辩称：一、本案的采购行为是否属于政府采购及乐清市财政局有无监督管理权的问题，实质上是对乐清交易中心招标文件的争议。根据法律规定，对招标文件有异议的，应在十日内提出。上诉人没有在法定期间内提出异议或投诉，且招标文件的合法性不属人民法院的审查范围。在上诉人投诉时，涉案采购项目属于政府采购是既定事实，既然是政府采购，根据政府采购法的规定，乐清市财政局当然具有监督管理权，其受理投诉并作出被诉行政处理决定并没有超越职权。二、上诉人犯了两大错误。第一个错误是将乐清市财政局行政上的监督管理与评标委员会在技术上的评价混为一谈，乐清市财政局并不具备对评标文件在技术上评价的资质和权力；第二个错误是将验收程序与招投标程序混为一谈，上诉人试图在招投标程序中解决验收程序中应解决的问题。只要投标文件实质响应了招标文件，该标就是有效的。广信智能建筑公司的投标文件完全响应了招标文件的要求。上诉人在一审中提出的所有证据都不是广信智能建筑公司投标文件的内容，评标委员会当然不予审查。广信智能建筑公司能否按照招标、投标文件履行义务，应当在验收程序中解决。综上，原判认定事实清楚，适用法律正确，请求二审予以维持。

被上诉人乐清中心区公司辩称：同意乐清市财政局和广信智能建筑公司的意见。补充两点：第一，涉案政府采购项目是乐清市人民政府采购管理委员会决定的，上诉人如有异议，应当对乐清市人民政府采购管理委员会的行为提起诉讼。第二，乐清市财政局已经履行监督管理义务。首先，乐清市财政局已针对上诉人投诉的具体事项调取审查相应材料，无需对所有材料进行审查。其次，乐清市财政局不是技术部门，只是对整个招投标过程中是否出现不合法、不合理行为进行监督，不可能监督技术性问题。上诉人在一审及上诉状中反复提到的都是技术性问题，应由评标委员会认定。原判认定事实清楚、适用法律正确，请求二审予以维持。

被上诉人乐清交易中心辩称：乐清市招投标中心发布的招标文件已经明确是政府采购，且上诉人已经按照该招标文件进行了投标，证明其已认可涉案项目是政府采购。乐清市财政局仅对招投标过程中的程序问题进行审查，无需审查具体的技术性问题，也无能力审查。涉案项目的整个招投标过程包括评标程序没有违法。原判认定事实清楚、适用法律正确，请求二审予以维持。

