湖南格莱特新能源发展有限公司与公安县市场监督管理局、荆州市市场监督管理局质量监督检验检疫行政管理:其他(质量监督)一审行政判决书

法定代表人：童德泉，该局局长。

出庭负责人：汪爱萍，该局副局长。

委托代理人：孙威威，该局工作人员。

原告湖南格莱特新能源发展有限公司（以下简称格莱特公司）诉被告公安县市场监督管理局（以下简称县监管局）、被告荆州市市场监督管理局（以下简称市监管局）行政处罚及行政复议一案，于2019年3月14日向本院提起行政诉讼，本院受理后，依法组成合议庭，向被告送达了起诉状副本及应诉通知书。本院于2019年6月13日公开开庭审理本案。原告格莱特公司的法定代表人金瑞平及委托代理人唐佼洁、陈立杭，被告县监管局的出庭负责人陈兴及委托代理人冀晓冬、张家坦，被告市监管局的出庭负责人汪爱萍及委托代理人孙威威到庭参加诉讼。经湖北省高级人民法院批准，本案审理期限已延长三个月。本案现已审理终结。因荆州市行政机构改革，原工商行政管理局职能由市场监督管理局行使，下述工商行政管理局即市场监督管理局。

被告县监管局于2018年9月30日作出公工商处字[2018]192号《行政处罚决定书》（以下简称《行政处罚决定书》），对原告格莱特公司罚款380000元。原告于2018年12月6日向被告市监管局申请行政复议，被告市监管局于2019年2月12日作出（荆）工商复决字[2019]001号《行政复议决定书》（以下简称《行政复议决定书》），维持了被告县监管局的行政处罚决定。

原告诉称：原告于2017年12月19日参与“公安县××湖堤镇50KW屋顶光伏电站设备及安装”项目投标并中标，项目编号为JSDZ-GA-2017-003。原告与公安县××湖堤镇人民政府于2017年12月23日签订了《公安县××湖堤镇150KW屋顶光伏电站设备及安装EPC承包合同》（以下简称《EPC承包合同》），原告在签订合同后立即组织人员进行材料设备采购、安装的工作。2018年1月24日，被告县监管局接到举报称原告在该项目使用了不合格、档次较低的太阳能光伏组件，并于当日对原告进行立案调查。2018年9月30日，被告县监管局以原告在实施政府投标项目经营活动中，以低等级、低档次产品冒充高等级、高档次产品投入工程建设后予以销售，依据《中华人民共和国产品质量法》第五十条之规定，作出《行政处罚决定书》对原告罚款380000元。原告对该行政处罚决定不服，于2018年12月6日向被告市监管局申请行政复议，请求撤销被告县监管局作出的《行政处罚决定书》，被告市监管局于2019年2月12日作出维持的复议决定。原告认为，二被告作出的处罚决定及复议决定程序违法、适用法律错误、应予撤销。一、被告作出的行政处罚决定程序违法。《工商行政管理机关行政处罚程序规定》第五十七条规定，“适用一般程序处理的案件应当自立案之日起九十日内作出处理决定”，被告县监管局于2018年2月8日进行立案调查，直至2018年10月12日才送达了《行政处罚决定书》，被告县监管局办理案件已经远远超过了法定期限，对原告作出的行政处罚决定违反了工商机关行政处罚程序规定。二、被告作出的《行政处罚决定书》及《行政复议决定书》认定原告以低等级、低档次的产品冒充高等级、高档次产品没有任何事实依据，与客观实际严重不符。1.原告采购的英利能源（中国）有限公司（以下简称英利公司）生产的YL275P-29b光伏组件A级产品均符合《招标文件要求》和《EPC承包合同》的要求，已经是最高品质等级，不存在以次充好的事实。2.光伏产业行业并未统一光伏组件产品等级标准，对外没有公信力，原告无从知晓该标准，没有“以次充好”主观意愿。3.原告采购并安装施工的公安县××湖堤镇50KW屋顶光伏电站项目进行了竣工验收，且达到了合格验收标准，并已经过财政评审，符合《EPC承包合同》对产品质量的要求。三、被告认定原告以次充好的关键证据《情况说明》和《证明》属于有利害关系的证人证言，不具有证明力，且涉案产品未经检验而认定其为低等级产品，《行政处罚决定书》及《行政复议决定书》所认定的事实明显证据不足。首先，英利公司与本案具有利害关系，其证言不能作为证据。其次，产品标准等级的认定必须通过第三方权威机构检测，被告未对原告采购的产品进行检测就将涉案产品认定低等级，认定《产品质量合格证》系伪造，本案行政处罚行为和复议决定认定的事实的证据不充分。四、原告并非涉案产品的生产者和销售者，与斗湖堤镇政府签署的是建设工程施工合同，不属于《中华人民共和国产品质量法》的调整对象。被告依据《中华人民共和国产品质量法》的规定对原告进行处罚，适用法律错误。五、原告代表招标人斗湖堤镇政府在最终端采购了涉案光伏产品，其上游的上游供货商昆山绿能光源光伏科技有限公司（以下简称昆山公司）转售产品违反合同约定，是本次纠纷的始作俑者，原告对此完全不知情，即使存在“以次充好”的行为，也应由昆山公司承担相应责任，而《行政复议决定书》认为这属于民事关系，不属于复议审理范围的观点错误。综上所述，被告县监管局在行政处罚认定事实、证据采纳、适用法律以及处罚程序上均存在十分严重的错误，被告市监管局在行政复议中没有查明事实，核实证据，纠正行政处罚错误。诉讼请求：1.撤销被告县监管局作出的《行政处罚决定书》；2.撤销市监管局作出的《行政复议决定书》；3.二被告承担本案所有诉讼费用。

原告向本院提交了以下证据：

1.营业执照、法人身份证明书，法人身份证，拟证明原告主体适格。

2.《招标文件》节选，拟证明①使用寿命不等同于质保期限，质保期限是厂家对产品质量保证的承诺，其实际使用寿命一般都要大于质保期。②原告采购的光伏组件衰减功率基本符合招标文件要求。③招标文件要求并非强制性要求，只是影响投标文件评审打分的参考因素。④招标文件中也未提及必须采购A1级光伏组件。

3.投标技术文件（节选第124页），拟证明投标文件响应了招标文件的光伏组件性能要求，即A级产品，质保10年。

4.《EPC承包合同》，拟证明①业主公安县××湖堤镇人民政府已经明确要求相关产品质量应以最终验收要求为准。②《EPC承包合同》对产品质量仅要求厂家为英利公司和10年质保期，未要求必须提供A1级产品。原告提供的产品符合《EPC承包合同》的要求，（结合英利公司《情况说明》中描述的A2-1提供产品质保5年，阶梯质保为25年，A2-2产品质保3年，阶梯质保为10年，《EPC承包合同》并未进一步明确10年质保为产品质保或阶梯质保，且原告仍然作出了质保期不低于10年的保证）。③包括光伏组件在内的原材料出现质量问题，均由原告负责，原告将提供包括更换、维修形式在内的补救方式，故双方应通过民事纠纷解决，行政机关不应干预。

