2019年终100号上诉人福建省某某建设发展有限公司与被上诉人泉州市水利局行政复议决定一案一案判决书

福建省泉州市中级人民法院

行 政 判 决 书

(2019)闽05行终100号

上诉人（原审原告）福建省**建设发展有限公司，住所地福建省泉州市南安市普莲小区8幢202室，统一社会信用代码91350583315512975D。

法定代表人叶小绸，总经理。

委托代理人陈虹，福建亚太天正律师事务所律师。

被上诉人（原审被告）泉州市水利局，住所地泉州市府西路市行政中心交通科研楼C幢。

法定代表人傅春添，局长。

行政机关出庭负责人蔡庆云，分管领导。

委托代理人李燕瑜、刘一凝，福建安凯律师事务所律师。

原审第三人德化县水利局，住所地德化县浔中镇凤池街10号。

法定代表人张金演，局长。

委托代理人陈丽莺，德化县水利局工作人员。

委托代理人ＸＸ锋，福建瓷城律师事务所律师。

原审第三人水发金水建设工程有限公司，住所地山东省济宁北湖省级旅游度假区新城发展大厦B座9层，统一社会信用代码91370828689499613A。

法定代表人苏福贵，总经理。

上诉人福建省**建设发展有限公司与被上诉人泉州市水利局行政复议决定一案，不服泉州市丰泽区人民法院（2018）闽0503行初148号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，公开开庭审理了本案。上诉人福建省**建设发展有限公司的委托代理人陈虹，被上诉人泉州市水利局的行政机关负责人蔡庆云及委托代理人李燕瑜、刘一凝，原审第三人德化县水利局的委托代理人陈丽莺、ＸＸ锋到庭参加诉讼。原审第三人水发金水建设工程有限公司经本院合法传唤，未到庭参加诉讼。本案现已审理终结。

一审法院查明，德化县莲花自来水有限公司委托福建驿涛项目管理有限公司对德化县葛坑镇涌溪、下甸溪、葛玲溪生态环境综合治理项目的施工进行公开招投标。2018年8月23日，该项目在德化县公共资源交易管理中心公开开标，第一中标候选人为原告，第二中标候选人为水发金水建设工程有限公司。水发金水建设工程有限公司不服，以原告在电子交易平台上传的施工员潘莉、质检员陈崇英、安全员施建梅、材料员张小娟的《在职个人养老缴费历史明细》（2018年2月-7月）内容，与该明细表下附二维码查询的缴费明细内容不同为由，向德化县水利局投诉。德化县水利局于2018年8月27日收到水发金水建设工程有限公司的投诉材料，于2018年9月11日作出德政水[2018]119号《关于德化县葛坑镇涌溪、下甸溪、葛玲溪生态环境综合治理项目招标投标投诉处理的决定》，认为原告于电子交易平台提供的社保证明材料为瑕疵证明材料，不属于伪造、变造资格、资质证书或者其他许可证件骗取中标，驳回水发金水建设工程有限公司的投诉要求。水发金水建设工程有限公司不服，于2018年9月19日向被告泉州市水利局申请行政复议，于2018年9月25日向被告提交《关于福建省**建设发展有限公司在招标中提交的社保材料的补充说明》。被告于2018年9月27日受理，并要求德化县水利局收到受理通知书之日起10日内提出书面答复及证据、依据和其他有关材料。德化县水利局于2018年9月29日作出行政复议答复书并向被告提交了相应材料。被告向南安市社会劳动保险管理中心、南安市地方税务局调查潘莉等4人2018年2月-7月的社保缴费情况。原告于2018年10月12日作出书面情况说明并提交被告。被告于2018年10月17日作出告知函：经被告查明，第一中标候选人福建省**建设发展有限公司在招投标过程中变造项目施工现场管理人员社保缴纳凭证，属于虚假的劳动关系证明，违反《招标投标法》第三十三条的规定，拟撤销德化县水利局2018年9月11日作出的德政水[2018]119号《关于德化县葛坑镇涌溪、下甸溪、葛玲溪生态环境综合治理项目招标投标投诉处理的决定》，德化县水利局和利害关系人可在2018年10月19日之前向被告提交书面陈述和申辩材料。并将该告知函送达德化县水利局、水发金水建设工程有限公司和原告。原告于2018年10月18日作出行政复议答辩书并提交被告。

