广州市南沙区珠江街道办事处、广州市弘基市政建筑设计院有限公司建设工程合同纠纷二审民事判决书

广东省广州市中级人民法院

民 事 判 决 书

（2018）粤01民终851号

上诉人（原审被告）：广州市南沙区珠江街道办事处，住所地广东省广州市南沙区珠江街道办事处珠江西一路**。

法定代表人：徐燎原，职务：办事处主任。

委托诉讼代理人：刘利亚，广东定海针（南沙）律师事务所律师。

委托诉讼代理人：杨志刚，男，1971年4月19日出生，汉族，联系地址同上，该办事处主任科员。

被上诉人（原审原告）：广州市**市政建筑设计院有限公司，，住所地广东省广州市番禺区大龙街富怡路罗家段**

法定代表人：杨志宁，职务：院长。

委托诉讼代理人：袁建军，广东华誉律师事务所律师。

委托诉讼代理人：谢嘉昊，广东华誉律师事务所律师。

上诉人广州市南沙区珠江街道办事处(以下简称“南沙办事处”)因与被上诉人广州市**市政建筑设计院有限公司(以下简称“**公司”)建设工程合同纠纷一案，上诉人广州市南沙区珠江街道办事处不服广东省广州市南沙区人民法院（2017）粤0115民初752号民事判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭审理本案,现本案已审理终结。