5.《竣工验收报告》《财政评审报告》，拟证明项目施工完成后，经公安县斗湖堤镇政府、斗湖堤镇曾埠头村委会、德义垱村委会、东风村委会、公安县供电公司杨家厂供电所联合验收，达到合格验收标准，且项目已经过财政评审，不存在任何产品质量问题，符合《EPC承包合同》对产品质量的要求。

6.（1）英利公司营业执照、产品出厂检验报告单、产品质量合格证，有限质保书。编号“20180124-006”，产品名称“太阳能电池组件A2”，型号“YL275P-29b”，数量76块。（2）英利公司产品出厂检验报告单、产品质量合格证，有限质保书。编号“20180124-007”，产品名称“太阳能电池组件A2”，型号“YL275P-29b”，数量194块。（3）北京鉴衡认证中心出具的太阳能光伏产品认证证书—光伏组件“领跑者”先进技术产品认证及附件（证书编号CGC16715814ROM），拟证明①270块光伏组件YL275P-29b（A2）级产品均为合格产品，并且出厂检验报告单和产品质量合格证上并未说明A2产品质保期低于10年。②招标文件、投标文件和《EPC承包合同》上均未明确要求提供A1类产品，投标文件中的质保期10年，未明确区分为产品质保或阶梯质保，按照A2级产品有限质保书中的阶梯质保完全能够响应招标文件中关于质保和功率衰减的最低要求。③A2级有限质保书明确了，在正常运行条件下，机械性能和电气性能无明显异常，属合格品。④经过北京鉴衡认证中心认定，英利公司提供的A2级产品质量稳定性等级为A。⑤该产品合格证、出厂检验报告单、有限质保书、认证证书等均产品交付后由昆山公司蒋俊峰打印出来寄送给格莱特公司伍叶旭，格莱特公司在合同签订以及收货后直至收到蒋俊峰寄送的上述证明文件前均不清楚英利公司对A级太阳能电池组件产品还划分为A1和A2级。

7.英利公司与昆山公司签订的《太阳能电池组件销售合同》（非经销商）。

8.昆山公司与湖南浩源新能源科技有限公司（以下简称浩源公司）签订的《产品销售合同》。

9.浩源公司与格莱特公司签订的《组件销售合同》。

证据7-9拟证明①英利公司销售给昆山公司的A2-1和A2-2两种品类产品的价格一致，因此，不能以价格判断产品的质量差异。②英利公司作为生产商明确了该批产品不能转售国内和出口。③结合英利公司与昆山公司，昆山公司与浩源公司以及浩源公司和格莱特公司签署的相关协议，可以判断：昆山公司向下游购买方隐瞒了涉案产品不能转卖的事实；昆山公司和浩源公司明知涉案产品分为A1和A2等级别，而浩源公司却未告知该分类和级别，笼统以A级产品销售给格莱特公司。格莱特公司采购时对上述不能转售和分类情况完全不知情。如果格莱特公司采购的组件产品出现了不符合国家标准的情形，完全可以按照合同的约定要求上游换货即可，完全没有必要降低产品质量等级，以次充好。格莱特公司完全是按照《EPC承包合同》中10年质保期的要求进行采购，主观上并无以次充好的故意。

10.昆山公司出具的《情况说明》《补充说明》和《回复函》，拟证明《产品质量合格证》是由昆山公司交易负责人蒋俊峰打印出来邮寄给格莱特公司项目所在地工作人员伍叶旭的，伍叶旭收到的《产品质量合格证》等资料就是复印件，即使《产品质量合格证》有伪造的，那也必定是发生在昆山公司的销售环节，与格莱特公司无关。

11.格莱特公司公安县项目工作人员伍叶旭与英利公司官方售后微信聊天记录，拟证明①格莱特公司工作人员收到光伏组件后履行了进货查验义务，同时还将产品合格证发送给英利公司官方售后进行核实，尽到了审慎的审查义务。②上述《产品质量合格证》等产品质量证明文件为英利公司出具，真实有效，产品编号经过核实也为英利公司产品。

