宁波大华园林工程有限公司与余姚市财政局财政行政管理(财政)一审行政判决书

宁波市奉化区人民法院

行 政 判 决 书

(2020)浙0213行初31号

原告宁波大华园林工程有限公司，住所地余姚市东旱门南路203号。

法定代表人汪世华，董事长。

委托代理人（特别授权代理）袁裕来、冯英飞，浙江之星律师事务所律师。

被告余姚市财政局，住所地余姚市南滨江路118号。

法定代表人王文辉，局长。

出庭应诉负责人韩士其，该局副局长。

委托代理人(特别授权代理)朱俊杰，浙江舜联律师事务所律师。

第三人宁波市美宇环保科技有限公司，住所地余姚市陆埠镇钟山东路74号。

法定代表人赵曼云，执行董事。

委托代理人（特别授权代理）赵海斌，浙江红邦律师事务所律师。

原告宁波大华园林工程有限公司（以下简称“大华公司”）与被告余姚市财政局及第三人宁波市美宇环保科技有限公司（以下简称“美宇公司”）财政投诉行政决定一案，原告于2020年6月15日向本院起诉，本院于同日引调立案，并向被告邮寄了起诉状副本及应诉通知书。本院于2020年7月14日正式立案受理，并依法组成合议庭。本院在审理过程中，发现案外人美宇公司与本案处理结果有利害关系，故于2020年7月16日将其追加为第三人，并向其寄送了起诉状副本和参加诉讼通知书。本院于2020年11月17日依法公开开庭审理了本案。原告大华公司的法定代表人汪世华及其委托代理人袁裕来、被告余姚市财政局的出庭应诉负责人韩士其及其委托代理人朱俊杰、第三人美宇公司的委托代理人赵海斌到庭参加诉讼。本案现已审理终结。

被告余姚市财政局于2019年12月27日作出余财采决字[2019]3号《余姚市财政局政府采购投诉处理决定书》的行政行为。

原告大华公司起诉称：2019年9月，余姚市城区三街道道路保洁服务项目之阳明街道道路清洁服务项目进行招投标，《公开招标采购文件》第四章第五项“评分标准”第16点“类似业绩”的部分内容是：投标人自2016年1月1日至今承担过单个合同面积200万平方（含）及以上的同类保洁（指道路或公园或绿化的保洁内容）项目业绩的得6分……按就高原则不累计得分，满分6分。

针对上述“评分标准”，2019年9月11日，余姚市黄家埠镇人民政府为美宇公司出具《证明》，内容是：“宁波市美宇环保科技有限公司系我镇环卫市场化保洁服务中标服务供应商（招标项目编号“YYZC-201906”）。合同期限：2019年6月1日至2020年5月31日止。合同内容：余姚市黄家埠镇区及行政村环卫保洁服务（含道路、人行道、巷弄、绿化带、公园、公厕保洁等）、垃圾中转站压缩和转运服务、余姚市黄家埠镇全镇范围内河道保洁服务。其中道路保洁面积270.5万平方米。保洁服务质量情况良好。”

凭此《证明》和其他材料，美宇公司得以成为预中标单位。原告系竞标单位。可是，经过调查了解，余姚市黄家埠镇人民政府出具上述《证明》没有事实依据。原告曾向余姚市人民政府阳明街道办事处（以下简称“阳明街道”）就此事提出质询，阳明街道为此致《函》美宇公司，阳明街道答复称，美宇公司未提供相应资料。

2019年10月12日，原告向被告提出投诉。同年12月27日，被告作出余财采决字[2019]3号政府采购投诉处理决定书，驳回投诉。被告驳回投诉的主要理由是，余姚市规划测绘设计院2019年12日27日出具的《余姚市黄家埠镇道路保洁面积统计技术报告》，该报告表明道路保洁面积合计大于200万平方米。

原告认为，上述理由不能成立：一、正如上文所述，原告曾向阳明街道就此事提出质询，阳明街道为此致《函》美宇公司，阳明街道答复称，美宇公司未提供相应资料。

二、余姚市规划测绘设计院出具的《余姚市黄家埠镇道路保洁面积统计技术报告》且不说其是否真实、可信，都不能作为证据，证明美宇公司提供的《证明》非提供虚假业绩材料。有否提供虚假业绩证明的判断标准应该是，美宇公司提供《证明》时，是否有证据证明其业绩内容，被告在听取各方意见后，尚且需要委托余姚市规划测绘设计院检测，正好证明美宇公司提供《证明》时，并没有证据证明业绩内容。