被告于2018年10月26日作出泉水行复决字[2018]1号行政复议决定书，查明目前南安市水利施工企业人员社保缴交前需到南安市社会劳动保险管理中心进行申报，然后由南安市地方税务局代扣，即可在福建省社会保险网生成可供打印附带二维码的在职个人养老缴费历史明细凭据。南安市社会劳动保险管理中心向被告提交原告派出人员潘莉等4人缴纳2018年3月-8月份社保的时间为2018年8月，2018年2月份社保缴费时间是2018年9月申报的。南安市地方税务局向被告提交原告派出人员潘莉等4人缴纳2018年3月-8月份社保时间为2018年8月28日，2018年2月份社保缴纳时间为2018年9月14日。因此，原告是无法在涉案项目8月23日开标前从福建省社会保险网生成可打印附带二维码的在职个人养老缴费历史明细凭据（2018年2月-7月份）。另外，被告对原告上传电子交易平台的投标文件中潘莉等4人的《在职个人养老缴费历史明细》进行复核，通过校验码登陆福建省社会保险网上公共服务平台，查询到《在职个人养老缴费历史明细》，与原告上传电子交易平台的《在职个人养老缴费历史明细》不符。被告认为，《招标投标法实施条例》第四十二条第二款“投标人有下列情形之一的，属于招标投标法第三十三条规定的以其他方式弄虚作假的行为：……（三）提供虚假的项目负责人或者主要技术人员简历、劳动关系证明；”原告于2018年8月22日上传“易交易电子招标投标交易平台”的潘莉等4人在职个人养老缴费历史明细，系变造的证明材料，属于虚假的劳动关系证明，违反《招标投标法》第三十三条“投标人不得以低于成本的报价竞标，也不得以他人名义投标或者以其他方式弄虚作假，骗取中标”。综上，德化县水利局作出的投诉处理决定主要事实不清、证据不足。被告决定撤销德化县水利局于2018年9月11日作出的《关于德化县葛坑镇涌溪、下甸溪、葛玲溪生态环境综合治理项目招标投标投诉处理的决定》，责令德化县水利局依法重新作出处理决定。被告依法将该《行政复议决定书》送达各方当事人。原告不服，向法院起诉。2018年11月2日，被告作出《通知书》，载明泉水行复决字[2018]1号行政复议决定书中涉及《关于德化县葛坑镇涌溪、下甸溪、葛玲溪生态环境综合治理项目招标投诉处理的决定》，该份文件的文号均更正为“德政水[2018]119号”。被告依法将该《通知书》送达各方当事人。原告不服，提起本案诉讼，请求撤销被告于2018年10月26日作出的泉水行复决字[2018]1号《行政复议决定书》。

一审法院认为，本案的主要争议焦点：一，被告作出本案行政复议决定的事实是否清楚、证据是否确凿。原告主张其投标时提交的潘莉等4人的社保缴纳凭证是真实的，被告和第三人水发金水建设工程有限公司认为原告提交的潘莉等4人的社保缴纳凭证系变造的虚假材料，属于虚假的劳动关系证明。经查，原告于2018年8月22日在“易交易电子招标投标交易平台”上传了潘莉等4人《在职个人养老缴费历史明细》，该明细表中载明了潘莉等4人2018年2月-7月份的已缴费金额等情况。但被告提供的南安市税务局出具的《参保人员申请情况一览表》证明潘莉等4人2018年2月份养老保险的申报时间为2018年9月4日，2018年3月-7月份养老保险的申报时间为2018年8月28日。被告提供的南安市社会劳动保险管理中心出具的《个人历年缴费明细表》亦证明潘莉等4人2018年2月份养老保险的申请时间为2018年9月。因此。原告无法于2018年8月22日从福建省社会保险网生成打印出潘莉等4人2018年2月-7月份的《在职个人养老缴费历史明细》。故原告于2018年8月30日向德化县水利局的回复函称“原告投标文件中上传的社保证明为网上自行下载打印”，与实际情况不符。且原告在庭审中亦承认上传到电子平台上的潘莉等4人《在职个人养老缴费历史明细》是根据以前的格式原告自己填写的内容。另，根据原告上传到电子平台上潘莉等4人《在职个人养老缴费历史明细》中的二维码，生成打印出潘莉等4人的缴费明细内容与原告上传的内容不符。综上，原告主张其投标时提交的潘莉等4人的社保缴纳凭证是真实的，没有事实根据，不予支持。被告认为原告提交变造的社保缴纳凭证，属于虚假的劳动关系证明，作出本案行政复议决定，事实清楚，证据确凿。