上诉人南沙办事处的上诉请求：1.依法撤销一审判决；2.依法改判案涉合同设计费总额在50万元以内；3.被上诉人承担本案的全部诉讼费用。事实和理由：一、上诉人与被上诉人就案涉合同标的为50万元以内已经达成合意，对双方均有约束力，原审法院超出此合意金额判决上诉人向被上诉人支付各项费用共计120余万元，违反合同意思自治原则，且缺乏事实及法律依据。2012年10月，上诉人建立“南沙区珠江街道办事处小型工程建设设计企业库”（以下简称“小型设计企业库”），发布建库公告并明确建库依据是穗南指【2017】13号等文件，建库内容为”建立小型工程建设设计企业库，按照招投标相关法律、法规的规定可以不进行公开招标的项目，建设单位将根据项目的规模及要求，直接在相应的设计企业库中确定具有相应资质的设计单位。”根据《广东省实施办法》第九条规定以及穗南指【2007】13号文第一条，关于小型建设项目的界定“…算价在五十万元人民币以下的服务工程；与建设工程相似的勘查、设计、监理单项合同估算价在五十万元人民币以下且项目总投资三千万人民币以下的服务工程；与建设工程相关的咨询、劳务等其他服务单项合同估算价在五十万元人民币以下的服务工程”。因此，该“小型设计企业库”是以服务合同估算价在50万元以下作为建库的前提。之后，被上诉人递交了申请入库材料，2012年12月28日，经依法审核后正式成为该“小型设计企业库”入库单位。可见，被上诉人作为入库单位，其入库之时就已经清楚知悉：从该企业库内选取的所有涉及工程服务类项目，其服务合同估算价均在50万元以下。2013年4月10日，被上诉人应上诉人在“小型设计企业库”内发出的要约邀请，参加案涉服务工程的摇珠程序，属于其在认可案涉工程服务合同总价为50万元以下这一前提下向上诉人发出的要约行为，而最终确定被上诉人中标，则是上诉人作出承诺的行为。至此，虽然并未签订书面合同，但双方已经就案涉合同的设计服务费用为50万元以下等主要条款达成一致的意思表示，对双方具有约束力。一审法院未充分审查上诉人与被上诉人就案涉合同总额在50万元以下，已达成一致意思表示的情况，超出该合意金额判决上诉人承担给付责任，属于事实认定、法律适用错误，且有违当事人意思自治原则。二、一审法院判决上诉人向被上诉人支付前期工作咨询费（及可行性报告的编制费）11227.29元，没有事实及法律依据，更加有悖公平原则。（一）被上诉人根本不具备开展相应工程咨询业务以及出具《可行性研究报告书》并收取费用的合法资质。根据《工程咨询单位资格认定办法》第六条、第十四条的相关规定，工程咨询单位若开展相应的工程咨询资格证书》。但是，通过在“全国建筑市场监管公告服务平台”查询得知，被上诉人并未取得《工程咨询资格证书》，对此事实其庭审时亦已自认。(二)被上诉人并没有为制作《可行性研究报告》开展充分的调研和论证工作，其提供的所谓“可行性报告”中大部分内容均是从中山设计院做出的《可行性研究报告》中抄袭而来。通过将被上诉人提交的“《可行性研究报告》”与中山市规划设计院作出的“可行性研究报告》进行比较后，不难发现，其抄袭的痕迹相当明显。首先、两份材料的《目录》中无论大标题、小标题、甚至对应的页码等几乎全部相同；其次、在内容方面更是高度雷同，例如，在中山设计院作出的《可行报告》：“一、概述部分”中援引的《城市规划编制办法及其实施细则》（1995年）、《生活饮用水水质卫生规范》2001早已失效，但被上诉人并未进行分辨而是全盘照搬；又例如，中山设计院的报告制作于2012年，**公司的报告制作于2014年，但两份报告中的区域人口数、已建设用地数、未建设用地数值居然相同……一份合格的《可行性研究报告书》要求制作单位通过对建设项目进行详尽的实地调查、深入细致的技术经济论证之后，形成多种可行性方案并进行对比，最终做出结论性意见或重大措施建议。但本案中，被上诉人提交的“可行报告”仅是在中山设计院作出的《可行性研究报告》的基础上，进行简单的数据替换，就作为自己的“劳动成果”并要求收取相关费用，其根本没有为制作《可行性研究报告》开展充分的调研和论证工作，其进行的基本勘察、调查工作，均属于其作为设计单位为制作工程设计图所必须开展的前提性、基础性工作，根本不应额外重复收取该项费用。可见，被上诉人既不具备提供咨询以及出具《可行性研究报告书》的资质，也没有为制作((可行性研究报告》开展充分的调研和论证工作，原审法院判决上诉人向其支付该项费用，没有事实及法律依据，同时有悖公平原则。三、被上诉人在履约过程中存在严重瑕疵，且截止到现在其合同义务并未完全履行完毕，尚不具备结算设计款项的前提条件，其无权要求结算全部的设计款项。原审法院虽然查明相关事实，但却仍然判令上诉人支付全部设计费用，有失公平。被上诉人提交的设计图纸数量极少，根本不能满足实际施工的要求，给实际施工工作造成了极大的不便。同时，设计图纸中存在多处错误，但在监理方和实际施工方通知其修改图纸的情况下，却百般推诿直接导致工程进展严重受阻。直至今日，仍有部分案涉水改工程因为被上诉人不配合竣工验收等工作而无法竣工。被上诉人作为案涉水改工程的设计单位，即使履行了交付施工设计图纸等义务后，仍负有根据实际施工需求修改设计图纸、及时解决设计相关问题、配合竣工验收等合同义务，在其未全部履行合同义务之前，无权要求结算全部的设计款项。四、原审法院认定“鉴于原告已经履行咨询、设计、概算义务，被告也对相应费用的评审结果盖章予以确认，故应按此支付费用。”与客观事实不符，属于事实认定、证据采信、法律适用错误，应当依法予以纠正。首先，因为案涉水改工程属于政府民生工程，上诉人在相关评审结果上盖章，是履行财务审查制度的必须环节，目的是为了保障案涉水改工程得以顺利推进，而且费用评审材料中列出的相关费用，仅是财局对案涉设计工程支出上限费用进行的预评和参考，并非案涉合同设计费用的最终金额。其次，相关评审材料中所列的设计费用，是以案涉水改工程的总额为基数、简单的套用政府指导价格的计算公式得出，仅是为了完成相关的报审流程才制作，根本不能体现出案涉合同设计工作的真实价值。例如，根本没有考虑案涉水改工程总金额增加的直接原因，是由于水务局要求将水改范围内每家每户的入户水管全部更换、并提升了部分原定管材型号，导致材料费用大幅增加，同时导致开挖、修复、回填道路费用的大幅增加，但并未对被上诉人的设计工作产生重大影响等因素，用增加后的总金额简单套用公式后，导致设计费用翻倍增长，不仅有违之前双方达成合同时的合意，更加严重有违公平原则。又例如，虽然相关评审材料中列举了前期咨询费用一项，但是根本没有考虑到被上诉人不具备提供工程咨询服务(包括制作可行性研究报告)的合法资质，无权收取相应咨询费用等客观情况……再次，根据国家发展改革委《关于进一步放开建设项目专业服务价格的通知》的相关规定，案涉工程设计费用的计算已经不能再使用政府指导价，而应适用市场调节价。以上种种情况均表明，上诉人在相应的评审结果上盖章的行为，仅是为使得案涉水改工程能够顺利推进，而履行某些特定审批环节的行为，并不是对相关费用的最终确认行为。原审法院在没有进行深入细致的调查的情况下，作出前述认定，是片面的、错误的。综上，被上诉人违反之前已经达成的合同设计费总额在50万元以下的合意，在未增加任何工作强度和难度的情况下，仅因为增加工程总额的原因就简单的套用公式，翻倍主张设计费用，有悖民事合同的诚信、公平原则；原审法院超出上诉人和被上诉人达成合意的合同设计费用总额，在被上诉人履行合同义务有重大瑕疵且尚未完全履约完毕的情况下，判令上诉人支付全部设计费用，有悖事实和法律规定，是错误的，请贵院依法纠正。