为此，原告向法院起诉，请求判决撤销余姚市财政局作出的余财采决字[2019]3号政府采购投诉处理决定书，责令其重新作出处理决定。

原告大华公司向本院提供了以下证据：1.余姚市财政局余财采决字[2019]3号政府采购投诉处理决定书复印件一份，用以证明被告作出案涉行政行为的事实。2.阳明街道给美宇公司的《函》、给原告的《答复函》、《公开招标采购文件》、《中标结果公告》复印件各一份，用以证明美宇公司提供《证明》时并没有证据证明其业绩内容的事实。3.〔2020〕第1号政府信息依申请公开答复书复印件一份，用以证明余姚市黄家埠镇人民政府为美宇公司出具《证明》时，并没有证据证明余姚市黄家埠镇区及行政村环卫保洁服务（含道路、人行道、巷弄、绿化带、公园、公厕保洁等）、垃圾中转站压缩和转运服务、余姚市黄家埠镇全镇范围内河道保洁服务，道路保洁面积是270.5万平方米的事实。4.宁波市中级人民法院（2020）浙02行初73号行政判决书，用以证明需由阳明街道独立审核后对《证明》是否采信作出认定的事实。

被告余姚市财政局答辩称：一、被告具有作出本案被诉投诉处理决定的法定职责。案涉政府采购项目为“余姚市城区三街道道路保洁服务项目之阳明街道道路保洁服务项目”，根据《中华人民共和国政府采购法》第十三条第一款、五十六条及中华人民共和国财政部令第94号《政府采购质疑和投诉办法》第五条第二款之规定，被告余姚市财政局作为县级以上人民政府财政部门，具有作出本案被诉投诉处理决定的法定职责。

二、被告作出《政府采购投诉处理决定书》程序合法适当。被告余姚市财政局于2019年10月12日收到原告投诉材料，于2019年10月15日向原告发送《政府采购供应商投诉补正通知书》。2019年10月21日接收原告的补正材料。经审查，被告于2019年10月25日受理原告投诉，并向阳明街道、美宇公司发送投诉书副本。随即，被告就投诉事项展开调查。后被告向余姚市规划测绘设计院发送《关于测算黄家埠镇和河姆渡镇全镇道路保洁面积咨询的函》，向原告发送《向第三方调查取证通知书》。被告取得《黄家埠镇道路保洁面积统计技术报告》后，在法定期限内作出投诉处理决定，并送达各方当事人。被告认为，上述投诉处理决定作出程序符合《政府采购质疑和投诉办法》第二十一条、第二十六条、第二十七条之规定，完全合法适当。

三、被告作出的《政府采购投诉处理决定书》认定事实清楚，证据充分。

第一，被告受理投诉后，不但进行书面审查还采用多种方式对原告在投诉书中提出的投诉事项进行调查核实。除要求阳明街道、美宇公司就投诉事项进行答复说明外，针对原告提出的美宇公司提供虚假合同业绩（证明），及委托第三方相关单位进行实地测绘；针对原告提出参加评标的业主单位代表身份不符合法律规定的投诉事项，被告对相关人员进行询问并制作询问（调查）笔录。经过上述调查，被告对原告的投诉事项进行逐一评析，得出驳回投诉的处理决定，事实清楚，证据充分。

