万峰石材科技股份有限公司、佛山市顺德区环境运输和城市管理局环保行政处罚二审行政判决书

广东省佛山市中级人民法院

行 政 判 决 书

（2017）粤06行终356号

上诉人（原审原告）万峰石材科技股份有限公司，住所地佛山市顺德区伦教三洲开发区内龙洲公路北三、四、五号地块。

法定代表人林志伟，董事长。

委托代理人邹雪峰，广东科德（佛山）律师事务所律师。

委托代理人苏俊玮，广东科德（佛山）律师事务所实习律师。

被上诉人（原审被告）佛山市顺德区环境运输和城市管理局，住所地佛山市顺德区大良街道德民路行政大楼七楼。

法定代表人黄志捷，局长。

委托代理人何嘉铭，佛山市顺德区环境运输和城市管理局伦教分局工作人员。

委托代理人何展涛，广东伦教律师事务所律师。

原审第三人广东彤日园林环境工程有限公司，住所地佛山市顺德区大良兴顺路嘉信城市广场二期C306、C307、C308。

法定代表人何景辉，董事长。

委托代理人黎慧怡，广东兴顺律师事务所律师。

上诉人万峰石材科技股份有限公司（以下简称万峰公司）因诉被上诉人佛山市顺德区环境运输和城市管理局（以下简称顺德环运局）环保行政处罚纠纷一案，不服佛山市顺德区人民法院（2016）粤0606行初910号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，对本案进行了审理，现已审理终结。

原审法院审理查明:万峰公司（甲方）与广东彤日园林环境工程有限公司（以下简称彤日公司）（乙方）签订《一般工业垃圾及生产办公垃圾运输、处理合同》，约定自2015年2月1日至2017年2月1日，乙方负责处理甲方产生的一般工业垃圾及生产办公垃圾（不含危废及相关衍生物），甲方提供装载服务为乙方车辆装车，甲方保证提供给乙方的一般工业垃圾及生产办公垃圾中不出现危废及相关衍生物等等。

2016年4月21日，彤日公司安排司机黄某驾驶车牌号为湘Ｈ×××××重型自卸货车，先后四次从万峰公司处运出固体废物，倾倒于顺德区伦教街道新基北路旁，当正准备倾倒第四车次固体废物时，被顺德环运局工作人员制止。经检查，已倾倒的固体废物里含有“万峰石材科技股份有限公司”字样的单据、含“云石胶”、“大力士”字样废包装桶，含有“石英石”、“拼接胶水”、“万峰石材”等字样的废包装盒，尚未倾倒的仍在车上的固体废物有“万峰石材科技股份有限公司”字样的单据、含“云石胶”、“大力士”字样废包装桶，含“固化剂”字样的废包装物和含“万峰石”、“石材”、“WANFENGENG.ST”等字样的废边角料。同年4月25日，顺德环运局到万峰公司厂区进行检查，发现万峰公司原料仓库里存放有“大力士云石胶”原料，在危险废物贮存场所内发现有“大力士云石胶”字样的废包装桶，在废边角料堆放场所发现一批印有“万峰股份制造”等字样的废边角料以及1个印有“固化剂”字样的废包装物。同年4月27日，顺德环运局对万峰公司的人力行政部经理韦某某进行调查，该被调查人员反映万峰公司主要从事人造石制造项目的生产，该项目生产过程中有办公垃圾、一般工业废物、危险废物等固体废物产生；危险废物主要包括废有机溶剂、废灯管、废碳粉墨盒、含油抹布、有机废渣、废碱、废矿物油等，危险废物委托韶关绿然再生资源发展有限公司处理，委托期限为2015年7月15日至2016年7月14日；该公司最近一次是在2015年6月1日转移包括废包装桶在内的危险废物；该公司有使用或产生与顺德环运局于2016年4月21日、25日分别在倾倒现场及万峰公司厂区内发现的相类似的物品等等。同年4月27日，万峰公司向顺德环运局提交了《材料安全技术说明书》、《华普汽车衡管理》、《一般工业垃圾及生产办公垃圾运输、处理合同》、《授权委托书》等材料。同年4月28日，顺德环运局分别对彤日公司副经理冯某某、业务员邓某某进行调查，两人陈述彤日公司与万峰公司有处理一般工业固废业务关系，邓某某进一步陈述2016年4月21日，其联系黄某到万峰公司处运输固体废物；同年4月29日、7月21日，顺德环运局对司机黄某进行调查，其反映2016年4月21日其先后四次驾驶车牌号为湘Ｈ×××××货车将位于龙洲路三洲段收费站旁边的“万峰陶瓷厂”的固体废物运出，倾倒于顺德区伦教街道新基北路旁地块，当准备倾倒第四车时被顺德环运局工作人员发现。当时是万峰公司工作人员用铲车将固体废物铲上其驾驶的货车，当时其看见固体废物中有大力士牌云石胶废包装桶，其驾车离开万峰公司后中途没有停留，直接驾车到倾倒地点。