被上诉人**公司辩称，不同意上诉人的全部上诉请求。一审判决认定事实清楚，适用法律正确，请求二审法院维持原判。

**公司向一审法院起诉请求:1.南沙办事处向**公司支付工程设计费968589.32元，施工图预算编制费96858.93元，前期工作咨询费171227.29元，合计1236675.54元；2.南沙办事处承担本案诉讼费用。

一审法院经审理查明：**公司具有市政行业给水工程、排水工程专业设计资质，但不具备相关的咨询资质。2007年11月14日,广州市南沙区人民政府、广州南沙开发区建设指挥部发出穗南指[2007]13号《关于印发的通知》规定，工程服务类小型建设工程项目是与建设工程相关的勘察、设计、监理单项合同估算价在五十万元以下且项目总投资三千万元以下的服务工程。各建设单位应成立小型工程招投标管理小组，并制定完善本单位《小型工程建设施工单位和服务单位选择标准和管理本法》。应遵循公开、公平、公正、择优原则，选定各小型工程建设项目的施工和服务单位，同时报南沙建设行政主管部门、监察部门备案。2009年3月5日,中共广州南沙开发区纪律检查工作委员会、广州南沙开发区发展和改革局、广州南沙开发区监察局、广州南沙开发区财政局、广州南沙开发区建设和管理局发出的穗南开建[2009]126号《关于加强南沙区（含开发区）工程招标和建设管理的通知》规定，使用政府财政性资金、其他收入资金以及银行等金融机构借贷资金的各类建设工程施工单项合同估算投资在50万元（含50万）以上的工程施工必须进行公开招标；施工单项合同估算投资在50万元以下的工程施工必须严格按照《关于加强南沙区（含开发区）小型工程建设管理工作通知》有关规定选定施工单位。根据上述文件，南沙办事处于2012年10月委托案外人广东元正招标采购有限公司（以下简称元正公司）作为招标代理机构，发出《广州市南沙区珠江街道办事处小型工程建设设计企业库建库公告》。2012年12月28日，南沙办事处向**公司发出《入库通知书》，将**公司列入珠江街小型工程建设设计企业库建库的入库单位。

2013年4月10日，**公司作为入库企业，到场参加珠江街2013年社区道路整治工程，珠江街前锋、福生等七个社区居委农村水改设计及街道零星项目设计单位选取摇珠会议。根据瑶珠结果，南沙办事处于2013年4月28日向**公司发出珠街招标摇[2013]015号《中标通知书》，选取**公司作为上述工程设计单位，涉及工程总投资合计895万元。