本案的主要争议焦点二，被告作出本案行政复议决定的程序是否合法。经查，被告收到水发金水建设工程有限公司的行政复议申请后，依法作出受理通知书，并要求德化县水利局提交书面答辩意见及证据材料，向南安市社会劳动保险管理中心、南安市税务局进行调查，以及作出告知函告知德化县水利局、水发金水建设工程有限公司、原告，拟撤销涉案投诉决定书，并告知其陈述和申辩的权利，且在规定期限内作出本案行政复议决定书并送达各方当事人，程序合法。原告主张被告没有对涉案行政复议申请是否是水发金水建设工程有限公司的真实意思表示进行审查，且被告没有将原告列为行政复议的第三人，损害了原告的权利。一审法院认为，水发金水建设工程有限公司已向被告提交了行政复议申请书及补充说明、律师事务所函、授权委托书等材料，且水发金水建设工程有限公司向本院提交的书面说明载明涉案投诉、行政复议申请皆是该公司作为第二中标候选人为维护自己合法权益进行的正当行为，且上述材料都加盖了该公司的印章予以确认。水发金水建设工程有限公司的委托代理人亦在庭审中认可投诉、行政复议申请均是该公司的真实意思表示。另，被告在行政复议过程中，有向原告发出告知函，告知其有陈述和申辩的权利。原告亦在行政复议过程中向被告提交了书面情况说明、行政复议答辩书等材料。原告的主张没有事实和法律依据，不予支持。

本案的主要争议焦点三，被告作出本案行政复议决定适用法律法规是否正确。《招标投标法》第三十三条规定“投标人不得以低于成本的报价竞标，也不得以他人名义投标或者以其他方式弄虚作假，骗取中标”、《招标投标法实施条例》第四十二条第二款规定“投标人有下列情形之一的，属于《招标投标法》第三十三条规定的以其他方式弄虚作假的行为……（三）提供虚假的项目负责人或者主要技术人员简历、劳动关系证明”，原告于2018年8月22日上传电子交易平台的潘莉等4人的《在职个人养老缴费历史明细》，系变造的证明材料，属于虚假的劳动关系证明。被告认为德化县水利局作出本案投诉处理决定，主要事实不清、证据不足。被告根据《行政复议法》第二十八条第三款的规定，作出本案行政复议决定，适用法律法规正确。

综上，被告泉州市水利局于2018年10月26日作出泉水行复决字[2018]1号《行政复议决定书》事实清楚，证据确凿，适用法律、法规正确，程序合法。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决：驳回原告福建省**建设发展有限公司的诉讼请求。

