十堰市自然资源和规划局、十堰朝阳建设工程有限责任公司建设用地使用权纠纷二审民事裁定书

湖北省十堰市中级人民法院

民 事 裁 定 书

（2021）鄂03民终71号

上诉人（一审原告）：十堰市自然资源和规划局。住所地，湖北省十堰市北京北路**。

负责人：贺德斌，该局书记。

委托诉讼代理人：陈小瑞，该单位干部。

委托诉讼代理人：陈西武，湖北起行律师事务所律师。

被上诉人（一审被告）：十堰朝阳建设工程有限责任公司。。住所地，湖北省十堰市茅箭区河北路**

法定代表人：杨艳，该公司总经理。

委托诉讼代理人：杨国圣，该公司职员，男，汉族，1954年10月6日出生，住，住湖北省十堰市茅箭区别授权代理。

委托诉讼代理人：罗天兴，湖北紫霄律师事务所律师。特别授权代理。

上诉人十堰市自然资源和规划局（以下简称市自规局）与被上诉人十堰朝阳建设工程有限责任公司（以下简称朝阳公司）建设用地使用权纠纷一案，不服湖北省十堰市茅箭区人民法院(2020)鄂0302民初349号民事裁定，向本院提起上诉。本院于2021年1月5日立案受理后，依法组成合议庭进行了审理，现已审理终结。

市自规局上诉请求：撤销(2020)鄂0302民初349号民事裁定，裁定原审法院依法审理。事实与理由：2005年6月30日，上诉人与被上诉人签订《国有土地使用权出让合同》，其中以应支付的改制时现状容积率的土地出让金冲抵改制前企业应当支付给职工的安置费；12月1日，被上诉人取得土地使用权。2008年5月8日，被上诉人取得2008－046号《建设工程规划许可证》，规划许可建设4201平方米的住宅楼。2019年5月、6月，上诉人在“有房无地”问题核查后，确认被上诉人实际建设的土地容积率为3.79，原出让的现状容积率为1.9。被上诉人没有支付容积率由1.9调整到3.79的土地出让金。结合上述事实，1、土地出让虽然与改制有关，仍是按照《土地管理法》、《国有土地使用权出让与转让条例》的规定，被上诉人与上诉人平等协商、支付政策优惠后的对价后而形成，仅是出让金用于冲抵改改制安置职工的费用；2、出让方与受让方属于平等民事主体；3、不涉及政府主管部门对国有资产的行政调整、划转；4、被上诉人建设、出售房屋的时间都是在改制取得出让土地使用权之后；5、被上诉人在改制之后建设、销售房屋获得了相应的利益。因此，本案不属于不予受理的情形，人民法院应当予以受理。

朝阳公司辩称，本案土地系企业改制土地，此类案件并非法律问题，也不是通过诉讼程序可以解决的。从类案同判、程序和实体，上诉人的诉讼请求都不应当支持。请二审法院驳回上诉，维持原裁定。

市自规局起诉请求：1.判令朝阳公司违约调整容积率，支付土地出让金4637463元；2.判令诉讼费由朝阳公司承担。

一审法院查明，2005年7月11日，市自规局与朝阳公司签订《国有土地使用权出让合同（企业改制专用合同）》，将位于十堰市的进入改制的土地面积2433.75平方米出让给朝阳公司。合同约定土地用途为商业、住、住宅同第十条约定，在出让期限内，受让人必须按照本合同规定的土地用途和改制时现状土地容积率利用土地，需要改变本合同规定的土地用途和土地容积率的，必须依法办理有关批准手续，并向出让人申请，取得出让人同意，签订土地使用权出让合同变更协议或者重新签订土地使用权出让合同，相应调整土地使用权出让金，办理土地变更登记。该合同并未对土地容积率进行确认。朝阳公司的负债资产用于冲抵土地出让金，2005年12月1日，朝阳公司申领了2433.75平方米的土地使用权证，用于建设“江苏路二建综合楼”项目。2019年6月，市自规局因朝阳公司售出的房屋无法办理不动产登记信访问题，对朝阳公司“有房无地”问题进行核查发现，经核查朝阳公司实际建设的容积率为3.79，朝阳公司调整容积率后没有支付相应的土地出让金。朝阳公司委托十堰德高房地产估价有限公司以2019年7月1日为基准日进行评估，朝阳公司调整容积率应当支付土地出让金4637463元。2019年7月18日，市自规局地价会审委员会会审通过上述应支付的土地出让金。2019年9月30日，市自规局函告朝阳公司交纳，朝阳公司至今没有交纳。