2013年11月，**公司编制了《珠江街前锋、义隆、礼隆、西新、福生、同安泰、平安七个社区居委农村水改项目可行性研究报告》，估算工程的总投资为1873.6万元。2014年4月，**公司编制了《珠江街福生社区农村水改项目可行性研究报告》、《珠江街礼隆社区农村水改项目可行性研究报告》、《珠江街平安社区农村水改项目可行性研究报告》、《珠江街前锋社区农村水改项目可行性研究报告》、《珠江街同安泰社区农村水改项目可行性研究报告》、《珠江街西新社区农村水改项目可行性研究报告》、《珠江街义隆社区农村水改项目可行性研究报告》，上述报告中，涉案工程的投资估算总价增加至3728.99万元。2014年5月15日，**公司向南沙办事处提交了相应的初步设计蓝图、概算书、可行性研究报告。

2014年6月12日，广州市南沙区发展和改革局（以下简称发改局）分别对珠江街七个社区的农村水改项目立项作出复函（穗南发改项目[2014]243、244、245、246、247、248、249号），同意南沙办事处组织实施上述七个社区的农村水改项目，并同意对应的七份可行性研究报告，项目总投资额共37274400元。

2014年6月24日，南沙办事处召开有**公司、粤海水务公司、万顷沙营业所等单位参加的涉案工程的初步设计专家评审会，会议形成《珠江街义隆、同安泰、西新、礼隆、平安、福生、前锋社区农村水改项目初步设计方案评审报告》，认为**公司制作的初步设计基本符合相关设计要求，并对其提出一系列完善要求。2014年8月4日，**公司向南沙办事处提交修改后的图纸设计图。2014年8月29日，南沙办事处向广州市市政工程施工图审查中心报送设计文件。2014年9月16日，广州市市政工程施工图审查中心对**公司制作的珠江街七个社区农村水改项目施工图设计文件分别出具《施工图设计文件审查报告》、《建设工程施工图审查合格书》。2014年9月26日，南沙办事处出具南珠街函（2014）90号《关于报送礼隆等七个社区农村水改项目初步设计的函》，向广州市南沙区水务局报送上述七项工程水改项目初步设计。2014年9月29日，广州市南沙区水务局分别对珠江街七个社区的农村水改项目初步设计作出批复（穗南区水批[2014]94、95、96、97、98、99、100号），同意各社区农村水改项目初步设计主要建设内容及初步概算送审金额。

2014年10月，**公司分别编制了上述社区水改项目的概算书。2014年11月，**公司又向南沙办事处提交了涉案工程的设计施工图、施工蓝图、概算书、可行性研究报告。南沙办事处则向广州市南沙区发展和改革局发出穗珠街函[2014]122号《关于申请调整珠江街6个社区农村水改项目立项的函》。2014年11月19日，广州市南沙区发展和改革局复函同意对福生社区、西新社区、前锋社区、同安泰社区、义隆社区、平安社区水改项目建设内容和建设规模作出的调整。

2014年11月26日，广州市南沙区财政投资评审办公室委托广州至衡建设造价咨询有限公司对上述水改项目财政投资概算进行评审。广州至衡建设造价咨询有限公司分别出具《概算评审报告》。其中，审定福生社区农村水改项目工程设计费152800.21元，施工图预算编制费15280.02元，前期工作咨询费25248.48元；西新社区农村水改项目工程设计费117309.93元，施工图预算编制费11730.99元，前期工作咨询费23179.82元；平安社区农村水改项目工程设计费122102.62元，施工图预算编制费12210.26元，前期工作咨询费23459.18元；同安泰社区农村水改项目工程设计费124009.31元，施工图预算编制费12400.93元，前期工作咨询费23570.31元；前锋社区农村水改项目工程设计费197134.55元，施工图预算编制费19713.46元，前期工作咨询费27844.89元；义隆社区农村水改项目工程设计费216624.03元，施工图预算编制费21662.4元，前期工作咨询费29079.82元；礼隆社区农村水改项目工程设计费38608.67元，施工图预算编制费3860.87元，前期工作咨询费18844.79元。综上，珠江街七个社区水改项目的工程设计费为968589.32，施工图预算编制费为96858.93元，前期工作咨询费为171227.29元，共1236675.54元。工程总造价为31921001.4元。南沙办事处对广州至衡建设造价咨询有限公司作出的上述评审结果盖章予以确认。2014年12月3日，广州市南沙区财政局向南沙办事处出具穗南区财评[2014]169、170、171、172、173、174、175号《南沙区财政投资评审处理意见通知书》，要求南沙办事处依据评审结果做好工程项目投资管理。南沙办事处据此组织工程项目施工，目前相关建设工程并未全部验收。