第二，关于原告在《行政起诉状》中全篇提到的余姚市黄家埠镇人民政府出具的《证明》是否虚假问题。1.根据《公开招标采购文件》第34页第四章第五项“评分标准”第16“类似业绩”的内容为：“……注：提供中标通知书、合同复印件加盖投标人公章，原件备查（中标通知书签发时间与合同签订时间不一致的以合同签订时间为准）；合同及中标通知书不能体现面积的，可由业主出具证明函复印件加盖投标人公章，原件备查（证明函格式自拟，但内容需包含项目内容、项目面积，落款必须有证明单位公章，单位联系人姓名、电话）。”以及更正公告关于类似业绩的要求修改为“……注：……（内容与《公开招标采购文件》一致）”。由此可见，采购文件允许投标人就类似业绩在合同及中标通知书不能体现面积时，采用业主出具证明函的方式。而美宇公司与余姚市黄家埠镇人民政府的保洁服务合同未体现面积，因此余姚市黄家埠镇人民政府出具证明符合采购文件的规定；2.余姚市黄家埠镇人民政府在收到答辩状发送的《政府采购调查通知书》后回复《关于黄家埠镇全域道路保洁面积情况的说明》一份，该说明中明确《证明》确系余姚市黄家埠镇人民政府出具，并再次告知被告美宇公司在该镇道路保洁面积超过200万平方米；3.被告委托第三方余姚市规划测绘设计院实地测绘，余姚市规划测绘设计院出具《余姚市黄家埠镇道路保洁面积统计技术报告》，该报告的道路保洁面积亦大于200万平方米。4.原告并未就美宇公司提供虚假业绩证明及其类似业绩达不到满分要求的事项提供证据。

鉴于此，被告认为余姚市黄家埠镇人民政府出具的《证明》符合采购文件规定的要求，并非虚假且能够实质性响应采购文件，满足采购文件类似业绩得满分的要求。原告提出美宇公司提供虚假业绩合同（证明）的理由缺乏事实和法律依据，不能成立。

综上所述，被告余姚市财政局根据《中华人民共和国政府采购法》第五十六条和《政府采购质疑和投诉办法》第二十九条第（二）款的规定，作出的余财采决字[2019]3号《政府采购投诉处理决定书》，认定事实清楚，证据充分，适用法律、法规正确，程序合法，请求法院依法驳回原告的诉讼请求。

被告余姚市财政局于2020年7月15日向本院提供了以下证据：1.余财采决字[2019]3号《余姚市财政局政府采购投诉处理决定书》复印件一份、送达回证复印件三份，用以证明被告作出的具体行政行为的事实。2.《公开招标采购文件》、《更正公告》复印件各一份，用以证明案涉政府采购项目的采购文件，其中第34页对类似业绩（6分）做了相关规定，案涉保洁项目公开招标后发布采购结果的事实。3.《采购结果公告》复印件一份，用以证明中标供应商为美宇公司，案涉保洁项目公开招标后发布采购结果的事实。4.《质疑函》、《补充函》复印件各一份，用以证明原告就案涉项目向采购人提出质疑的事实。5.《质疑答复函》复印件一份，用以证明采购人就原告的质疑作出答复的事实。6.《投诉书》复印件一份，用以证明原告因对质疑回复不满，向被告提出投诉的事实。7.投诉补正通知书、送达回证复印件各一份，用以证明被告向原告发出投诉补正通知的事实。8.《证明》、《函》、《答复函》、材料签收单复印件各一份，用以证明原告向被告提交的补正材料的事实。9.投诉受理通知书、送达回证复印件各一份，用以证明被告对原告的投诉予以受理、被告程序合法的事实。10.余财采审字〔2019〕3号之一、之二投诉副本发送通知书及相应送达回证复印件各一份，用以证明被告要求采购人及美宇公司就原告投诉事项作出答复说明的事实。11.答复说明、说明书复印件各一份，用以证明采购人及美宇公司向被告作出投诉答复说明的事实。12.余政采投调字[2019]3号之一、之二、之三、之四政府采购调查通知书及相应送达回证复印件各一份，用以证明被告分别向相关单位和人员发出调查通知书的事实。13.《关于黄家埠镇全域道路保洁面积情况的说明》复印件一份，用以证明黄家埠镇人民政府出具的《证明》确系该单位出具，且再次告知被告道路保洁面积超200万平方米的事实。14.《余姚市黄家埠镇环卫市场化保洁服务承包项目合同》一份，用以证明美宇公司为黄家埠镇提供保洁服务，保洁范围为黄家埠镇镇区、行政村及河道，该合同未体现保洁面积的事实。15.《关于河姆渡镇全域道路保洁面积情况的说明》复印件一份，用以证明河姆渡镇出具的证明确系该单位出具，且再次告知被告道路保洁面积超200万平方的事实。16.询问（调查）笔录（原告）复印件一份，用以证明被告向原告进行询问的事实。17.询问（调查）笔录（冯晓东）复印件一份，用以证明被告向冯晓东进行询问的事实。18.《关于测算黄家埠镇和河姆渡镇全域道路保洁面积咨询的函》复印件一份，用以证明被告向第三方余姚市规划测绘设计院就测算道路保洁面积和测算时间发函咨询的事实。19.《关于测算黄家埠镇和河姆渡镇全域道路保洁面积答复的函》复印件一份，用以证明余姚市规划测绘设计院向被告复函，并告知测算时间的事实。20.《向第三方调查取证通知书》复印件一份，用以证明被告向原告发送第三方调查取证通知书，并告知所需时间的事实。21.《黄家埠镇道路保洁面积统计技术报告》一份，用以证明余姚市规划测绘设计院就黄家埠镇道路保洁面积出具测绘数据，数据显示黄家埠镇道路保洁面积超200万平方米的事实。其中证据10-21共同证明被告采用多种方式向相关单位和人员进行调查，被告作出的投诉处理决定事实清楚、证据充分、程序合法的事实。