被告县监管局辩称：一、我局对原告作出的《行政处罚决定书》程序合法。2018年1月24日，我局接到举报称“公安县××湖堤镇光伏电站项目中标的格莱特公司使用了不合格、档次较低的太阳能光伏组件，对此，望调查”。我局接到举报后，当即对举报内容进行核实，同时向相关单位调取和查阅该项目招投标的有关资料。2018年2月8日，我局执法人员依法对原告位于公安县××湖堤镇的施工场所进行了现场检查。检查发现，原告在公安县××曾埠头村（××初级中学屋顶）、××及××村的躲水楼顶施工安装有“英利”牌275W多晶硅光伏组件共计546块。组建外包装上标注有“中国英利www.yinglisolar.com”等字样与图案，且每块多晶硅光伏组件上均标注有15位数字组成的产品序列号。由于上述多晶硅光伏组件上无中文标识及生产日期，且原告现场不能提供产品认证证书、合格证及相关质量检测报告，原告的上述行为涉嫌违反《中华人民共和国产品质量法》第三十九条之规定。同日，我局对原告的上述行为予以立案调查。调查终结后，于2018年5月3日报请县局案审会讨论通过。我局于2018年5月4日向原告送达了《行政处罚听证告知书》，原告于同日收到该告知书后提出听证申请。由于案情比较复杂，我局于2018年5月7日对此案件进行延长案件办理期限的申请。我局于2018年5月15日向原告送达了《行政处罚听证通知书》，原告于同日签收。我局于2018年5月30日上午举行了听证，同时制作了听证笔录及听证报告。因案情复杂，我局于2018年6月5日报请县局案审会讨论通过延长办案期限。2018年9月28日，我局报请县局案审会对原告提出的陈述、申辩意见进行讨论。尔后，我局于2018年9月30日对原告依法作出行政处罚决定，并于2019年10月12日向原告送达《行政处罚决定书》，原告于同日签收。故我局对原告作出的行政处罚程序合法。二、我局作出《行政处罚决定书》时认定原告在向公安县××湖堤镇人民政府销售275W多晶硅光伏组件中存在以次充好的违法行为是正确的。现有证据能够证明，2017年12月19日，原告参与“公安县××湖堤镇50KW屋顶光伏电站设备及安装”项目投标并中标，项目编号为JSDZ-GA-2017-003。招投标文件中要求，由英利公司提供相应产品对应的技术参数。原告在投标文件中对英利公司生产的YL275P-29b多晶硅产品各类参数进行了明确的载明。2017年12月23日，公安县××湖堤镇人民政府向原告发出中标通知书，该中标通知书上载明，“请接此通知书三十日内与采购人签订合同，并按招标文件要求或投标文件的承诺履行完合同”。同日，原告与公安县××湖堤镇人民政府签订了《EPC承包合同》，并作出约定，“由原告承担位于湖北省公安县××、曾埠头村、××各××150ＫＷ小型分布式屋顶光伏电站项目的建设，中标金额为1139881.56元。”可见，前述采购、投标文件及《EPC承包合同》中对工程施工过程中所采用产品的品牌、质量、型号、性能、使用期限、质保期、数量、金额等相关内容都进行了明确约定，要求具有中国质量认证中心出具的太阳能产品认证证书（CQC）和国家太阳能光伏产品质量监督检验中心（广东）出具的检验报告、产品技术参数等资料；所提供的光伏组件质保期为10年，转换效率为16.9％，安装使用后前10年发电效率衰减率不超过10％；对光伏组件使用的材料约定为经过相关认证的“英利”牌YL275P-29b型275W多晶硅组件。2018年1月11日，原告与浩源公司签订了《组件销售合同》，约定以2.75元/W（756.25元/块）的单价购入“英利”牌275W多晶硅光伏组件546块，共计货款412912元，并约定若原告通过其他官方查询方式系伪造证书或资料，原告有权要求浩源公司提供符合国家标准有真实的产品合格证的质量合格产品。原告分别于2018年1月13日、2018年1月22日通过湖南长沙银行转账支付货款392912元，浩源公司通过第三方供货商昆山公司以物流托运方式将上述“英利”牌275W多晶硅光伏组件直接发往湖北省公安县公石路161号由原告予以安装。原告剩余20000元货款尚未向浩源公司支付。后，原告承建的上述光伏电站项目已竣工并已通过国网公安供电公司并网投入使用，以通过了公安县××湖堤镇人民政府组织相关部门及人员的验收。在验收过程中，原告向国网公安供电公司及业主方公安县××湖堤镇人民政府均提供了编号为20170801-051、20180123-051的YL275P-29b型275W多晶硅光伏组件（即A1组件产品）的合格证。同时，公安县××湖堤镇人民政府出具《证明》1份，述称该工程项目竣工后系根据原告提供的上述合格证及相关资质予以通过验收，并由公安县移民局支付工程款90余万元，剩余20余万元尾款尚未支付。2018年3月7日，我局为查证上述产品进货来源的合法性，依法向英利公司发送《协查函》，并随附上述多晶硅光伏组件的产品序列号及现场照片，要求英利公司说明上述光伏组件是否为其生产的符合行业标准及国家标准的产品。英利公司根据我局提供的产品序列号查询到原告安装的上述546块多晶硅光伏组件均由其生产并分为两个等级。其中，YL275P-29b型A1等级组件276块，YL275P-29b型A2等级组件270块（A2-1组件76块，A2-2组件194块）。同时，英利公司向我局出具了《情况说明》《证明》《2018年1月组件销售价格指引》及《2017年8月无需求组件销售价格指引》各1份，《太阳能产品认证证书》《检验报告》复印件各1份及其他相关资料。该类证据表明，中国质量认证中心的太阳能产品认证证书（CQC）和国家太阳能光伏产品质量监督检验中心（广东）提供的检验报告只涵盖型号为YL275P-29b（即A1）的A1等级组件，不涵盖YL275P-29b（A2-1）、YL275P-29b（A2-2）的A2等级组件。YL275P-29b（即A1）组件是通过中国质量认证中心提供的太阳能产品认证证书（CQC）的产品和国家太阳能光伏产品质量监督检验中心（广东）提供的检验报告，YL275P-29b（A2-1）、YL275P-29b（A2-2）属于降级产品，没有通过中国质量认证中心认证，也无太阳能产品认证证书（CQC）及相关有资质的检验单位提供的检测报告。YL275P-29b（A1）类产品提供10年的产品质保，25年线性功率质保，首年功率衰减不得高于组件原始标签上最低标称输出功率的2.5％，之后每年功率衰减不得高于原始标签上最低标称输出功率的0.7％；YL275P-29b（A2-1）提供5年的产品质保，25年阶梯质保，第10年功率衰减≤10％，第20年功率衰减≤20％；YL275P-29b（A2-2）提供3年的产品质保，10年阶梯质保，第5年功率衰减≤10％，第10年功率衰减≤20％。YL275P-29b型组件，若未特别注明A1还是A2，则指的是A1类多晶硅275W的组件。同时，编号为20170801-051合格证的记载信息与原告验收时提供的合格证信息不一致，编号为20170801-051合格证实际记载信息客户为昆山飞利达光伏科技有限公司，产品数量为167块。编号为20180123-051的合格证非英利公司出具。另外，在上述《2018年1月组件销售价格指引》材料中，英利公司对1兆瓦以下全款购买275W多晶类A1组件产品作出的市场定价为2.89元/W；在上述《2017年8月无需求组件销售价格指引》材料中，英利公司对1兆瓦以下全款购买275W多晶类A1组件产品作出的市场定价为2.9元/W，对275W多晶类A2-1非常规组件产品的市场定价为2.65元/W，对275W多晶类A2-2非常规组件产品的市场定价为2.35元/W。鉴于原告提供的产品合格证存在虚假或伪造的情形，我局于2018年8月9日向原告发送了《询问通知书》，要求原告对产品合格证的情况进行说明。原告于2018年8月20日向我局作出回复，说明了产品及上述产品合格证的来源。原告收到产品后，未将产品合格证信息与产品进行比对及查验。对于前述事实，原告代表伍叶旭均予以认可。可表明原告向公安县××湖堤镇人民政府销售的546块多晶硅光伏组件产品中，YL275P-29b型A1等级组件276块符合招投标文件及合同要求；YL275P-29b型A2等级组件270块（其中A2-1组件76块，A2-2组件194块）低于招投标文件及合同约定的质量、使用期限、质保期等要求。同时，原告在工程项目验收时向国网公安供电公司及业主方公安县××湖堤镇人民政府提供的编号为20170801-051及20180123-051的两份合格证均为伪造的A1等级组件合格证。可见，我局认定原告在向公安县××湖堤镇人民政府销售275W多晶硅光伏组件中存在以次充好的违法行为是正确的。三、原告认为其不存在以次充好的不法行为的相关理由均不能成立。首先，前文已述，原告向公安县××湖堤镇人民政府销售的546块多晶硅光伏组件产品中，YL275P-29b型A2等级组件270块(其中A2-1组件76块，A2-2组件194块)低于招投标文件及合同约定的质量、使用期限、质保期等要求，这一客观情形不容否认，故原告以均属于英利公司A级产品为由，进而认为符合招标文件的要求并称是最高品质产品，不存在以次充好的说法显然不能成立。其次，《中华人民共和国产品质量法》第三十三条规定，“销售者应当建立并执行进货检查验收制度，验明产品合格证明和其他标识”，原告应当履行验明产品合格证明和其他标识这一法定义务，然在本案中从原告所提供的产品合格证均是伪造，显见原告并未履行这一法定义务。原告作为一家专业公司，在明知前述规定的情形下，在未履行法定义务的情形下就进行安装，据此能够推定出原告以次充好的主观意愿。同时，A1与A2标准虽为英利公司划分，但是事实是只有A1等级产品方为符合本次招投标文件及合同的标准，原告知不知晓该分类实际上并没有关联，也不能据此否定A2等级不符合招投标文件及合同的标准这一客观事实，不能否定原告以A2充A1这一客观事实，更不能否定原告以次充好的主观意愿！再次，虽然原告销售并安装施工的项目经过了验收，但是原告所提供的产品合格证均属虚假，且本不符合招投标文件及合同的要求，实际上，验收人员也仅是对相关证件进行了查看，显然原告是采取了欺骗的手段通过验收，故原告以通过验收予以反证其销售的产品符合招投标文件及合同的要求显然不能成立。最后，英利公司是本案所涉A2等级产品的生厂商，其所提供的《情况说明》及《证明》等材料，能够证明其所生产且被原告使用至公安县××湖堤镇人民政府项目的A2等级产品不符合招投标文件及合同的要求，不需要另行检验。同时，原告不能断言英利公司与本案具有利害关系，其证据可以采信，该证据既客观也真实地反映了原告以A2充A1的违法行为。此种情形下，原告关于无第三方检测及英利公司的证据不应采信的观点显然不能成立。综上，我局认为，原告认为其不存在以次充好的违法行为的相关理由均不能成立。四、我局对原告作出的行政处罚适用法律正确，原告以其非涉案产品的生产者和销售者不属于《中华人民共和国产品质量法》调整对象进而认为我局适用法律错误不能成立。如前所述，原告在实施政府招标项目经营活动中，以低等级、低档次产品冒充高等级、高档次产品投入工程建造后予以销售，违反了《中华人民共和国产品质量法》第三十九条“销售者销售产品，不得掺杂、掺假，不得以假充真、以次充好，不得以不合格产品冒充合格产品”之规定，依法应予以相应的行政处罚。至于原告所称非《中华人民共和国产品质量法》调整对象的问题，我局认为，依据《中华人民共和国产品质量法》第二条第三款的规定，原告在建设工程中使用的太阳能光伏组件系建筑构配件和设备，属于《中华人民共和国产品质量法》调整范畴之内。另据原告提供的《中标通知书》约定“按规定程序经评审小组评审，采购人确认，原告为本项目的中标供应商”，原告也被明确确定为产品供应商。可见，原告认为在本次招投标中供应光伏产品不属于《中华人民共和国产品质量法》调整的对象显然不能成立。五、我局对原告作出的行政处罚处罚适当。根据《中华人民共和国产品质量法》第七十二条的规定，原告的违法经营额总计为：270块×756.25元/块=204187.5元。因原告在整个工程项目中，未将上述多晶硅光伏组件单独进行销售，故违法所得无法计算。依据《中华人民共和国产品质量法》第五十条的规定，我局对原告作出罚款380000元的行政处罚决定，故我局对原告作出的行政处罚适当。综上，我局对原告作出的行政处罚事实清楚、程序合法、证据确凿、适用法律正确、处理恰当，依法不应被撤销，原告的诉请依法不能成立且应予驳回。

