某某、绍兴市城南城中村改造建设有限公司、绍兴市越城区城南街道念亩头村等行政强制及行政赔偿二审行政裁定书

浙江省高级人民法院

行 政 裁 定 书

（2018）浙行终723号

上诉人（原审原告）***，女，1957年9月1日出生，汉族，户籍地浙江省绍兴市越城区，现住绍兴市越城区。

委托代理人程刚、朱春亚，浙江京衡律师事务所律师。

被上诉人（原审被告）绍兴市越城区人民政府，住所地浙江省绍兴市越城区涂山东路88号。

法定代表人金晓明，区长。

委托代理人孟菜龙，男，绍兴市越城区人民政府工作人员。

委托代理人俞友根，浙江泽大（绍兴）律师事务所律师。

被上诉人（原审被告）绍兴市越城区城南街道办事处，住所地浙江省绍兴市越城区城南街道朝阳路28号。

法定代表人王宝金，主任。

被上诉人（原审第三人）绍兴市城南城中村改造建设有限公司，住所地浙江省绍兴市越城区城南街道朝阳路28号。

法定代表人朱越，董事长。

被上诉人（原审第三人）绍兴市越城区城南街道念亩头村村民委员会，住所地浙江省绍兴市越城区城南街道念亩头村。

法定代表人何伟国，主任。

被上诉人（原审第三人）绍兴柯桥顺德房屋拆迁有限公司，住所地浙江省绍兴市柯桥区柯桥街道柯福新村北4幢406室。

法定代表人周国兴，执行董事。

***诉绍兴市越城区人民政府、越城区人民政府城南街道办事处行政强制及行政赔偿一案，绍兴市中级人民法院2018年4月12日作出（2017）浙06行初271号行政裁定。***不服，向本院提出上诉。本院于2018年5月23日立案受理后，依法组成合议庭进行了审理。本案现已审理终结。

原审法院经审理查明：绍兴市越城区人民政府于2014年7月17日发布的《拆迁公告》，内容是：”经研究决定，对城南街道念亩头村进行动迁……一、拆迁范围：根据规划要求，本次拆迁范围是：东至亚太新村（朝辉路），南至华侨新村，西至状元新村、长城中学，北至凤凰岛所涉及集体土地上的所有建筑及附属物。二、拆迁政策：根据《越城区城中村改造高层集聚安置补偿实施办法（试行）》及有关规定执行……五、本次拆迁事务由绍兴市越城区城中村建设有限公司和越城区城南街道办事处、念亩头村受理和承办……”。1991年8月25日，原告***获得位于绍兴市××城区城南街道××号的绍集建（城南）字第1034号用地面积为37.20平方米的《集体土地建设用地使用证》，其上***建有3层楼房。2015年1月11日凌晨被拆除。越城公安分局于当天接到***的报案后，经查，以因涉案房屋被毁坏的主观故意无证据证明、不构成故意毁坏财物罪为由作出不予立案决定。

另查明，原告***就涉案房屋未曾与有关部门或单位签订过拆迁协议。2014年7月17日越城区政府曾作出拆迁公告，明确对包括涉案房屋所在区域内的房屋进行拆迁，并就拆迁安置政策依据、拆迁安置人口计入截止日、腾空签约期限等进行了公示告知。该公告第五条明确拆迁受理和承办单位为城中村改造公司、城南街道、念亩头村委。

再查明，2017年9月25日，本院在审理（2017）浙06行初194号原告***诉被告越城区政府不履行政府信息公开一审的庭审中，越城区政府明确对涉案房屋所在区域的房屋拆除之责任主体为城南街道。2017年12月26日在本案审理过程中，越城区政府、城南街道及城中村改造公司明确经事后了解，涉案房屋被拆除为受委托的顺德拆迁公司在拆除其他房屋过程中不慎将该房屋拆除。***起诉要求：1.确认被告强制拆除原告拥有的坐落于绍兴市××城区城南××层房屋的行政行为违法；2.判令被告将原告的房屋恢复原状；3.判令被告向原告赔偿各项损失共计137万元整；4.本案诉讼费由被告承担。