2016年6月28日，顺德环运局向万峰公司发出粤顺管伦罚[2016]第E00002号《行政处罚告知书》，告知万峰公司拟对其作出行政处罚的事实及理由、法律依据、拟作出的行政处罚以及万峰公司享有陈述、申辩、听证的权利。其后，万峰公司向顺德环运局提交了《陈述申辩书》。

2016年8月29日，顺德环运局向万峰公司发出顺管（伦）改[2016]第E02号《责令改正（停止）违法行为决定书》（以下简称《责令改正决定书》）及粤顺管伦罚[2016]第E00002号《行政处罚决定书》（以下简称《行政处罚决定书》），两份决定书均认为万峰公司在2016年4月21日将生产中产生的云石胶废包装桶等危险废物提供给无经营许可证的彤日公司处置，违反了《中华人民共和国固体废物污染环境防治法》第五十七条第三款的规定，依据该法第七十五条第一款的规定，分别决定责令万峰公司立即停止违法行为，将生产过程中产生的危险废物交由有危险废物经营许可证的单位处理，以及决定对万峰公司处以五万元罚款的处罚。万峰公司不服，向人民法院提起行政诉讼。

另查明1，万峰公司经营范围：新型建筑材料的技术研发、技术咨询、技术服务；人造石材、石材养护材料、土聚材料、石材家具及其相关产品的研发、生产、经营。彤日公司没有收集、贮存、处置危险废物经营许可。

另查明2，万峰公司向顺德环运局提交的云石胶的《材料安全技术说明书》，显示云石胶成分含有不饱和聚酯树脂。《国家危险废物名录》HW13为有机树脂类废物；该名录中HW49为其他废物，其中，废物代码为900-041-49为含有或直接沾染危险废物的废弃包装物、容器、清洗杂物。

另查明3，万峰公司（甲方）与韶关绿然再生资源发展有限公司（乙方）于2015年7月15日签订了《废物（液）处理处置及工业服务合同》，约定合同期限为2015年7月15日至2016年7月14日，甲方生产过程中形成的工业废物（液）HW有机废渣0.8吨/年、HW13废树脂1.2吨/年；HW49废抹布0.5吨/年；HW49废包装桶0.5吨/年；HW49废灯管0.1吨/年由乙方处理处置，等等。

原审法院认为:根据《中华人民共和国固体废物污染环境防治法》第十条第二款、第七十五条的规定，顺德环运局有权作出被诉之责令改正（停止）违法行为决定及行政处罚决定。顺德环运局对案件进行调查，在作出行政处罚决定前告知万峰公司拟作出的行政处罚的事实、理由以及享有陈述、申辩、听证的权利，后作出《责令改正决定书》和《行政处罚决定书》，行政行为程序合法。根据查明的万峰公司于2016年4月21日将含“云石胶”字样的废包装桶等固体废物交由彤日公司处置，含“云石胶”字样废包装桶含有或沾染云石胶的事实以及《中华人民共和国固体废物污染环境防治法》第八十八条第（四）项规定，万峰公司交由彤日公司倾倒的云石胶废包装桶属《国家危险废物名录》中HW49其他废物类别，是危险废物。万峰公司将生产过程中产生的云石胶废包装桶等危险废物提供给无危险废物经营许可证的彤日公司处置，违反了《中华人民共和国固体废物污染环境防治法》第五十五条、第五十七条第一、三款的规定。顺德环运局依据《中华人民共和国固体废物污染环境防治法》第七十五条第一款第（五）项及第二款的规定，责令万峰公司立即停止违法行为，将生产过程中产生的危险废物交由有危险废物经营许可证的单位处理，以及罚款五万元，实体处理正确。综上，万峰公司的诉讼请求，理据不足，不予支持，依法予以驳回。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决：驳回万峰公司的诉讼请求；案件受理费50元，由万峰公司负担。