被告县监管局向本院提交以下证据及法律依据：

1.统一社会信用代码证、法定代表人身份证明书、法人身份证，拟证明被告县监管局的主体资格及负责人身份信息。

2.荆州市工商局《关于印发<公安县工商行政管理局主要职责机构设置和人员编制规定>的通知》（荆工商[2011]12号）、公办文[2019]33号文件，拟证明被告县监管局享有依法查处以次充好行为的职责。

3.格莱特公司营业执照、法定代表人身份证明书、授权委托书，拟证明原告的主体资格及法定代表人身份信息。

4.被告县监管局对原告制作的《现场笔录》《询问笔录》、现场照片，拟证明原告存在销售以次充好商品的行为。

5.银行转账凭证，拟证明原告销售以次充好的商品金额。

6.英利公司提供的《营业执照》、法定代表人身份证、《情况说明》《证明》《太阳能产品认证证书》《有限质保书》《河北增值税专用发票》《2018年1月组件销售价格指引》《2017年8月无需求组件销售价格指引》、产品序列号查询结果、《制造商授权书》，拟证明原告销售以次充好商品的事实。

7.多晶板光伏组件产品序列号、《EPC承包合同》《公安县政府采购投标文件（技术服务文件及商务文件）》《组件销售合同》《中标通知书》《关于公安县××湖堤镇150KW小型分布式屋顶光伏电站中组件产品的情况说明》《产品合格证》《关于湖北省公安县工商行政管理局工商询字[2018]3号询问回复函》，拟证明原告销售以次充好商品行为的过程及购入产品后未建立、未执行进货检查验收制度，未验明产品合格证明的事实。

8.昆山公司提供的《营业执照》复印件、法定代表人身份证、《情况说明》《补充说明》《产品合格证》、昆山公司与英利公司签订的《太阳能电池组件销售合同》、转账凭证、昆山公司与浩源公司签订的《产品销售合同》《说明》、昆山公司对浩源公司出具的《回复函》，拟证明原告销售以次充好的商品的来源。

9.国网公安供电公司提供的《产品质量合格证》及其他相关证明材料、业主方公安县××湖堤镇人民政府出具的《证明》，拟证明原告销售以次充好商品的事实。

10.《立案审批表》，拟证明被告县监管局依法履行立案审批程序，证明程序合法。

11.《案件集体讨论记录》《行政处罚听证告知书》、送达回证，拟证明被告县监管局履行了处罚前告知义务，程序合法。

12.《行政处罚听证通知书》、送达回证，拟证明被告县监管局履行了听证前告知义务，程序合法。

13.《听证申请书》《听证笔录》《听证报告》，拟证明被告县监管局按听证程序举行听证会，程序合法。

14.关于延长办案期限的《行政处罚案件有关事项审批表》及《案件集体讨论记录》《行政处罚决定书》、送达回证，拟证明被告县监管局依法作出《行政处罚决定书》并送达。

15.《案件来源登记表》，拟证明案件来源

16.《行政处罚案件有关事项审批表》《行政处罚集体讨论记录》，拟证明被告县监管局依法履行案件延期审批程序。

17.《询问通知书》《送达回证》、对英利公司发送的《协查函》及《送达回证》，拟证明被告县监管局依法行使案件调查职权。

18.办案人员执法证：肖冠锋执法证号Z050552049、刘德勇执法证号Z050552059、周晋成执法证号Z050552053，拟证明办案人员具有行政执法资格。

