运城市鑫誉钢结构有限公司与运城市人民政府其他行政行为二审行政裁定书

山西省高级人民法院

行政裁定书

（2020）晋行终428号

上诉人（原审原告）运城市鑫誉钢结构有限公司。

法定代表人陈某。

委托诉讼代理人孙某，山西德辩律师事务所律师。

被上诉人（原审被告）运城市人民政府。

法定代表人储某。

上诉人运城市鑫誉钢结构有限公司因诉运城市人民政府履行行政协议一案，不服山西省临汾市中级人民法院（2020）晋10行初32号行政裁定，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭审理了本案。

原审法院经审理查明，2017年7月3日，运城市空港经济开发区管委会（甲方）与原告（乙方）签订一份土地置换协议，协议约定，因修建“港东路”，需要征收乙方的部分土地使用权，作为对征收乙方土地使用权的补偿，甲方同意为乙方置换相同面积的土地使用权，并且承诺负责在协议签订之后12个月内将置换土地登记于乙方名下。现原告基于该协议要求被告履行为其办理不动产权证书的义务。另查明，2017年6月19日，经山西省人民政府同意，运城经济开发区与空港经济开发区整合，设立运城经济技术开发区。

原审法院认为，依据《最高人民法院关于适用若干问题的解释》第二十一条规定，当事人对国务院、省级人民政府批准设立的开发区管理机构作出的行政行为不服提起诉讼的，以该开发区管理机构为被告……。运城经济技术开发区作为空港经济开发区的承继机构，由山西省人民政府批准设立，具有行政诉讼被告主体资格，为本案适格被告。原告基于其与运城空港经济开发区管委会签订的土地置换协议，诉求被告履行该协议中约定的为其办理不动产权证书的义务，被告运城市人民政府并非该协议的一方当事人，也非具体办理不动产权证书的法定机关，也不符合上述司法解释的规定，其诉求运城市人民政府为被告为其办理不动产权证书的主张缺乏事实和法律依据。据此，原审法院向原告释明应当变更被告，原告拒绝变更，坚持认为运城经济技术开发区是运城市人民政府的派出机构，应以运城市人民政府为被告，原告错列被告且拒绝变更，依据《最高人民法院关于适用若干问题的解释》第六十九条第三项规定，裁定驳回原告运城市鑫誉钢结构有限公司的起诉。

运城市鑫誉钢结构有限公司不服原审裁定，向本院提起上诉，请求：1.撤销山西省临汾市中级人民法院（2020）晋10行初32号行政裁定；2.本案指令山西省临汾市中级人民法院继续审理；3.诉讼费由被上诉人承担。事实和理由：一、上诉人所诉涉及行政征收、行政赔偿、行政协议、行政登记等纠纷事宜，原审法院仅以被上诉人不是行政协议的当事人，不是办理不动产权证书的法定机关为由，认为上诉人不应将被上诉人列为被告错误。运城经济技术开发区是运城市人民政府的派出机构，土地征收、土地使用权出让、不动产登记发证等事项均是受运城市人民政府委托实施，而行政协议亦是基于土地征收达成的，被上诉人作为本案被告适格。具体理由和依据如下：1.2016年山西省委、山西省人民政府发布的《关于开发区改革创新发展的若干意见》、山西省人民政府作出的《关于同意运城经济开发区和空港经济开发区整合并扩区的批复》均明确开发区归口商务部门主管，对于土地征收、土地使用权出让、不动产登记由政府委托开发区实施，开发区并不具备以上行政职责。2.《山西省开发区条例》规定的开发区职责中，并没有颁发不动产登记证的职责，土地征收亦是受市政府委托。在运城市人民政府关于开发区的介绍中，规划和自然资源分局属于派出机构，并不是开发区的内设机构，运城经济技术开发区管委会不具备行政主体资格，上诉人向被上诉人主张权利并无不当。3.2020年5月19日，上诉人向晋商银行股份有限公司运城分行申请抵押贷款，用位于运城经济技术开发区的土地进行抵押登记，由运城市规划和自然资源局办理了抵押登记，这足以证明运城经济技术开发区不具备不动产登记的行政主体资格。二、原审裁定适用法律错误。依据《最高人民法院关于适用的解释》第二十一条的规定，开发区管理机构为被告的前提是该管理机构具备行政主体资格，而本案中的运城经济技术开发区没有相关行政管理权，不具备行政主体资格，一审裁定适用法律错误。综上，一审裁定认定事实、适用法律错误，请求二审法院依法支持上诉人的上诉请求。

本院经审理查明的事实与原审认定的事实一致，本院予以确认。

本院认为，《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条第一款规定，公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，作出行政行为的行政机关是被告。《最高人民法院关于适用的解释》第二十一条规定，当事人对由国务院、省级人民政府批准设立的开发区管理机构作出的行政行为不服提起诉讼的，以该开发区管理机构为被告；对由国务院、省级人民政府批准设立的开发区管理机构所属职能部门作出的行政行为不服提起诉讼的，以其职能部门为被告；对其他开发区管理机构所属职能部门作出的行政行为不服提起诉讼的，以开发区管理机构为被告；开发区管理机构没有行政主体资格的，以设立该机构的地方人民政府为被告。运城市鑫誉钢结构有限公司提起本案诉讼，请求运城市人民政府履行《土地置换协议》，为其办理不动产权属证书，并承担相应的损失。由于运城市人民政府不是签订涉案《土地置换协议》的当事人，且涉案《土地置换协议》的当事人运城市空港经济开发区管委会的承继主体运城经济技术开发区管委会具备行政主体资格，运城市鑫誉钢结构有限公司将运城市人民政府作为本案被告，主体不适格。

综上，原审裁定认定事实清楚，适用法律正确，上诉人的上诉理由不成立，应予维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项之规定，裁定如下：

驳回上诉，维持原裁定。

本裁定为终审裁定。

审判长 李克恭

审判员 彭志祥

审判员 刘　群

二○二○年十一月二十日

法官助理 厉　聪

书记员 田显军