上诉人万峰公司上诉称:一、原审法院对原审第三人彤日公司倾倒垃圾现场发现的含“云石胶”字样的废包装桶是否含有或直接沾染了危险废物未予查明。1.被上诉人顺德环运局2016年4月21日、25日的现场检查笔录及照片，只能证明现场发现了含“云石胶”字样的废包装桶，但不能证明该废包装桶内部是否含有或直接沾染了危险废物。2.韦某某只是陈述“本公司有使用或产生上述相类似的物品”，并未陈述现场发现的废包装桶中含有或直接沾染了危险废物。韦某某在笔录中还特别强调现场发现的废包装桶是否为危险废物，请“环保领导专业鉴定”。但原审法院对此却忽视，予以回避。3.上诉人在《陈述申辩书》中只是陈述上诉人存在过失或者管理不当，而非承认倾倒的一般垃圾中含有危险废物。退一步讲，即使上诉人承认了，也不能免除被上诉人对现场发现的垃圾中是否含有危险废物进行举证的义务。4.《材料安全技术说明书》只是说明合格的云石胶含有树脂成分，但不能证明涉案现场发现的废包装桶含有或直接沾染“云石胶”，且该“云石胶”含有树脂成份。5.被上诉人提供的证据证明上诉人厂内设置了树脂回收装置，也就是该废物包装桶在运输厂外处置前经过了回收等处理。6.上诉人在行政程序中未对该废包装桶含有或直接沾染云石胶提出异议，不构成自认或默认。即便未提出异议，也不能免除被上诉人举证的责任。一审法院认为上诉人未提出异议则视为承认，并让上诉人承担举证不利的法律后果，系适用举证规则错误，对上诉人不公平。二、如果原审第三人倾倒垃圾现场发现的含“云石胶”字样的废包装桶含有或直接沾染了危险废物，原审法院对废包装桶数量多少，是否达到行政处罚的程度未予查明。根据《中华人民共和国行政处罚法》第四条第二款的规定“设定和实施行政处罚必须以事实为依据，与违法行为的事实、性质、情节及社会危害程度相当”，故该方面事实与违法行为的事实、性质、情节及社会危害程度有直接必然的关联，亦与行政罚款的数额相关。三、根据《佛山市环境保护局行政处罚自由裁量权执行规定》的附件《佛山市环境保护局行政处罚自由裁量权裁量标准（2016）》关于固体废物污染环境防治法部分第十七项的规定，“涉及数量1吨以下，或有其它轻微情节的，处2万元以上5万元以下罚款。”而本案，被上诉人并未提供合法有效的证据证明涉案危废品达到其主张的140千克的情况下，对上诉人处以五万元罚款不合法，不合理。四、根据《佛山市环境保护局行政处罚自由裁量权执行规定》第九条规定：“行政处罚案件调查人员向案审办移交案件时，在提出拟处罚建议中，应当对执行行政处罚自由裁量权裁量标准的情况予以说明，……”本案中，被上诉人调查人员移交案件时却未对处罚五万元具体依据及计算过程等予以具体说明（见上诉人案件立案审批表）。五、原审第三人与上诉人间存在合同关系，上诉人委托原审第三人处理垃圾，原审第三人有义务审查其倾倒的垃圾是否存在危险品。综上，被上诉人没有充足的证据证明垃圾处置现场发现的“云石胶”废包装桶等属“含有或直接沾染危险废物的废弃包装物、容器”，属《国家危险废物名录》中列明的危险废物，且该废包装桶数量为被上诉人主张的140千克，达到必须予以行政处罚的程度，被上诉人应承担举证不利的法律后果。请求二审法院：撤销原审判决；撤销被上诉人所作的《违法改正决定书》及《行政处罚决定书》；案件受理费由被上诉人承担。