法律依据：

《中华人民共和国产品质量法》第二条、第十八条、第三十九条、第五十条、第七十二条，《工商行政管理机关行政处罚程序规定》。

被告市监管局辩称：一、本局作为行政复议机关，依法作出的《行政复议决定书》，程序合法。2018年12月5日，本局收到原告提交的《行政复议申请书》，要求本局撒销被告作出的《行政处罚决定书》。2018年12月6日，本局决定受理原告的行政复议申请，并于当天通过EMS向原告邮寄了《行政复议受理案件通知书》、向被告县监管局邮寄了《行政复议答复通知书》。但鉴于案情复杂，本机关于2019年1月23日作出了延期审理的决定，并向原告和被告县监管局送达了延期审理通知书。2018年12月12日，被告县监管局向本局提交了《行政复议答复书》及相关证据资料。根据《中华人民共和国行政复议法》第二十二条的规定进行了书面审查。本局经审理后，于2019年2月12日作出《行政复议决定书》，并于当日通过EMS分别向原告和被告县监管局邮寄送达《行政复议决定书》。以上程序符合《中华人民共和国行政复议法》的规定，程序合法。二、本局作为行政复议机关，作出的《行政复议决定书》适用法律准确，内容适当。关于本案，本局审理查明：1.2017年底，原告参与“公安县××湖堤镇50KW屋顶光伏电站设备及安装”项目投标并中标。2018年1月5日，与公安县××湖堤镇人民政府签订《EPC承包合同》。原告在采购投标文件、技术服务文件(JSDZ-GA-2017-0003)和双方签订的《EPC承包合同》中明确约定，根据项目要求电池组件选用英利公司生产的多晶硅电池组件，型号为YL275P-29b，每个村级电站设计50KW，182块，3个村级电站共计150KW，546块。合同还明确约定工程项目使用的该产品的质保期为10年，转换效率为16.9%，安装使用后前10年发电效率衰减率不超过10%。2.截止案发，原告已经完成此项目，经英利公司鉴定：原告在工程建造中采购和使用的546块多晶硅光伏组件中，其中276块YL275P-29b型组件属于YL275P-29b(A1)等级，270块组件属于YL275P-29b(A2)等级(其中A2-1组件76块，A2-2组件194块)。英利公司《情况说明》中指出，“YL275P-29b(A2)属于降级产品，没有通过中国质量认证中心认可也无太阳能产品认证证书及相关有资质的检验单位提供检验报告”。在工程验收时，原告向公安县斗湖堤人民政府提供的两份编号为20170801-051、20180123-051的产品质量合格证，英利公司认定编号为20170801-051产品质量合格证的记载信息与原告验收时提供的合格证信息不一致，编号为20170801-051产品质量合格证实际记载信息客户为昆山飞利达光伏科技有限公司，产品数量为167块。另外，英利公司未出具过编号为20180123-051的产品质量合格证。3.被告县监管局根据举报于2018年2月8日对原告进行立案调查，于2018年9月30日依据《中华人民共和国产品质量法》第五十条第一款的规定，对原告下达了38万元的行政处罚决定。本局认为1.被告县监管局对原告作出的行政处罚适用法律正确。原告在建设工程中使用的太阳能光伏组件系建筑构配件和设备，属于《中华人民共和国产品质量法》第二条第三款的调整范围。2.原告的行为属于销售“以次充好”产品的行为。原告与公安县××湖堤镇人民政府签订《EPC承包合同》中约定的产品属于英利公司《情况说明》中认定的YL275P-29b(A1)等级。但原告在上述项目采购和安装的YL275P-29b型270块的产品，属于英利公司《情况说明》中认定的YL275P-29b(A2)降级产品。以上事实说明原告在实施上述招标项目经营活动中，存在以低等级、低档次产品冒充高等级、高档次产品的行为。3.对原告作出行政处罚程序合法。被告县监管局作出的行政处罚程序严格依照《中华人民共和国行政处罚法》的相关规定，于法有据。4.对于原告称“昆山公司转售产品违反合同约定，是本次纠纷的始作俑者，原告对此完全不知情，即使存在‘以次充好’的行为，也应由昆山公司承担相应责任”，属于原告与昆山公司之间的民事关系，不属于本局审理的范围。综上，本局作出的《行政复议决定书》，适用法律准确，程序合法，内容适当，请求人民法院依法驳回原告的诉讼请求。

被告市监管局向本院提交以下证据及法律依据：

1.统一社会信用代码证，拟证明被告市监管局主体资格。

2.《行政复议决定书》及邮寄单据和查询结果，拟证明被告市监管局根据相关证据依法作出并送达《行政复议决定书》的事实。

3.原告向被告市监管局提交的《行政复议申请书》，拟证明原告向被告市监管局提出行政复议申请的事实。

4.被告县监管局提交的《行政复议答复书》，拟证明被告县监管局在规定期限内向被告市监管局提交行政复议答复意见的事实。

5.《行政复议受理案件通知书》《行政复议答复通知书》《延期审理通知书》及邮寄单据和查询结果，拟证明被告市监管局受理原告的行政复议申请、将原告行政复议申请书副本发送至被告县监管局的事实。

6.《行政复议有关事项审批表》《行政复议案件审结报告》，拟证明被告审理行政复议案件程序合法。

法律依据：《中华人民共和国行政复议法》《中华人民共和国产品质量法》。

经庭审质证，原告对被告县监管局提交的证据质证意见如下：对证据1-3无异议。对证据4有异议，认为《现场笔录》和《询问笔录》进行诱导性发问，且工作人员黄小丽、刘德勇执法身份无法核实，现场照片不齐全且照片数量相互矛盾，现场照片拍摄时间与伍叶旭签字时间相矛盾，真实情况是办案人员在2018年2月8日并未到达现场进行检查，《现场笔录》是后面补写补签的，现场图片也是伍叶旭应办案人员要求自行拍摄提供的。对证据5-9有异议，《银行转账凭证》取证人与笔迹不一致，《情况说明》和《证明》是英利公司出具，而本案投诉人夏天阳是英利公司员工，英利公司与本案有重大利害关系，A1、A2的区别只是英利公司内部区分的标准，对外并未公布，外界无从知晓，有无CQC证书不是检验或区分A1、A2产品的标志，且是否送检CQC由英利公司说了算，不能以没有CQC证书就确定光伏组建是A2产品，《价格指引》表明组件不仅被英利公司区分为A1、A2等级甚至还有A3等级，其中A2-2等级和A3等级还不含质保，足以说明英利公司对组建产品随意分级，质量管理相当混乱。关于原告公司的《投标文件》，其中记载的电池组件关键参数为“型号YL275P-29b，效率16.9%”，《投标货物说明一览表》中的记载为“多晶硅性能说明：英利275W多晶硅A级组件YL275P-29b，转换效率16.9%，质保10年”，《技术、服务要求响应、偏离说明表》的记载为“关键设备光伏组件采用英利集团275W多晶硅组件，组件质保10年，多晶硅组建广电转化效率≥16.5%”，原告提供的光伏组件产品均符合上述技术参数，系合格产品。在投标文件《技术、服务评议对照表》中“产品技术的成熟度及性能”右栏是被告县监管局用以判定原告以次充好的标准，即“光伏组件采用英利集团生产的275Wp多晶硅YL275P-29b，是通过国家认监委批准的认证机构认证的光伏组件产品，寿命及功率衰减：太阳能电池组件正常条件下使用寿命不低于25年，光伏组件第一年内输出功率不低于97.5%的标准功率，在前5年输出功率不低于95%的标准功率，在10年使用期限内输出的功率不低于90%的标准功率，在25年使用期限内输出功率不低于80%的标准功率，证明文件详见产品彩页25年线性质保部分。”此处的衰减率被设置了一定条件，即正常条件下（大气质量AM1.5、1000W/㎡辐照度，25℃工作温度），实际上，符合该正常天气条件的天数每年屈指可数，如此理想的正常条件基本上无法实现。在此还需要特别说明的是，该表格右栏是投标响应内容，左栏明确为计分规则，也就是说投标响应内容只是影响投标打分的因素，并不构成对最终中标的承诺，按照合同法原理，招标行为仅为要约邀请，投标行为是发出要约，确定中标才是承诺。即使原告未按照投标的响应内容提供产品，也仅是违反了诚信原则和先合同义务，双方在招投标活动结束后合同签订前，也可以就合作条件和合同条款进行进一步谈判和调整。双方签订合同才是最高效力的法律文件，招投标行为应当以最终签订的合同内容为准。对证据10有异议，《立案审批表》案源登记时间与被告县监管局提交的证据15《案件来源登记表》及《行政处罚决定书》中表述的举报时间相互矛盾，审批决定的办案人员是刘德勇和周晋成，并未安排肖冠锋和黄小丽作为案件承办人，因此肖冠锋和黄小丽所有在本行政处罚案中采集的证据都因无办案权限而不能采信；3、《立案审批表》中审批意见中两处签名向芳和陈兴均未亲自签名，而是电脑打印，立案审批流程审批未完成，程序违法。对证据11有异议。对证据12无异议。对证据13中的《听证笔录》有异议，在听证前所有采集的证据均无调查人员签字和签署日期，取证程序违法，现向法庭提交的证据材料都是后期补签的签名，且签名都是一人代签，不是两个调查人员取证，程序违法。对证据14中的《行政处罚决定书》合法性有异议，对延长办案期限审批有异议，办案单位未将延期决定告知原告。对证据16有异议，办案人员未签字。对证据17无异议。对证据18有异议，三份执法证均不是由国家或省级工商部门制发的执法证，三人无执法权限；肖冠锋的执法证二维码无法扫描，无法核实其真实性；被告未提交黄小丽的执法证，无法核实黄小丽身份，《现场笔录》执法人员少于两人。