原审法院认为：《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条第一款规定：”公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，作出行政行为的行政机关是被告。”第四款规定：”两个以上行政机关作出同一行政行为的，共同作出行政行为的行政机关是共同被告。”本案中，原告***起诉的请求首先为”确认被告强制拆除原告拥有的坐落于绍兴市××城区城南××层房屋的行政行为违法”。从***提供的证据及***、越城区政府、城南街道、城中村改造公司在庭审时的陈述看，越城区政府虽然是发布涉案拆迁公告的主体，但根据拆迁公告载明的内容，城南街道是拆迁事务的受理和承办单位之一。对此，城南街道亦予以认可。故即便***要求确认对涉案房屋的拆迁行为违法而提起行政诉讼，亦应列具有包括拆除涉案房屋的受理和承办之责任主体即城南街道为被告。现***在无其他证据证明越城区政府具体参与了对涉案房屋拆除之行政行为的情形下，将越城区政府、城南街道列为共同被告，于法无据。且***对城南街道的起诉，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第十四条”基层人民法院管辖第一审行政案件。”第十五条”中级人民法院管辖下列第一审行政案件：㈠对国务院部门或者县级以上地方人民政府所作的行政行为提起诉讼的案件；……”之规定，并不属于本院第一审行政案件的管辖范围。综上，***的起诉，于法无据，依法应予驳回。依照《最高人民法院关于适用<中华人民共和国行政诉讼法>的解释》第六十九条第一款第㈢项、第一百零一条第一款第㈡之规定，裁定驳回***的起诉。

上诉人***上诉提出：1.原审法院认为被上诉人绍兴市越城区人民政府不是本案适格被告，认定事实明显错误。⑴从被上诉人绍兴市越城区人民政府（以下简称”越城区政府”）于2014年7月17日发布的《拆迁公告》内容来看，涉案房屋拆迁事宜系由越城区政府决定由被上诉人绍兴市城南城中村改造建设有限公司（以下简称”城南建设公司”）和越城区城南街道办事处（以下简称”城南办事处”）、念亩头村受理和承办。⑵城南建设公司在（2015）浙绍行初字第44号案件审理过程中明确陈述，《城南街道城中村改造房屋征收安置补偿协议书》系由其与拆迁户签订，念亩头村房屋的拆除工作是由其委托绍兴柯桥顺德房屋拆迁有限公司（以下简称”顺德拆迁公司”）具体实施的，这与城南建设公司在原审中陈述的涉案房屋系由其委托的顺德拆迁公司非法拆除的事实基本一致。⑶原审法院既然已经对上诉人提交的证据10即空白的《城南街道城中村改造房屋征收安置补偿协议书》（以下简称”补偿协议”）复印件的真实性予以确认，那么应当发现城南办事处并非《补偿协议》的签订主体，其只是作为鉴证方对城南建设公司与拆迁户签订协议的真实性与合法性进行了见证。据此，城南建设公司至所以能与被拆迁人签订《补偿协议》，一定是得到了越城区政府的授权或者委托。⑷《行政诉讼法》第十二条第（十一）项已将土地房屋征收补偿协议等协议列入了行政诉讼的受案范围，但鉴于城南建设公司并非行政机关，因此只能由委托的行政机关承担行政诉讼的被告资格。⑸《行政诉讼法》第二十六条第四款规定：”行政机关委托的组织所作的行政行为，委托的行政机关是被告。”⑹《土地管理法实施条例》第二十五条规定:”征收土地方案经依法批准后，由被征收土地所在地的市、县人民政府组织实施；征地补偿、安置方案报市、县人民政府批准后，由市、县人民政府土地行政主管部门组织实施。”由此可见，城南建设公司并非是对拆迁范围内的集体土地实施征收补偿的法定机构。⑺《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第二十条第三款规定：”没有法律、法规或者规章规定，行政机关授权其内设机构、派出机构或者其他组织行使行政职权的，属于行政诉讼法第二十六条规定的委托。当事人不服提起诉讼的，应当以该行政机关为被告。”综上，城南建设公司在未获得法律、法规或者规章授权的情况下，其委托顺德拆迁公司对涉案房屋实施强制拆除的责任理应由授权机关越城区政府承担。2.上诉人将被上诉人绍兴市越城区人民政府城南街道办事处一并列为本案被告并无不当。2017年9月25日，上诉人诉越城区人民政府信息公开一案庭审中，主审法官曾向越城区人民政府询问：”如果涉及房屋拆迁行为，具体实施部门是谁？”越城区人民政府答复：”是城南街道办事处。”另《行政诉讼法》第二十六条第三款规定：”两个以上行政机关作出同一行政行为的，共同作出行政行为的行政机关是共同被告。”据此，上诉人在不能确定绍兴市越城区城南街道办事处是否对涉案房屋实施了强制拆除的情况下，一并将其列为本案被告并无不当。综上所述，原审法院认为被上诉人越城区人民政府不是本案适格被告，认定事实明显错误。请求撤销一审裁定，指令一审法院继续审理。