2016年12月9日，**公司向南沙办事处送达《律师函》，要求南沙办事处在2016年12月15日前按照上述审定金额支付工程设计费、施工图预算编制费及前期工作咨询费。南沙办事处至今未向**公司支付过上述费用。

在本案审理中，南沙办事处向一审法院提交了以下证据：1.中山市规划设计院于2012年11月编制的《珠江街新兴社区居委农村水改项目可行性研究报告》，**公司对珠江街七个社区分别作出的可行性研究报告在内容编排、背景描述等方面与该份报告存在雷同，但需实地考察及调研得出的数据内容与其并非一致；2.该水改项目监理单位、施工单位出具的书面说明共八份、施工图会审记录及工地例会纪要文件共十二份，均有反映设计图纸存在问题的内容，但上述材料不能证明涉案工程的设计不合格。另外，南沙办事处提出对其在珠江街七个社区水改工程项目中所做设计工作的价格费用进行鉴定的申请，一审法院依法委托广州金良工程咨询有限公司进行鉴定，但南沙办事处没有缴纳鉴定费用，并撤回鉴定的申请。

一审法院认为：《中华人民共和国招标投标法》第三条规定：“在中华人民共和国境内进行下列工程建设项目包括项目的勘察、设计、施工、监理以及与工程建设有关的重要设备、材料等的采购，必须进行招标：（一）大型基础设施、公用事业等关系社会公共利益、公众安全的项目；（二）全部或者部分使用国有资金投资或者国家融资的项目；（三）使用国际组织或者外国政府贷款、援助资金的项目。前款所列项目的具体范围和规模标准，由国务院发展计划部门会同国务院有关部门制订，报国务院批准。法律或者国务院对必须进行招标的其他项目的范围有规定的，依照其规定。”《广东省实施〈中华人民共和国招标投标法〉办法》第八条规定：“必须进行招标项目的规范包括：（一）基础设施和公用事业工程建设项目：……7.供水、供电、供气、集中供热等项目；……”第九条规定：“必须进行招标项目的规模标准为：……（三）服务：1.勘察、设计、监理、劳务等服务单项合同估算价五十万元人民币以上的；2.勘察、设计、监理单项合同低于五十万元人民币，但项目总投资三千万元人民币以上的；……”《中华人民共和国合同法》第五十二条规定：“有下列情形之一的，合同无效：……（五）违反法律、行政法规的强制性规定。”该法第五十八条规定：“合同无效或者被撤销后，因该合同取得的财产，应当予以返还；不能返还或者没有必要返还的，应当折价补偿。有过错的一方应当赔偿对方因此所受到的损失，双方都有过错的，应当各自承担相应的责任。”

在本案中，南沙办事处通过在其建立的小型工程建设设计企业库中瑶珠选定**公司作为建设工程服务单位，**公司应南沙办事处的要求，提供可行性研究报告、设计图纸、概算书等工作成果。双方的合同关系已经成立。

对于合同效力的问题，根据广州市南沙区财政局委托评估机构的评审结果，涉案工程设计费为968589.32元，施工图预算编制费为96858.93元，前期工作咨询费为171227.29元，总金额为1236675.54元。对此，南沙办事处已盖章予以确认，广州市南沙区财政局也作出按依据评审结果实施工程项目投资管理的意见。根据上述评审结果，涉案工程设计、咨询服务单项价格已经超过五十万元，项目总投资超过三千万元，属于法律规定必须进行招标的规模。南沙办事处未通过招标确定提供服务单位，双方成立的合同因违反法律的强制性规定而无效。