第三人美宇公司答辩称：第三人在招标过程中提供的案涉《证明》具备真实性、合法性。黄家埠镇人民政府根据经验出具了该证明。根据招投标的评分标准，由于黄家埠镇人民政府出具了该证明，第三人得到了六分，原告得了四分，即便第三人该项只得四分，总分也超过原告。被告作出的案涉投诉处理决定程序合法，事实清楚，证据充分。

第三人美宇公司未向本院提供证据。

经庭审质证，对被告提供的证据，原告对证据1、3、4、6、7、9、16、20的真实性没有异议。对证据2的真实性无异议，但对类似业绩打分有异议，第一，黄家埠镇的保洁项目是2019年5月到2020年6月，在本案招投标活动开展时，这个项目才做了三个月，不能证明保洁情况良好，不符合招标文件要求；第二，黄家埠镇人民政府不仅仅是出具证明就可以了，而且要有事实依据，阳明街道要进行核实，不然就是虚假的证明文件。对证据5的真实性无异议，从答复函的第一、二项理由，说是采购人对《证明》不需审查，不符合法律规定。对证据8的真实性没有异议，但认为其中的《证明》缺乏事实依据，且只做了三个月不能证明保洁情况良好。对证据10、证据11中的《答复说明》的真实性并不清楚，是第三人和阳明街道之间发生的事情。对证据11中的《说明书》的真实性无异议，但认为无需审查的说法不符合法律规定。对证据12中不针对原告发出的材料以及证据17的真实性并不清楚。对证据13的合法性有异议，是事后出具的，不是招投标时审查的，《情况说明》不能证明黄家埠人民镇政府的《证明》是正确的，证明用的是概算，没有依据。对证据14的真实性无异议，合同里面没有保洁面积。对证据15认为与本案没有关联性，且系在19年11月出具。对证据18、19、21的真实性无异议，合法性有异议，都在招投标后做出，被告调查程序不符合法律规定。第三人对上述证据均无异议。

本院认为，原告对被告提供的部分证据真实性表示并不清楚，但未提供相应证据证实相关证据存在伪造，经核对，本院对被告提供证据的真实性予以认定。关于证据15，原告虽仅对黄家埠镇人民政府作出的《证明》提出质疑及投诉，但河姆渡镇人民政府出具的相关材料包含于案涉投诉处理决定书的内容中，出于全面审查原则，证据15与本案具有关联性。

对原告提供的证据，被告对证据1的真实性没有异议；对证据2的真实性没有异议，对证明内容有异议；对证据3的真实性、合法性无异议，但认为没有关联性，《证明》是概算得出，不违反法律；对证据4的真实性、合法性没有异议，对证明目的有异议，采购人阳明街道已经对《证明》予以认可。第三人对证据1的真实性无异议；对证据2的证明目的有异议；对证据3的真实性、合法性无异议，证明目的有异议，案涉《证明》并不违反规定，有工作经验的工作人员完全有能力做出面积的概算；对证据4的真实性、合法性无异议，对证明目的有异议。本院对上述证据的真实性予以确认。