原告福建省**建设发展有限公司不服上诉称，一、一审判决认定事实不清，证据不足，如：(一）一审判决对上诉人提出的“关于被上诉人泉州市水利局在受理涉案复议申请后没有对第三人德化县水利局作出的涉案德政水〔2018〕119号《关于德化县葛坑镇涌溪、下甸溪、葛玲溪生态环境综合治理项目招投标投诉处理的决定》属违法立案的结果，程序严重违法问题进行审查，严重违反了行政复议公正、合法的原则”未做任何回应，导致认定事实不清。第一，德化县水利局在所谓的投诉人水发金水建设工程有限公司没有依法向招标人提出异议，且招标人也没有作出异议答复前，就违法受理了第三人水发金水建设工程有限公司请求“恳请依法取消福建省**建设发展有限公司为第一中标候选人的评标结果”的投诉，违反了《招标投标法实施条例》第五十四条第二款和第六十条的规定，以及《工程建设项目招标投标活动投诉处理办法》第七条第二款的规定，应根据《工程建设项目招标投标活动投诉处理办法》第十二条关于“投诉事项应先提出异议没有提出异议、已进入行政复议或行政诉讼程序的”的规定，依法不予受理涉案投诉。第二，德化县水利局在所谓第三人水发金水建设工程有限公司投诉书上并没有其法定代表人签字并盖章，就违法受理了涉案投诉，违反了《福建省招标投标条例》第五十九条的规定。根据《工程建设项目招标投标活动投诉处理办法》第七条第三款的规定，应根据《工程建设项目招标投标活动投诉处理办法》第十二条关于第三项的规定，依法不予受理涉案投诉。第三，德化县水利局没有审查该投诉是否属第三人水发金水建设工程有限公司的真实意思表示。(二）一审判决关于“被告泉州市水利局作出泉水行复决字[2018]1号《行政复议决定书》事实清楚，证据确凿，适用法律、法规正确”的认定是错误的。1、第三人德化县水利局没有适用《招标投标法实施条例》、《福建省招标投标条例》、《工程建设项目招标投标活动投诉处理办法》的相关规定，对涉案第三人水发金水建设工程有限公司的投诉依法不予受理。被上诉人泉州市水利局在作出涉案复议决定亦没有适用《招标投标法实施条例》、《福建省招标投标条例》、《工程建设项目招标投标活动投诉处理办法》的相关规定对此作出认定、决定，显然适用法律、法规不当。2、被上诉人泉州市水利局作出的涉案行政复议决定关于“**公司投标时提交的社保缴纳凭证系变造的证据材料，属于虚假的劳动关系证明”的认定于法无据，所适用的《招标投标法实施条例》第四十二条第二款、《招标投标法》第三十三条的规定，以及《行政复议法》第二十八条第三款之规定亦错误。(三）一审判决关于“被告泉州市水利局作出泉水行复决字〔2018〕1号《行政复议决定书》程序合法”的认定是错误的。1、被上诉人泉州市水利局在受理涉案复议申请后没有对上诉人提出的关于第三人德化县水利局作出的涉案《处理决定》属违法立案的结果，程序严重违法问题进行审查，显然遗漏审查，程序违法。2、被上诉人泉州市水利局在受理复议申请后也没有将上诉人福建省**建设发展有限公司列为第三人并通知参与涉案行政复议，剥夺了上诉人的权利、损害上诉人的权益，存在执法不公，严重违反了行政复议公正、合法的原则。(四）一审判决关于“被告泉州市水利局作出泉水行复决字〔2018〕1号《行政复议决定书》事实清楚，证据确凿”的认定是错误。1、被上诉人泉州市水利局在涉案行政复议立案受理审查时，没有对涉案复议申请是否是水发金水建设工程有限公司的真实意思表示进行审查是错误的。2、被上诉人泉州市水利局在受理复议申请后没有对德化县水利局作出的涉案《处理决定》属违法立案的结果，程序严重违法问题进行审查，严重违反了行政复议公正、合法的原则。3、被上诉人泉州市水利局作出本案行政复议决定关于“**公司投标时提交的社保缴纳凭证系变造的证据材料，属于虚假的劳动关系证明”的认定于法无据，是错误的。

二、本案一审判决违反法定程序，如：1、一审法院对上诉人福建省**建设发展有限公司提出的关于“被上诉人泉州市水利局在受理涉案复议申请后没有对第三人德化县水利局作出的涉案德政水〔2018〕119号《关于德化县葛坑镇涌溪、下甸溪、葛玲溪生态环境综合治理项目招投标投诉处理的决定》属违法立案的结果，程序严重违法问题进行审查，严重违反了行政复议公正、合法的原则”未做任何回应，显然遗漏审理，程序违法，2、一审法院对上诉人提出的“济宁金水水利工程有限公司”印章真实性、“济宁市社会保障事业局参保证明专用章”印章真实性的司法鉴定申请不予核准，无法查明当初第三人水发金水建设工程有限公司所谓的投诉、复议申请是否虚假的事实，其显然违反法定程序。