另查明，朝阳公司由原十堰市建筑工程总公司第二建筑公司进行公司制改造而来。经过十堰市人民政府批准，原企业生产性划拨用地改为协议出让方式供地。朝阳公司纳入该轮企业改制处置的土地资产共2宗，宗地面积3427.743平方米，总地价3576666元，职工安置费5223913元，土地资产全部用于职工安置。

一审法院认为，市自规局要求支付土地出让金争议的请求权基础是《国有土地使用权出让合同》，该合同明确载明“企业改制专用合同”，因应职工要求和政府相关部门协调意见，案涉土地进行房地产开发用以企业改制遗留职工住房安置，不同于国有土地的商业性出让及房地产开发。本案以国有土地使用权出让合同纠纷的案由和形式，实质上涉及企业改制国家政策调整中职工安置的历史遗留问题。此类案件实际并非法律问题，也不是法院能够通过诉讼程序解决的，人民法院依法不应受理。依照《最高人民法院关于人民法院登记立案若干问题的规定》第十条第六项、《最高人民法院关于适用的解释》第二百零八条第三款之规定，裁定如下：驳回十堰市自然资源和规划局的起诉。案件受理费43900元，退还给十堰市自然资源和规划局。

二审期间，对一审采信的证据都没有新的质证意见。朝阳公司提供的两份新的证据，即2004年市二建综合楼竣工验收备案证和2009年市朝阳建设工程公司2#住宅楼的竣工验收备案证，市自规局对新证据的真实性无异议，但认为房屋是2019年验收。本院经审查，一审法院认定的证据和朝阳公司提供的新的证据均合法有效，可以作为定案的依据。

二审经审理查明的事实与一审查明的事实相同。

另查明，原裁定认定事实中存在两处笔误。一是“朝阳公司的负债资产用于冲抵土地出让金，2005年12月1日，朝阳公司申领了2433.75平方米的土地使用权证，用于建设‘江苏路二建综合楼’项目”中，工程项目名称实为“市朝阳建设工程公司2#住宅楼”。二是“被告（朝阳公司）委托十堰德高房地产估价有限公司以2019年7月1日为基准日进行评估，朝阳公司调整容积率应当支付土地出让金4637463元”中，委托主体实为“市自规局”。

本院认为，案涉《国有土地使用权出让合同》系为解决企业改制遗留问题而签订的企业改制专用的土地出让合同。出让时，案涉土地原有市二建综合楼的容积率实际已超过市自规局所主张的初始1.9的容积率，且该合同未对案涉土地容积率及其计算方式进行明确约定。因职工安置费用远高于土地出让金，朝阳公司须物尽其用，在案涉土地上增建市朝阳建设工程公司2#住宅楼，以履行职工安置义务。若仅以事后验收超容积率为由，且不存在其他违法事由的情况下，补征土地出让金，不仅没有合同依据，而且突破“法不溯及既往”的基本法律原则，有悖公平和合同出让目的。故，一审法院认为此类案件实非法律问题，也不是法院能够通过诉讼程序解决的，人民法院依法不应受理，进而裁定驳回起诉；其认定基本事实清楚，适用法律正确，本院予以认可。市自规局的上诉请求不能成立，本院不予支持。依照《中华人民共和国民事诉讼法》第一百七十条第一款第（一）项的规定，裁定如下：

驳回上诉，维持原裁定。

本裁定为终审裁定。

审判长　　谭丹平

审判员　　井家坤

审判员　　宋志彪

二〇二一年一月二十一日

法官助理何越

书记员沈丽

附：本裁定适用的法律（法规、司法解释）规定

《中华人民共和国民事诉讼法》

第一百七十条第二审人民法院对上诉案件，经过审理，按照下列情形，分别处理：

（一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律正确的，以判决、裁定方式驳回上诉，维持原判决、裁定；