经审理查明，余姚市城区三街道道路保洁服务项目之阳明街道道路清洁服务采购项目（采购编号×××-2）于2019年9月进行招投标活动，原告、第三人系竞标单位。《公开招标采购文件》第四章第五项“评分标准”第16点“类似业绩”载明：“投标人自2016年1月1日至今承担过单个合同面积200万平方（含）及以上的同类保洁（指道路或公园或绿化的保洁内容）项目业绩的得6分……按就高原则不累计得分，满分6分……注：提供中标通知书、合同复印件加盖投标人公章，原件备查（中标通知书签发时间与合同签订时间不一致的以合同签订时间为准）；合同及中标通知书不能体现面积的，可由业主出具证明函复印件加盖投标人公章，原件备查（证明函格式自拟，但内容需包含项目内容、项目面积，落款必须有证明单位公章，单位联系人姓名、电话）。”

2019年9月11日，余姚市黄家埠镇人民政府为美宇公司出具《证明》，载明：“宁波市美宇环保科技有限公司系我镇环卫市场化保洁服务中标服务供应商（招标项目编号“YYZC-201906”）。合同期限：2019年6月1日至2020年5月31日止。合同内容：余姚市黄家埠镇区及行政村环卫保洁服务（含道路、人行道、巷弄、绿化带、公园、公厕保洁等）、垃圾中转站压缩和转运服务、余姚市黄家埠镇全镇范围内河道保洁服务。其中道路保洁面积270.5万平方米。保洁服务质量情况良好。”该项目采购结果公告于2019年9月27发布，美宇公司为中标单位。

原告就此事向阳明街道提出质询，阳明街道于2019年9月29日致《函》美宇公司，要求其提供在投标文件中提供的“余姚市黄家埠镇环卫市场化保洁服务承包项目”业绩中体现的具体道路保洁面积，附详细道路名称和面积。阳明街道于2019年9月29日向原告作出答复函，表明在规定时间内美宇公司未提供相应资料。原告于同日就该保洁服务项目提交了《质疑函》，质疑中标人美宇公司提供了虚假业绩合同，又于同月30日提交了《补充函》，认为项目评审程序不符合相关法律规定。阳明街道于2019年10月2日向原告作出《质疑答复函》，答复称美宇公司提供的业绩资料符合招标文件要求、质疑人未提供测量结果等事实依据；采购人的代表应当包括但不限于采购人的工作人员、律师作为采购人的代表之一参与评标委员会工作，非评审专家身份；供应商应当在法定质疑期内一次性提出针对同一采购程序环节的质疑，质疑人分别于2019年9月29日、10月2日两次针对同一采购评审环节提出质疑违反上述规定，综上，认为原告提出的政府采购质疑不成立。