对于合同无效的处理问题，**公司向南沙办事处提供了可行性研究报告、设计图纸、概算书的材料。其中，可行性研究报告包含了**公司调查所得的数据，有**公司的工作成果。南沙办事处接收报告后将其报送广州市南沙区发展和改革局，该局已批准同意立项。**公司的设计图纸也经广州市市政工程施工图审查中心审查合格，符合设计要求。另外，工程的概算经广州市南沙区财政局委托有资质的评估机构评审，广州市南沙区财政局同意依据评审结果实施工程项目投资管理。南沙办事处以**公司提供的可行性研究报告、设计图纸、概算书作为依据，完成了涉案工程的立项、设计审查、财政评审等流程，据此组织工程项目施工。**公司已经为南沙办事处提供咨询、设计、概算服务。其成果已被南沙办事处接受和使用，应视为符合南沙办事处要求。由于建设工程合同的性质决定合同无效时无法适用原状返还的处理原则，所以南沙办事处应支付相应的费用作为补偿。鉴于**公司已经履行咨询、设计、概算义务，南沙办事处也对相应费用的评审结果盖章予以确认，故应按此支付费用。因此，一审法院对**公司诉讼请求予以支持。现南沙办事处在事后以瑶珠选定的合同金额不超过伍拾万元，**公司没有咨询资质，有关设计不符合要求，建设工程没有全部验收等为由提出抗辩缺乏依据，一审法院对其主张不予采纳。

综上所述，依照《中华人民共和国合同法》第五十二条、第五十八条规定，《中华人民共和国招标投标法》第三条规定，《广东省实施〈中华人民共和国招标投标法〉办法》第九条规定，一审法院判决如下：广州市南沙区珠江街道办事处应于本判决发生法律效力之日起十日内一次性支付工程设计费968589.32元，施工图预算编制费96858.93元，前期工作咨询费171227.29元给广州市**市政建筑设计院有限公司。本案一审受理费15930元，由广州市南沙区珠江街道办事处负担。

经审理查明，一审法院查明的事实有相应的证据予以证实，一审法院予以确认。

本院认为，本案二审争议焦点在于涉案合同设计费金额的确定。

首先，虽然**公司系南沙办事处建立的小型工程建设设计企业库的入库单位，但是南沙办事处发布的《广州市南沙区珠江街道办事处小型工程建设设计企业库建库公告》中并没有明确约定涉工程服务类项目的合同估算价在50万元以下。南沙办事处亦未提供证据证实**公司与南沙办事处已达成**公司若入库就视为接受了涉工程服务类项目的合同估算价在50万元以下的约定，故南沙办事处上诉称其建库的行为就是邀约邀请，**公司参加摇珠就是邀约，**公司的入库行为就认定双方已就涉案工程服务合同总价为50万元达成了一致的意思表示无事实和法律依据，本院不予采纳。

其次，**公司向南沙办事处提供了可行性研究报告、设计图纸、概算书的材料。鉴于南沙办事处以**公司提供的可行性研究报告、设计图纸、概算书作为依据，完成了涉案工程的立项、设计审查、财政评审等流程，据此组织工程项目施工。在南沙办事处虽主张上述履约行为存在严重瑕疵但其又未能提供充分证据证明其主张的情形下，应视为**公司按约履行了合同义务。故本院对南沙办事处上诉称**公司未完全履约的理由不予采纳。

再次，根据广州市南沙区财政局委托评估机构的评审结果，涉案工程设计费为968589.32元，施工图预算编制费为96858.93元，前期工作咨询费为171227.29元，总金额为1236675.54元。在南沙办事处未能提供足够的证据推翻该评审结果的情形下，一审法院以此为据确定涉案合同设计费金额并无不妥，本院予以支持。

综上所述，上诉人广州市南沙区珠江街道办事处的上诉理由不成立，本院予以驳回。一审判决认定事实清楚，适用法律正确，处理恰当，本院予以维持。依照《中华人民共和国民事诉讼法》第一百七十条第一款第一项的规定，判决如下：

驳回上诉，维持原判。

二审案件受理费11167元，由上诉人广州市南沙区珠江街道办事处负担。

本判决为终审判决。

审判长　李　琦

审判员　庞智雄

审判员　刘　欢

二〇一八年三月二十九日

书记员　何美婷

林丽敏