原告对被告市监管局提交的证据质证意见如下：对证据1-5真实性关联性无异议，对合法性有异议。仅能证明复议程序上没有问题。

被告县监管局和被告市监管局对原告提交的证据质证意见如下：对证据1无异议；对证据2-4真实性无异议，但认为不能达到证明目的。原告出具的招标文件中清楚载明了光伏组件是通过国家批准的光伏组件材料，认证文件为CQC认证，部分招标文件节选不能证明招标文件的要求并非强制性的要求，举出的节选的确只能影响评选打分，但并不意味涉及到产品的质量可以不按照在投标文件中作出的承诺，经过CQC认证的产品就是A1产品。《EPC承包合同》中关于质量的标准明确为符合相关法律法规的要求，以及地方电网公司对光伏项目的要求，而不是原告所称以竣工验收的要求为准，且《EPC承包合同》约定的十年质保期所对应的产品就是A1产品。对证据5中的《竣工验收报告》《财政评审报告》有异议，原告提交的关于270块光伏组件合格证是一份伪造的合格证，在这种情况下通过的验收，显然是经过欺骗所取得验收，因此才进行立案调查并进行处罚，不能以这两份报告予以反证，因为竣工验收意味着设备合格，符合相应的标准。对证据6有异议，产品出厂检验报告单、有限质保书这两份材料原告在行政调查过程中没有提交，对其真实性有异议，除非原告能够提供原件。既然原告有这两份产品的出厂检验报告单，上面载明的是A2而非A1，说明原告是知道英利公司的产品存在A1和A2的区别，且有限质保书也是仅针对于A2-1，并没有针对A2-2。北京鉴衡认证中心出具的认证证书没有看到原件。对证据7-9没有异议，但认为达不到证明目的。认为原告提交的证据10不能达到证明目的。对证据11真实性与证据来源的合法性、关联性均有异议。

综合当事人庭审的质证意见，本院对提交的证据作如下认定：

对原告提交的证据2真实性予以采信，但对其证明目的不予采信，招标文件中对光伏组件衰减率的要求与原告使用的270块A2型号组件的衰减率不符，不能达到光伏组件基本符合招标文件要求的证明目的。对证据3真实性予以采信，但对证明目的不予采信，该材料说明了原告在投标文件中记载的技术参数，与本案主要的待证事实即“原告在施工中实际使用的产品与招投标文件或合同承诺使用的产品是否一致”无必然关联性。对证据4的真实性予以采信，依据《中华人民共和国招投标法》第四十六条第一款的规定，“招标人和中标人应当自中标通知书发出之日起三十日内，按照招标文件和中标人的投标文件订立书面合同。招标人和中标人不得再行订立背离合同实质性内容的其他协议。”由此可见，按照经过招投标程序签订的合同应当符合招标文件和投标文件内容。本案中，即使双方未在《EPC承包合同》中对光伏组件的具体型号进行明确，但应当依据双方在招投标文件中的内容来确定光伏组件的具体型号，故对原告关于《EPC承包合同》未对光伏组件的具体型号进行明确的证明目的不予采信。关于证据5《竣工验收报告》真实性予以认可，但是对其证明目的不予认可。被告县监管局的《行政处罚决定书》系认定原告以次充好，使用的部分光伏组件产品质量标准低于约定的产品质量标准，而非认定发电站项目不合格。虽然原告方在工程验收时提供了伪造的产品合格证（编号为20170801-051、20180123-051），但是后续证实使用的产品确系英利公司生产的光伏组件，即使部分是A2型光伏组件，该《竣工验收报告》系并网后依据实际运行效果作出，验收合格不一定证明原告不存在以次充好的行为，故不能达到原告的证明目的。对证据6予以采信，该组证据说明原告在施工中使用了270块A2型号光伏组件，能说明A2型组件是合格产品，但是不能证明A2型号组件符合招投标文件中描述的光伏组件参数。对证据7-9予以采信，能够证明原告购买A2型号组件的来源和渠道，但原告的推断不足以达到证明目的，原告作为一家专业的光伏企业，对行业内广泛认可并使用的英利公司生产的产品分类完全不知情，显然不合常理。原告与浩源公司签订的组件销售合同中光伏组件的单价正好介于A1、A2型号组件市场定价之间，且实际交易的光伏组件A1、A2型号各约占一半，原告的推断不足以采信。对原告提交的证据10不予采信，原告作为采购方应当承担采购产品质量核验的义务，由此产生的后果不应由业主向供货商追究。对原告证据11真实性予以采信，对证明目的不予采信。该对话时间在验收前，此时验证的产品标的无法确定，且在对话中提及经销商已告知系A2等级产品，不能证明原告无以次充好的主观故意。