2019年10月12日，原告大华公司向被告余姚市财政局作出投诉，被投诉人为阳明街道及美宇公司。投诉内容如下：“（一）该项目中标人即被投诉人2提供虚假业绩合同证明……被投诉人2的类似项目业绩，达不到招标文件规定的满分要求。（二）参加评标的业主单位代表身份不符合法律规定。其为被投诉人1的法律顾问，并非被投诉人1的工作人员，并参与过投诉人的法律纠纷案件。根据《浙江省政府采购评审专家管理办法》（浙财采监［2017］3号）第二十三条的规定，应当回避。（三）被投诉人1的质疑答复与事实明显不符，答复中进行偷换概念和对法律法规的错误应用。”被告于2019年10月15日向原告发送《政府采购供应商投诉补正通知书》，2019年10月21日接收原告的补正材料，并于2019年10月25日受理原告投诉。被告于2019年11月25日向余姚市规划测绘设计院发送《关于测算黄家埠镇和河姆渡镇全镇道路保洁面积咨询的函》，余姚市规划测绘设计院于2019年12月27日作出《余姚市黄家埠镇道路保洁面积统计技术报告》，测算得道路保洁面积大于200万平方米。同日，被告作出余财采决字［2019］3号政府采购投诉处理决定书，针对投诉事项一的调查结果为：“本机关分别于2019年10月28日和2019年11月1日向黄家埠镇政府和河姆渡镇政府发出了《政府采购调查通知书》，黄家埠镇政府和河姆渡镇政府分别出具了《关于黄家埠镇全域道路保洁面积情况的说明》和《关于河姆渡镇全域道路保洁面积情况的说明》。两乡镇证明被投诉人2在两乡镇的保洁业绩达200万平方米以上，符合招标文件业绩评审达满分的要求……2019年12月27日，余姚市规划测绘设计院出具《余姚市黄家埠镇道路保洁面积统计技术报告》……该报告表明道路保洁面积合计大于200万平方米。综上，被投诉人2在其投标文件中提供的业绩证明材料确系两乡镇出具，按照招标文件规定，业绩符合评审可得6分的要求，且投诉人未提供投诉事项的证明材料，投诉事项不成立。”针对投诉事项二的调查结果为：“评标委员会是由采购人代表和评审专家两种身份的成员组成，但法律法规并未禁止采购人指派非本单位工作人员作为采购人代表。被投诉人1作为采购人，出具了书面授权函，委托冯晓东作为采购人代表参加该街道的政府采购项目符合法律规定。冯晓东与被投诉人1是法律事务上的委托关系，仅在被投诉人1与投诉人之间的诉讼案件中作为被投诉人1的诉讼代理人，与投诉人没有直接利害关系……其在评审活动中不需要回避。综上，投诉事项不成立。”针对投诉事项三的调查结果为：“‘委派采购人代表’和‘业绩评审’分属为采购活动中的‘评标委员会组建’和‘项目评审’两个不同环节，被投诉人1的答复确属不当，但该答复不影响采购结果。”投诉处理决定部分载明：“依据上述查证事实，投诉人关于‘余姚市城区三街道道路保洁服务项目之阳明街道道路清洁服务采购项目（采购编号×××-2）’的投诉缺乏事实和法律依据，投诉事项不成立。根据《中华人民共和国政府采购法》第五十六条及《政府采购质疑和投诉办法》第二十九条第（二）款的有关规定，投诉处理决定如下：驳回投诉。”

本院认为，第一，根据《中华人民共和国政府采购法》第十三条第一款、五十六条及中华人民共和国财政部令第94号《政府采购质疑和投诉办法》第五条第二款之规定，被告余姚市财政局作为县级以上人民政府财政部门，具有作出本案被诉投诉处理决定的法定职责。第二，关于原告提出的美宇公司提交《证明》时没有证据证明业绩内容的问题，《公开招标采购文件》第四章第五项“评分标准”第16点“类似业绩”载明：“投标人自2016年1月1日至今承担过单个合同面积200万平方（含）及以上的同类保洁（指道路或公园或绿化的保洁内容）项目业绩的得6分……按就高原则不累计得分，满分6分……注：提供中标通知书、合同复印件加盖投标人公章，原件备查（中标通知书签发时间与合同签订时间不一致的以合同签订时间为准）；合同及中标通知书不能体现面积的，可由业主出具证明函复印件加盖投标人公章，原件备查（证明函格式自拟，但内容需包含项目内容、项目面积，落款必须有证明单位公章，单位联系人姓名、电话）。”美宇公司提交的黄家埠镇人民政府出具的《证明》符合该文件要求。关于余姚市规划测绘设计院出具的《余姚市黄家埠镇道路保洁面积统计技术报告》，系被告在处理案涉投诉事项过程中调查取得，符合相关规定，并且再次印证该镇道路保洁面积确实超过200万平方米。原告亦未提交相反证据推翻案涉《证明》。第二，关于投诉处理决定书中的其他答复事项，亦查明了相关事实，且符合相关法律法规规定。案涉投诉处理决定书事实清楚，证据充分，适用法律、法规正确，符合法定程序。故对于原告的诉请，本院不予支持。为此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决如下：

驳回原告宁波大华园林工程有限公司的诉讼请求。

本案受理费50元，由原告宁波大华园林工程有限公司负担。

如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，上诉于浙江省宁波市中级人民法院。

审　判　长　　李倩倩

人民陪审员　　吴根菊

人民陪审员　　吕佩珠

二〇二〇年十二月三十一日

书　记　员　　吴珂芹

附：本案适用的法律、法规及规范性文件：

《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条行政行为证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序的，或者原告申请被告履行法定职责或者给付义务理由不成立的，人民法院判决驳回原告的诉讼请求。