三、本案一审判决适用法律错误，如：1、第三人德化县水利局没有适用《招标投标法实施条例》、《福建省招标投标条例》、《工程建设项目招标投标活动投诉处理办法》的相关规定，对涉案第三人水发金水建设工程有限公司投诉依法不予受理。被上诉人泉州市市水利局在作出涉案复议决定亦没有适用上述相关规定对此作出认定、决定。一审判决也没有适用上述相关规定作出相关认定、判决，显然适用法律、法规不当。2、一审判决作出所谓“被告泉州市水利局于2018年10月26日作出泉水行复决字〔2018〕1号《行政复议决定书》事实清楚，证据确凿，适用法律、法规正确，程序合法”的认定明显认定事实不清，证据不足，违反法定程序。一审判决适用《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条等规定，对本案进行认定和判决，显然是适用法律错误。请求：撤销一审判决，并将本案发回重审或查清事实后直接予以改判，支持上诉人的诉讼请求。本案的全部诉讼费用由被上诉人承担。

被上诉人泉州市水利局答辩称，一、一审法院认定水发金水建设工程有限公司的投诉是其真实的意思表示是正确的。一审庭审时，水发金水建设工程有限公司的委托代理人当庭提交了说明书，证明其2018年8月27日投诉书及2018年9月20日行政复议申请书的真实性和合法性，是水发金水建设工程有限公司的真实意思表示。二、德化县水利局受理该投诉程序正确，不存在违法立案的情况。根据《招标投标法》第六十五条的规定，投标人和其他利害关系人认为招投标活动不符合本法规定的，有权向招标人提出异议或者依法向行政监督部门投诉。本招标项目受理投诉的监督部门为德化县水利局。三、一审法院认定答辩人作出的泉水行复决字〔2018〕1号《行政复议决定书》事实清楚，证据确凿，适用法律、法规正确，程序合法、适用法律法规正确是正确的，依法应予维持。四、一审法院不予核准上诉人提出的“济宁金水水利工程有限公司”印章真实性，“济宁市社会保障事业局参保证明专用章”印章的真实性的司法鉴定是正确的，并未违反法定程序。请求驳回上诉人的上诉请求。

原审第三人德化县水利局述称，一审判决正确，上诉人的上诉请求没有事实和法律依据，应予驳回。原审第三人水发金水建设工程有限公司不仅仅是对评标结果进行质疑，而是对上诉人在招标中提供虚假证明及整个招标过程进行投诉，不存在进行质疑再进行投诉的问题。水发金水建设工程有限公司提供的投诉申请书虽然有一定的瑕疵，但在投诉、复议及一审中已经提供证据证实系其真实的意思表示。经过被上诉人的调查取证和一审查明的事实，上诉人的确存在没有按照文件的规定提供连续3个月缴交社保的证明，不符合招投标法规定的条件。

原审第三人水发金水建设工程有限公司未到庭陈述二审的诉讼主张。

经审查查明，到庭的各方当事人对一审法院查明的事实均表示没有异议。本院对一审法院查明的事实予以确认。各方当事人在二审期间均未提供新的证据。

本院认为，2018年8月27日，原审第三人德化县水利局收到水发金水建设工程有限公司的投诉材料，该公司投诉的事实是：原告在电子交易平台上传的施工员潘莉、质检员陈崇英、安全员施建梅、材料员张小娟的《在职个人养老缴费历史明细》（2018年2月-7月）内容，与该明细表下附二维码查询的缴费明细内容不同为由。该投诉书有委托代理人的签名，但没有法定代表人的签字盖章。但在行政复议及一审行政诉讼程序中，原审第三人水发金水建设工程有限公司均认可了该投诉行为的真实意思表示。本案一审审理时，水发金水建设工程有限公司的委托代理人也提交了说明书，证明其2018年8月27日投诉书及2018年9月20日行政复议申请书的真实性和合法性，应当视为对其投诉行为的确认。故该投诉行为符合《工程建设项目招标投标活动投诉处理办法》第七条第三款关于“投诉人是法人的，投诉书必须由其法定代表人或者授权代表签字并盖章”的规定，上诉人认为应当适用该办法第十二条的规定不予受理，理由并不充分，本院不予支持。