对被告县监管局提交的与原告重复的证据，本院不再赘述。对被告县监管局提交的证据4真实性、合法性予以采信，原告的员工伍叶旭在《现场笔录》和《询问笔录》均已签名并按手印，执法人员均已表明身份，《现场笔录》中日期疑似由2月7日更改为2月8日，可能存在笔误或记录瑕疵，但未影响本案执法程序的正当性，被告在今后的工作中应加强对笔录制作的规范性。执法人员的发问均与案情相关，不足以认定为对被调查人进行诱导性发文，对原告关于被告县监管局提交的证据4的质证意见不予采信。对证据5真实性予以采信，该银行转账凭证系原告向浩源公司购买光伏组件的转账凭证，仅能证明原告向浩源公司支付了购买光伏组件的部分货款，不能证明以次充好的具体金额，故对证明目的不予采信。对证据6的真实性及证明力予以采信，英利公司虽然为涉案产品的生产商，但是并非原告采购光伏组件的直接供货商，英利公司对其生产的光伏组件型号种类作出的核验和对产品参数作出的说明具有可信度。原告销售以次充好的商品是《行政处罚决定书》认定的主要违法事实，故对被告证据6能否达到原告销售以次充好商品的证明目的，本院结合其他证据综合评判。证据10-18系被告办理案件的程序性事项，对真实性、关联性本院予以认可，《行政处罚决定书》系本案诉讼标的，是否合法，本院结合其他证据综合评判。

对被告市监管局提交的与原告及被告县监管局重复的证据，本院不再赘述。被告市监管局提交的证据2-5能够证明被告市监管局依法受理行政复议申请，作出并送达涉案《行政复议决定书》，维持了被告县监管局作出的《行政处罚决定书》，对真实性、关联性本院予以认可，《行政复议决定书》系本案诉讼标的，是否合法，本院结合其他证据综合评判。

本院根据以上有效证据认定以下事实：

原告格莱特公司于2017年12月19日参与“公安县××湖堤镇50KW屋顶光伏电站设备及安装”项目投标并中标，项目编号为JSDZ-GA-2017-003，该项目包含斗湖堤镇的三个村建光伏发电站。原告与公安县××湖堤镇人民政府于2017年12月23日签订了《EPC承包合同》。合同签订后，原告组织人员进行设备采购，原告于2018年1月11日与浩源公司签订了《组件销售合同》，约定以2.75元/W的单价购入“英利”牌275W（即每块光伏组件的功率为275W）多晶硅组件546块，共计货款412912元。浩源公司通过第三方供货商昆山公司以物流托运方式将上述“英利”牌275W多晶硅光伏组件直接发往湖北省公安县公石路161号，原告格莱特公司将546块（A1等级组件276块，A2等级组件270块，其中A2-1组件76块，A2-2组件194块）光伏组件在公安县××湖堤镇光伏项目中予以安装。2018年1月24日，被告县监管局接到举报称“公安县××湖堤镇光伏电站项目中标的格莱特公司使用了不合格、档次较低的太阳能光伏组件”，被告于2018年2月8日经现场调查，发现原告施工现场使用的多晶硅光伏组件上无中文标识及生产日期，且原告现场不能提供产品认证证书、合格证及相关质量检测报告，遂于同日对原告立案调查。为核实原告格莱特公司使用的光伏组件质量，被告县监管局于2018年3月7日向生产商英利公司发送《协查函》，英利公司回复称原告安装的上述546块多晶硅光伏组件均由其生产并分为两个等级，其中，YL275P-29b型A1等级组件276块，YL275P-29b型A2等级组件270块（A2-1组件76块，A2-2组件194块）。同时英利公司说明A1型与A2型产品的售价、质保期和年衰减率都不一样，YL275P-29b（A2-1）、YL275P-29b（A2-2）属于降级产品，没有通过中国质量认证中心认证，也无太阳能产品认证证书（CQC）及相关有资质的检验单位提供的检测报告。被告县监管局于2018年6月5日报请该局案审会讨论通过延长办案期限，2018年9月28日，被告县监管局对原告提出的陈述、申辩意见进行讨论后，于2018年9月30日对原告作出《行政处罚决定书》。在《行政处罚决定书》中，被告县监管局认定原告在实施政府投标项目经营活动中，将270块A2型光伏组件以低等级、低档次产品冒充高等级、高档次的A1型光伏组件投入工程建设后予以销售，销售金额为204187.5元＝270块×756.25元/块，违反了《中华人民共和国产品质量法》第三十九条的规定，根据《中华人民共和国产品质量法》第五十条对原告罚款380000元。被告县监管局于2018年10月12日向原告送达《行政处罚决定书》。原告于当日签收，于2018年12月6日向被告市监管局申请行政复议，被告市监管局于2019年2月12日作出《行政复议决定书》，维持了《行政处罚决定书》，原告不服该《行政复议决定书》及《行政处罚决定书》，遂诉至本院。

本院认为：根据《中华人民共和国产品质量法》第八条第二款的规定，“县级以上地方市场监督管理部门主管本行政区域内的产品质量监督工作。县级以上地方人民政府有关部门在各自的职责范围内负责产品质量监督工作。”被告县监管局对公安县境内的市场产品质量具有监督管理职责。根据《中华人民共和国行政复议法》第十二条的规定，“对县级以上地方各级人民政府工作部门的具体行政行为不服的，由申请人选择，可以向该部门的本级人民政府申请行政复议，也可以向上一级主管部门申请行政复议。”原告对被告县监管局作出的行政处罚决定不服，被告市监管局作为上一级主管部门是适格的复议机关。

本案的争议焦点是：一、《行政处罚决定书》的程序、认定的事实是否清楚，处罚结果是否合理。二、《行政复议决定书》是否合法。

一、关于《行政处罚决定书》的合法性与合理性。

（一）程序是否合法。

被告于2018年2月8日对原告立案调查，于2018年5月4日向原告送达听证告知书，于2018年5月30日举行听证，于2018年9月30日对原告作出行政处罚决定，于2019年10月12日向原告送达，原告于同日签收。关于原告称被告县监管局案件办理超过期限的主张，因被告县监管局依法办理了延长办案期限的手续，对原告该主张不予支持。故涉案的行政处罚程序合法。

（二）内容是否合法，即《行政处罚决定书》中认定的事实是否清楚，适用法律是否正确。

1.关于《行政处罚决定书》中认定的事实是否清楚。

①原告在斗湖堤镇光伏组件项目中使用的光伏组件种类。原告格莱特公司在公安县××湖堤镇150KW屋顶光伏电站项目中使用的546块多晶硅光伏组件均由英利公司生产，分为A1、A2-1、A2-2三个等级，其中A1等级组件276块，A2等级组件270块（A2-1组件76块，A2-2组件194块）。

②原告与公安县××湖堤镇人民政府在招投标文件中对光伏组件型号的约定。原告格莱特公司在投标文件中关于多晶硅组件确保的技术指标是“光电转化效率≥16.5％”，并提供了YL275P-29b多晶硅组件的关键参数，包含输出功率和效率等，不包含衰减率，在《投标货物说明一览表》中记载的多晶硅组件性能说明一栏为“英利275W多晶硅A级组件YL275P-29b，转换效率：16.9％，质保10年”，在《技术、服务评议对照表》中记载“光伏组件采用英利集团生产的275Wp多晶硅YL275P-29b，是通过经国家认监委批准的认证机构认证的光伏组件产品”，在附表中给出的20年累计衰减率是20％。原告格莱特公司与公安县××湖堤镇人民政府签订的《EPC承包合同》中未对光伏组件的具体型号进行约定，但是依据《中华人民共和国招投标法》第四十六条第一款的规定，“招标人和中标人应当自中标通知书发出之日起三十日内，按照招标文件和中标人的投标文件订立书面合同。招标人和中标人不得再行订立背离合同实质性内容的其他协议。”由此可见，按照经过招投标程序签订的合同应当符合招标文件和投标文件内容。故虽然《EPC承包合同》中未明确约定光伏组件的型号和参数，但是应当认为双方经过招投标已经对光伏组件的型号和参数达成一致意见，根据招投标文件中记载的光伏组件型号和参数，应认定为英利公司生产的YL275P-29b多晶硅组件A1类产品。