被上诉人顺德环运局辩称：一、一审判决认定事实清楚准确，适用法律正确，程序合法，应当予以维持。二、上诉人万峰公司的上诉请求和理由不能成立。1.被上诉人具有行使环境保护方面法律、法规、规章规定的行政处罚职权，负责城乡生态的环境保护管理工作。被上诉人具有对上诉人万峰公司作出责令改正（停止）违法行为决定及行政处罚决定的法定职权，被上诉人对上诉人作出上述行政行为程序合法。2.根据《中华人民共和国固体废物污染环境防治法》（2015修正）第八十八条的规定，已经列入国家危险废物名录的废物即属于危险废物。《危险废物鉴别标准》（GB5085.7-2007）第4鉴别程序第4.2条规定：“凡列入《国家危险废物名录》的，属于危险废物，不需要进行危险特性鉴别（感染性废物根据《国家危险废物名录》鉴别）。”上诉人提供的《材料安全技术说明书》证实涉案的由上诉人提交给原审第三人彤日公司处理的有“云石胶”字样的废包装桶，属于《国家危险废物名录》当中HW49类别的其他废物，根据上述规定不需要进行鉴定。被上诉人根据《国家环境保护总局关于危险废物认定鉴别问题的复函》（环发[2000]97号）第二条的规定，根据调查取证的结果，依照该目录直接认定。同时，司法审判实践中《佛山市中级人民法院佛山市人民检察院佛山市环境保护局佛山市公安局关于办理环境污染犯罪案件若干问题的意见》（佛环[2016]78号）的相关规定，在刑事诉讼程序中对于环境污染犯罪案件中，均是由环保部门依据《国家危险废物名录》直接认定危险废物的。本案作为行政处罚案件，被上诉人作为环保部门同样有职权依法直接认定危险废物。三、涉案的废包装桶是由上诉人生产过程中产生的，上诉人明知属于固体危险废物，并且主动交给原审第三人处置的。四、上诉人将危险废物提供给无危险废物经营许可证的原审第三人处置的事实清楚，被上诉人依法给予行政处罚程序合法，行政罚款数额恰当。1.在废物倾倒现场发现的废包装桶，是被上诉人的两名执法人员依法查处后，通过分拣、称重后最终确定重量，符合《中华人民共和国行政处罚法》第三十七条关于行政机关在调查时执法人员不得少于两人的规定。在被上诉人立案查处上诉人的违法行为过程中，上诉人一直没有对危险废物的重量提出异议。2.《中华人民共和国固体废物污染环境防治法》第七十五条第二款规定，有前款第五项行为的，处二万元以上二十万元以下的罚款，并没有规定违规提供或处置的危险废物需要达到法定或固定的重量标准。对涉案的废包装桶的称重，并不是确定是否构成行政违法行为的条件。被上诉人在法定的裁量幅度之内，对上诉人作出罚款五万元的行政处罚，符合《佛山市环境保护局行政处罚自由裁量权裁量标准（2016）》第四部分第十七条第一项的规定。综上，原审判决认定事实清楚，适用法律正确，程序合法。请求二审法院维持原判，驳回上诉人的上诉请求。

原审第三人彤日公司述称，一审认定事实清楚，适用法律正确，应予维持。原审第三人根据与上诉人万峰公司的合同约定，为上诉人提供一般工业垃圾及生活办公垃圾运输服务。根据双方签订的合同，由上诉人将分类固定完整的垃圾定点存放后，装载到原审第三人的车辆。可见，存放及装载是上诉人的义务。现基于上诉人处置不当，导致原审第三人处理的垃圾中出现危险废物，属于上诉人的过错，应当由上诉人自行承担法律责任。上诉人存在自行回收树脂处理装置，但相应的树脂回收装置不等同于上诉人具有自行处置危险废物的相应资质。我国相关法律规定类似“云石胶”应由专业机构实施操作。本案存在被相关法律法规认定危险废物的物样，即可认定为污染废物治理的范围。上诉人存在倾倒危险废物的行为，应接受法律的处罚。