《招标投标法实施条例》第五十四条第二款规定：“投标人或者其他利害关系人对依法必须进行招标的项目的评标结果有异议的，应当在中标候选人公示期间提出。招标人应当自收到异议之日起3日内作出答复；作出答复前，应当暂停招标投标活动”。第六十条规定：“投标人或者其他利害关系人认为招标投标活动不符合法律、行政法规规定的，可以自知道或者应当知道之日起10日内向有关行政监督部门投诉”。原审第三人水发金水建设工程有限公司的投诉请求虽然是“恳请依法取消福建省**建设发展有限公司为第一中标候选人的评标结果”，但其投诉事项主要是上诉人在电子交易平台上传的施工员潘莉、质检员陈崇英、安全员施建梅、材料员张小娟的《在职个人养老缴费历史明细》内容的真实性问题，实质不仅仅是对评标结果提出质疑，还对招标投标活动的真实性，合法性及公正性提出了异议。符合《招标投标法实施条例》第六十条关于“投诉”的规定，该投诉也并不以先提出异议为前置程序。上诉人认为应当适用《工程建设项目招标投标活动投诉处理办法》第十二条第六项关于“投诉事项应先提出异议没有提出异议、已进入行政复议或行政诉讼程序的”的投诉，不予受理的规定，缺乏依据，本院不予支持。

《中华人民共和国行政复议法》第十条第三款规定，同申请行政复议的具体行政行为有利害关系的其他公民、法人或者其他组织，可以作为第三人参加行政复议。故第三人参加行政复议并非法定程序。被上诉人泉州市水利局在行政复议程序中通知了上诉人福建省**建设发展有限公司提交书面的陈述和申辩材料，上诉人福建省**建设发展有限公司也向复议机关提交了答辩书及相关说明材料，充分行使了陈述和申辩的权利。上诉人主张被上诉人泉州市水利局在受理复议申请后没有将其列为第三人并通知参与涉案行政复议，剥夺了其权利、损害其权益与事实不符，也缺乏法律依据，本院不予支持。

本案的实质问题在于：被上诉人泉州市水利局在其作出的泉水行复决字〔2018〕1号《行政复议决定书》中认为“福建省**建设发展有限公司于2018年8月22日上传“易交易电子招标投标交易平台”的潘莉等4人在职个人养老缴费历史明细，系变造的证明材料，属于虚假的劳动关系证明”是否有事实依据？一审法院经核实，福建省**建设发展有限公司于2018年8月22日在“易交易电子招标投标交易平台”上传了潘莉等4人《在职个人养老缴费历史明细》，该明细表中载明了潘莉等4人2018年2月-7月份的已缴费金额等情况。但被上诉人泉州市水利局提供的南安市税务局出具的《参保人员申请情况一览表》证明潘莉等4人2018年2月份养老保险的申报时间为2018年9月4日，2018年3月-7月份养老保险的申报时间为2018年8月28日。被上诉人提供的南安市社会劳动保险管理中心出具的《个人历年缴费明细表》亦证明潘莉等4人2018年2月份养老保险的申请时间为2018年9月。因此，上诉人福建省**建设发展有限公司提交的与项目施工现场管理人员的资料与事实严重不符。属于《招标投标法实施条例》第四十二条第二款规定的“提供虚假的项目负责人或者主要技术人员简历、劳动关系证明”以其他方式弄虚作假的行为。据此，本院认为，被上诉人泉州市水利局在其作出的泉水行复决字〔2018〕1号《行政复议决定书》认定事实清楚，适用法律正确。

综上，一审法院认定事实清楚，适用法律正确，审判程序合法。上诉人的上诉理由不能成立，其上诉请求本院不予支持。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项的规定，判决如下：

驳回上诉人的上诉，维持原判。

二审案件受理费50元，由上诉人福建省**建设发展有限公司负担。

本判决为终审判决。

审判长　　陈鹏腾

审判员　　张爱玲

审判员　　邱旭锋

二〇一九年四月十六日

书记员　　吕顺达

附：本判决所适用的法律：

《中华人民共和国行政诉讼法》

第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：

（一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定；

……。