③原告使用的光伏组件是否符合招投标文件约定。根据生产商英利公司提供的说明，A1型号的光伏组件具有太阳能产品认证证书（CQC），A2型号属于降级产品，没有通过中国质量认证中心认证，也无太阳能产品认证证书（CQC）及相关有资质的检验单位提供的检测报告。A1类产品提供10年的产品质保，25年线性功率质保，首年功率衰减不得高于组件原始标签上最低标称输出功率的2.5％，之后每年功率衰减不得高于原始标签上最低标称输出功率的0.7％（该衰减率标准来自于工信部2018年第2号公告文件）；A2-1类产品提供5年的产品质保，25年阶梯质保，第10年功率衰减≤10％，第20年功率衰减≤20％；A2-2类产品提供3年的产品质保，10年阶梯质保，第5年功率衰减≤10％，第10年功率衰减≤20％。英利公司虽然为涉案产品的生产商，但是并非原告采购光伏组件的直接供货商，英利公司对其生产的光伏组件型号种类作出的核验和对产品参数作出的说明具有可信度。依据上述材料能够认定原告使用的A2型组件属于降级产品，产品质量标准明显低于原告与公安县××湖堤镇人民政府在招投标文件中约定的产品质量标准，故被告在《行政处罚决定书》中认定的“原告在中标的光伏电站项目中使用的546块多晶硅光伏组件，其中270块A2型产品不符合其在投标文件和《EPC承包合同》中的约定，原告以低等级、低档次产品冒充高等级、高档次产品”的事实清楚。

2.关于原告中标的光伏发电项目是否适用《中华人民共和国产品质量法》的问题。依据《中华人民共和国产品质量法》第二条第三款的规定，“在中华人民共和国境内从事产品生产、销售活动，必须遵守本法。本法所称产品是指经过加工、制作，用于销售的产品。建设工程不适用本法规定；但是，建设工程使用的建筑材料、建筑构配件和设备，属于前款规定的产品范围的，适用本法规定”，原告在建设工程中使用的太阳能光伏组件系建筑配件和设备，当属于《中华人民共和国产品质量法》调整范畴，故被告根据《中华人民共和国产品质量法》作出处罚决定，适用法律正确。

3.关于《行政处罚决定书》处罚结果是否合理的问题。

本案中，原告在公安县××湖堤镇150KW屋顶光伏电站项目中共使用546块光伏组件，该光伏电站项目合同总计1139880元，原告在项目中使用的以次充好产品为270块A2型号光伏组件，采购金额为204187.5元。因光伏电站项目合同金额包含项目设备采购、施工等费用，对原告销售以次充好产品的违法所得不宜以光伏发电站项目的合同总金额进行确定，具体到本案，宜参考270块A2型号光伏组件的销售金额204187.5元来计算货值金额。同时，经本院向国网公安县供电公司调取涉案光伏电站项目发电量的情况表明，各项数据均正常，发电站运行较好，原告以次充好的行为未造成严重的社会危害性。故被告县监管局对原告作出罚款380000元的行政处罚决定，其处罚金额与原告违法情形、违法后果及社会危害性之间的比例明显不合理。依照《中华人民共和国产品质量法》第五十条的规定，“在产品中掺杂、掺假，以假充真，以次充好，或者以不合格产品冒充合格产品的，责令停止生产、销售，没收违法生产、销售的产品，并处违法生产、销售产品货值金额百分之五十以上三倍以下的罚款；有违法所得的，并处没收违法所得；情节严重的，吊销营业执照；构成犯罪的，依法追究刑事责任”。本案宜取50％的处罚幅度，本院酌情对原告处以110000元罚款。

综上，原告在公安县××湖堤镇光伏项目中使用的270块光伏组件为A2型产品，不符合原告与公安县××湖堤镇人民政府在招投标文件中的约定，故被告县监管局在《行政处罚决定书》中认定事实清楚，程序正当合法，但处罚结果畸重，故本院依法将《行政处罚决定书》中的罚款金额予以变更。

二、关于《行政复议决定书》是否合法的问题。

被告市监管局于2018年12月5日收到原告的行政复议申请，并于2018年12月6日作出受理决定后，依法向原告邮寄《行政复议受理案件通知书》，向被告县监管局邮寄了《行政复议答复通知书》。因被告市监管局依法办理了延长审理期限的手续，并向原告、被告县监管局送达了《延期审理通知书》，被告市监管局于2019年2月12日作出《行政复议决定书》并向双方送达，并未超过法定的复议审理期限，被告市监管局作出的行政复议决定程序正当合法。但是，被告市监管局依法应对行政处罚进行全面性审查，依据《中华人民共和国行政复议法》的相关规定，行政复议既要审查原具体行政行为是否合法，又要审查其合理性。被告市监管局根据《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第一款第（三）项之规定，具体行政行为有下列情形之一的，决定撤销、变更或者确认该具体行政行为违法；决定撤销或者确认该具体行政行为违法的，可以责令被申请人在一定期限内重新作出具体行政行为：1.主要事实不清、证据不足的；2.适用依据错误的；3.违反法定程序的；4.超越或者滥用职权的；5.具体行政行为明显不当的。”本案中，被告县监管局作出的行政处罚决定合法，但处罚金额畸重，明显不合理，故被告市监管局的行政复议决定应予撤销。据此，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（六）项、第七十七条、第七十九条之规定，判决如下：

（一）撤销被告荆州市市场监督管理局于2019年2月12日作出（荆）工商复决字[2019]001号《行政复议决定书》；

（二）变更被告公安县市场监督管理局于2018年9月30日作出公工商处字[2018]192号《行政处罚决定书》中对原告湖南格莱特新能源发展有限公司“罚款380000元”为罚款110000元。

案件受理费50元，由原告湖南格莱特新能源发展有限公司与被告公安县市场监督管理局各自承担25元。

如不服本判决，可以在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数或者代表人的人数提出副本，上诉于湖北省荆州市中级人民法院。上诉人应在提交上诉状时，预交上诉案件诉讼费人民币50元，款汇至湖北省荆州市中级人民法院，账号：17×××30，开户银行：中国农业银行荆州市长江大学支行。上诉人在上诉期满后七日内仍未预交诉讼费用的，按自动撤回上诉处理。

审　判　长　陈　香

人民陪审员　赵　奎

人民陪审员　任少忠

二〇一九年十一月二十二日

法官助理廖兆铭

书记员彭聪