经审理，本院查明的事实与原判一致，本院予以确认。

本院认为：一、根据《政府采购供应商投诉处理办法》第三条规定，县级以上地方各级人民政府财政部门负责本级预算项目政府采购活动中的供应商投诉事宜，因此，乐清市财政局负有依法受理和处理本级预算项目政府采购活动中的供应商投诉事宜的法定职责。《中华人民共和国政府采购法》第二条第二款规定：“本法所称政府采购，是指各级国家机关、事业单位和团体组织，使用财政性资金采购依法制定的集中采购目录以内的或者采购限额标准以上的货物、工程和服务的行为。”本案中的采购人乐清中心区公司为企业单位，严格讲并不属于该条款规定的各级国家机关、事业单位和团体组织范畴，但考虑到其系国有独资公司，虽然采购资金来源自筹，但仍具有公共性质，乐清市人民政府采购管理委员会决定涉案采购项目的组织类型为政府集中采购，对节约采购资金以及规制政府及其有关部门违法介入企业采购行为均有正面意义，并不损害社会公共利益，且投诉人在投诉前也未对涉案采购项目纳入政府集中采购范围提出质疑，而是以政府采购供应商的名义对已经组织的政府采购行为进行投诉，乐清市财政局在投诉材料符合法定受理条件的情况下决定受理涉案投诉事宜，并无明显不当。二、《政府采购供应商投诉处理办法》第十二条、第十三条规定：“财政部门应当在受理投诉后三个工作日内向被投诉人和与投诉事项有关的供应商发送投诉书副本。被投诉人和与投诉事项有关的供应商应当在收到投诉书副本之日起五个工作日内，以书面形式向财政部门作出说明，并提交相关证据、依据和其他有关材料。”根据上述规定，被投诉人和与投诉事项有关的供应商均为投诉处理程序中的当事人，负责处理投诉事宜的财政部门应当依法向被投诉人和与投诉事项有关的供应商发送投诉书副本，并对其提交的书面说明以及相关证据、依据和其他有关材料进行审查。本案中，乐清市财政局没有提交证据证明其已经履行上述法定程序，行政程序明显违法。《政府采购供应商投诉处理办法》第二十一条第一款规定财政部门作出的投诉处理决定书应当包括的主要内容中虽未列明与投诉事项有关的供应商，但不能因此否认与投诉事项有关的供应商的当事人地位，财政部门作出的投诉处理决定书的主要内容应当包括但不限于该条款列明的内容。乐清市财政局作出被诉行政处理决定时未将与投诉事项有关的供应商即广信智能建筑公司列为当事人并在文书中体现其说明或答辩意见及相关证据、依据和其他有关材料，也未向广信智能建筑公司送达行政处理决定书，亦属程序不当。三、《政府采购供应商投诉处理办法》第十四条规定：“财政部门处理投诉事项原则上采取书面审查的办法。财政部门认为有必要时，可以进行调查取证，也可以组织投诉人和被投诉人当面进行质证。”本案中，上诉人投诉的主要内容是认为广信智能建筑公司的投标产品中核心交换机的技术参数及防火墙插卡不符合招标文件的要求。具体的讲，上诉人认为根据其掌握的信息，广信智能建筑公司的投标产品中品牌为锐捷的核心交换机能满足“产品入网时间3年以上”等招标要求的只有型号为RG-S8614的三层交换机，而该型号交换机主机只能配置双电源，不能满足“配置4电源”的招标文件参数要求，且交换容量和包转发率也均无法满足招标文件参数要求；锐捷品牌的防火墙插卡默认不带接口，也不能满足招标文件要求。同时，上诉人认为锐捷官方网站存在随意修改信息的事实，广信智能建筑公司在投标文件中对投标产品的技术参数描述可能与修改后的信息相符，但与锐捷RG-S8614型号三层交换机的实际技术参数不符，存在虚构事实嫌疑。上诉人在投诉时已经提交了锐捷RG-S8614型号的三层交换机2015年1月20日到期换证的检验报告等证据材料和线索，已经尽到初步证明责任。在此情况下，乐清市财政局应当针对投诉人的质疑事项要求被投诉人和广信智能建筑公司提交招标、投标文件以及投标产品的实际技术参数等相关材料进行审查，必要时应当进行调查核实，以查清广信智能建筑公司的投标产品核心交换机是否锐捷RG-S8614型号三层交换机以及投标文件中相关投标产品的技术参数描述是否与该产品实际技术参数相符等基本事实。在查清基本事实的基础上，如涉及投标产品的技术参数是否满足招标文件要求等专业性问题，或者在调查过程中涉及对相关技术参数的理解和真实性判断问题，需要评标委员会进行专业评判的，应当征询评标委员会的意见。由于乐清市财政局未依法向被投诉人和与投诉事项有关的供应商发送投诉书副本并要求其在法定期限内提交相关证据、依据和其他有关材料，无法针对投诉人的投诉事项根据相关材料进行书面审查，因此，不能认定乐清市财政局已经履行书面审查职责。虽然乐清市财政局对当事人包括广信智能建筑公司进行了调查询问，但并未要求被投诉人和广信智能建筑公司提交招标、投标文件等相关材料进行审查以确定广信智能建筑公司的投标产品核心交换机是否锐捷RG-S8614型号的三层交换机以及投标文件中对该投标产品的技术参数描述是否与该产品实际技术参数相符并满足招标文件要求。根据广信智能建筑公司在诉讼中提交的投标书内容，其投标产品核心交换机主机为锐捷S8614-Chassis型号，该产品是否不同于RG-S8614型号以及是否取得入网许可证等事实，乐清市财政局在调查时并未涉及，显然并未查清投诉事项所涉的基本事实。退一步讲，即使S8614-Chassis与RG-S8614是同型号的产品，根据广信智能建筑公司的陈述及威尔信通信实验室等机构出具的书面证明等材料内容，其电源配置为“2组，4电源”，与招标、投标文件中描述的“配置4电源”是否相符，乐清市财政局应当征询评标委员会的意见，进而判断广信智能建筑公司是否在投标文件中对相关产品的技术参数作虚假描述。此外，上诉人在投诉时已经明确指出，根据其查询和锐捷官方网站网页显示，锐捷RG-S8614型号的三层交换机的交换容量和包转发率达不到招标文件中的技术参数要求，锐捷防火墙插卡默认不带接口，乐清市财政局应当对此进行核实，并要求广信智能建筑公司提交相关产品规格和技术参数的有效证明材料据以审查判断投诉事项是否属实。乐清市财政局仅根据当事人广信智能建筑公司自己的说明、承诺及福建星网锐捷网络有限公司的声明即认为投诉事项缺乏事实依据，而未就上述相关事实进行必要的调查并作出明确认定，未尽到调查核实职责。上诉人投诉质疑的焦点在于广信智能建筑公司在投标文件中对相关投标产品的规格和技术参数的描述与产品实际不符，涉嫌虚构事实的违法行为，并不仅仅涉及评标委员会和采购人在技术上的评价问题，乐清市财政局简单的以“涉案采购项目投标产品是否符合采购需求应由评标委员会和采购人认定，在没有确凿证据证明被投诉人及评标委员会在涉案项目采购活动中存在明显倾向性、排他性等问题的情况下，应当尊重其评标结果”为由，驳回上诉人的投诉，理由不能成立。乐清市财政局据此作出被诉行政处理决定，认定事实不清，主要证据不足。

综上，被上诉人乐清市财政局作出被诉行政处理决定认定事实不清，主要证据不足，行政程序违法，依法应予撤销。被上诉人乐清市财政局应当针对上诉人的投诉事宜重新作出行政处理决定。原判驳回上诉人飞叶智能科技公司的诉讼请求，适用法律错误，本院予以纠正。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（一）、（三）项和第八十九条第（二）项的规定，判决如下：

一、撤销乐清市人民法院（2015）温乐行初字第32号行政判决；

二、撤销被上诉人乐清市财政局于2015年3月17日作出的乐财执法（2015）1号行政处理决定；

三、被上诉人乐清市财政局应于本判决生效之日起三十个工作日内重新作出行政处理决定。

本案一、二审案件受理费各50元，由被上诉人乐清市财政局负担。

本判决为终审判决。

审　判　长　　许旭东

审　判　员　　苏子文

代理审判员　　郑　宇

二〇一五年十一月十八日

代书　记员　　谭敏娟