本院经审理查明的事实与一审判决认定的事实一致，本院予以确认。

本院认为：《中华人民共和国固体废物污染环境防治法》第十条第二款规定：“县级以上地方人民政府环境保护行政主管部门对本行政区域内固体废物污染环境的防治工作实施统一监督管理。……”第七十五条规定：“违反本法有关危险废物污染环境防治的规定，有下列行为之一的，由县级以上人民政府环境保护行政主管部门责令停止违法行为，限期改正，处以罚款：……（五）将危险废物提供或者委托给无经营许可证的单位从事经营活动的；……”根据上述规定，被上诉人顺德环运局作为县级人民政府环境保护行政主管部门，其负有对辖区内固体废物污染环境的防治监管职责，且有权对将危险废物提供或委托给无经营许可证的单位从事经营活动的行为作出责令改正（停止）违法行为的决定及行政处罚决定的职权。本案中，被上诉人经现场检查、询问相关人员、收集证据等调查后，在对上诉人作出《行政处罚决定书》前，告知其拟作出行政处罚的事实、理由和依据，以及其依法享有进行陈述、申辩和申请举行听证的权利；在作出《责令改正决定书》及《行政处罚决定书》后送达上诉人，告知其复议以及诉讼的权利。被上诉人作出涉案行政行为的主体适格、程序合法，本院予以确认。

本案的争议焦点在于：被上诉人顺德环运局所作《违法改正决定书》是否合法以及其所作的《行政处罚决定书》对上诉人万峰公司处以罚款人民币五万元，该行政处罚是否合法适当。本案中，根据被上诉人提供的现场检查（勘验）笔录及照片，对韦某某、冯某某、邓某某、黄某所作的《调查询问笔录》，《华普汽车衡管理》以及《一般工业垃圾及生产办公垃圾运输、处理合同》等证据相互印证可以证实，上诉人于2016年4月21日将生产过程中产生的“云石胶”废包装桶等提供给无经营许可证的原审第三人彤日公司处置的事实。同时，根据上诉人在行政程序中提交的《材料安全技术说明书》可知，“云石胶”成分之一是不饱和聚酯树脂，属《国家危险废物名录》中HW13有机树脂类废物，而装载过“云石胶”的废包装桶或容器属该名录中HW49类别的其他废物。《中华人民共和国固体废物污染环境防治法》第八十八条规定：“……（四）危险废物，是指列入国家危险废物名录或者根据国家规定的危险废物鉴别标准和鉴别方法认定的具有危险特性的固体废物。……”根据上述规定，以上装载过“云石胶”的废包装桶或容器属危险废物。《中华人民共和国固体废物污染环境防治法》第五十五条规定：“产生危险废物的单位，必须按照国家有关规定处置危险废物，不得擅自倾倒、堆放；……”第五十七条第三款规定：“禁止将危险废物提供或者委托给无经营许可证的单位从事收集、贮存、利用、处置的经营活动。”第七十五条规定：“违反本法有关危险废物污染环境防治的规定，有下列行为之一的，由县级以上人民政府环境保护行政主管部门责令停止违法行为，限期改正，处以罚款：……（五）将危险废物提供或者委托给无经营许可证的单位从事经营活动的；……有前款第一项、第二项、第七项、第八项、第九项、第十项、第十一项、第十二项、第十三项行为之一的，处一万元以上十万元以下的罚款；有前款第三项、第五项、第六项行为之一的，处二万元以上二十万元以下的罚款；有前款第四项行为的，限期缴纳，逾期不缴纳的，处应缴纳危险废物排污费金额一倍以上三倍以下的罚款。”根据上述规定，对于上诉人将生产过程中产生的“云石胶”废包装桶等危险废物提供给无危险废物经营许可证的原审第三人处置的行为，被上诉人责令其立即停止违法行为并处以罚款五万元，处理合法且适当。上诉人上诉主张，现场发现的“云石胶”废包装桶是否含有或直接沾染危险废物未查明。经查，韦某某作为上诉人的人力行政部经理，其表示上诉人有使用或产生“云石胶”等字样包装桶的物品；现场检查（勘验）笔录及照片显示，上诉人原料仓库内存放有“大力士云石胶”，在危险废物贮存场所内存放有“云石胶”废包装桶；上诉人亦在《陈述申辩书》中承认倾倒的一般垃圾中含有危险废物。虽然上诉人厂内设置了树脂回收装置，但只能说明该废包装桶在运输厂外处置前经过了树脂回收处理，而并非专业的危险废物处理，回收处理并不能改变“云石胶”废包装桶含有或直接沾染“云石胶”属危险废物的性质。且本案中亦没有任何证据反映上诉人所使用的“云石胶”因质量不合格等原因而未含有不饱和聚酯树脂成份。因此，被上诉人认定2016年4月21日倾倒现场的“云石胶”字样废包装桶含有或沾染危险废物，并无不当。上诉人的以上主张缺乏理据，本院不予采纳。上诉人主张，被上诉人对废包装桶数量未查明，被上诉人对其罚款数额过重。经查，《中华人民共和国固体废物污染环境防治法》第七十五条规定：“违反本法有关危险废物污染环境防治的规定，有下列行为之一的，由县级以上人民政府环境保护行政主管部门责令停止违法行为，限期改正，处以罚款：……（五）将危险废物提供或者委托给无经营许可证的单位从事经营活动的；……有前款第一项、第二项、第七项、第八项、第九项、第十项、第十一项、第十二项、第十三项行为之一的，处一万元以上十万元以下的罚款；有前款第三项、第五项、第六项行为之一的，处二万元以上二十万元以下的罚款；有前款第四项行为的，限期缴纳，逾期不缴纳的，处应缴纳危险废物排污费金额一倍以上三倍以下的罚款。”根据上述法律规定，上诉人只要实施了将危险废物提供或者委托给无经营许可证的单位从事经营活动的行为，被上诉人即应责令其停止违法行为并处以罚款，并不单纯以危险废物的数量为标准进行处罚幅度的裁量。本案中，综合考虑上诉人的生产经营规模、倾倒危险废物行为对生态环境的影响、上诉人主观认识等因素，被上诉人对上诉人处予五万元罚款，不构成行政处罚的明显不当。故上诉人以此为由请求撤销，本院不予采纳。上诉人还主张，原审第三人有义务审查其倾倒的垃圾是否存在危险品。但根据《中华人民共和国固体废物污染环境防治法》第七十五条第一款第（五）项的规定，违法行为的责任主体为产生危险废物的单位，且上诉人与原审第三人签订的《一般工业垃圾及生产办公垃圾运输、处理合同》中约定：原审第三人负责处理上诉人产生的一般工业垃圾及生产办公垃圾，上诉人为原审第三人提供装载服务；上诉人保证提供给原审第三人的一般工业垃圾及生产办公垃圾中不出现危废及相关衍生物。即合同约定倾倒垃圾的分类审查义务由上诉人承担。加之司机黄某亦陈述当日由上诉人的工作人员，用铲车将固体废物铲上货车。故上诉人的该主张缺乏事实依据，本院不予采信。最后，上诉人提出，被上诉人未严格按照《佛山市环境保护局行政处罚自由裁量权执行规定》第九条规定，调查员移交案件时未对处罚五万元作出具体详细的分析说明。根据《案件立案审批表》记载，调查人员在“执法人员意见”一栏填写了涉及危险废物的数量、处罚的参照标准及建议处罚金额。虽然《案件立案审批表》对处罚数额未有详细的分析说理，但该说理不详明系被上诉人内部审批手续的不完善，并不影响被上诉人对上诉人作出涉案行政行为的合法性。

综上，原审判决驳回上诉人万峰公司的诉讼请求正确，本院予以维持。万峰公司的上诉主张均理据不足，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，判决如下：

驳回上诉，维持原判。

二审诉讼费50元，由上诉人万峰石材科技股份有限公司负担。

决为终审判决。

审判长　郭　赟

审判员　陈智扬

审判员　何丽容

二〇一七年六月二十日

书记员　李蕴晖