***的委托代理人称：1.根据《土地管理法》及其实施条例的相关规定，征收上诉人房屋所辖范围内的集体土地，应由县级以上地方人民政府予以公告并组织实施。《中华人民共和国土地管理法》第四十六条规定，国家征收土地的，依照法定程序批准后，由县级以上地方人民政府予以公告并组织实施。被征收土地的所有权人、使用权人应当在公告规定期限内，持土地权属证书到当地人民政府土地行政主管部门办理征地补偿登记。《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十五条规定：”征收土地方案经依法批准后，由被征收土地所在地的市、县人民政府组织实施；征地补偿、安置方案报市、县人民政府批准后，由市、县人民政府土地行政主管部门组织实施。”根据上述规定，被上诉人越城区人民政府征收上诉人房屋所辖范围的集体土地，可以在获得浙江省人民政府的征地批复后予以公告并组织实施。然，越城区政府在原审时并未向法庭提交征收上诉人房屋所依据的规范性文件，应视为没有法律依据。相反，在（2016）浙06行初80号案件审理过程中，案外人绍兴市人民政府自认2015年2月9日，浙江省人民政府根据《绍兴市城镇低效用地再开发2014年度第二批次建设用地》申请，作出浙土字A〔2014〕-0514建设用地审批意见，同意征收集体土地8.5772公顷，其中包括念亩头组团4.3012公顷。2015年3月16日，绍兴市人民政府和绍兴市国土资源局分别发布了绍市征补（越）54号土地征收公告和〔2015〕54号征地补偿安置方案公告。由此可见，越城区政府在未获得浙江省人民政府征地批复的情况下，擅自决定由绍兴市城南城中村建设有限公司和越城区城南街道办事处、念亩头村受理和承办拆迁事务，理应成为本案适格被告。2.被上诉人绍兴市越城区人民政府决定本次拆迁事务由绍兴市城南城中村建设有限公司和越城区城南街道办事处、念亩头村受理和承办，应视为委托，理应对绍兴柯桥顺德房屋拆迁有限公司实施的强制拆除行为承担全部法律责任。《中华人民共和国土地管理法实施条例》第四十五条规定，违反土地管理法律、法规规定，阻挠国家建设征收土地的，由县级以上人民政府土地行政主管部门责令交出土地；拒不交出土地的，申请人民法院强制执行。《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第二十条第三款规定：”没有法律、法规或者规章规定，行政机关授权其内设机构、派出机构或者其他组织行使行政职权的，属于行政诉讼法第二十六条规定的委托。当事人不服提起诉讼的，应当以该行政机关为被告。”本案中，被上诉人越城区人民政府在没有法律、法规、规章规定的情况下，直接授权绍兴市城南城中村建设有限公司和越城区城南街道办事处，念亩头村受理和承办拆迁事务，应视为委托。另，在（2016）浙06行初80号案件审理过程中，被上诉人绍兴市城南城中村改造建设有限公司确认，其系依据被上诉人绍兴市越城区人民政府发布的《拆迁公告》对城南街道念亩头村实施动迁及房屋征收安置补偿工作。而法律、法规规定集体土地征地补偿安置工作应由土地行政主管部门组级实施。据此，可以明确一个事实，绍兴市城南城中村改造建设有限公司启动的一系列征收与拆迁补偿安置行为都是以越城区政府发布的《拆迁公告》为依据的，并非来源于土地行政主管部门的委托。绍兴市城南城中村改造建设有限公司委托的绍兴柯桥顺德房屋拆迁有限公司也恰恰是依据《拆迁公告》的规定，将上诉人的房屋非法拆除。所以，被诉强制拆除行为应当视为城南建设公司受越城区政府委托实施，越城区政府应当承担相应法律责任。综上所述，原审法院认为被上诉人越城区政府不是本案适格被告，认定事实明显错误。

被上诉人绍兴市越城区人民政府答辩称：1.被上诉人没有实施强制拆除涉案房屋的行为。被上诉人虽发布了”拆迁公告”，但本案审理的是”涉案房屋强制拆除的行政行为违法”。发布拆迁公告的主体与强制拆除的行为主体并非是等同关系，上诉人将被上诉人发布了拆迁公告，就认定为强制拆除的主体，显然是荒谬的。更何况，涉案房屋的拆除系绍兴柯桥顺德房屋拆迁有限公司（下称拆迁公司）在拆除其他房屋过程中的不慎行为导致，被上诉人没有实施拆除涉案房屋的行政行为。2.被上诉人也没有委托他人对涉案房屋进行强制拆除。⑴根据2014年7月17日发布的《拆迁公告》第五条记载：”本次拆迁事务由绍兴市城南城中村改造建设有限公司（下称城南建设公司）和越城区城南街道办事处、念亩头村受理和承办。”其中，城南建设公司是城中村改造（念亩头组团一期、二期）安置房的承建单位（见2014年1月22日越城区发改局文件）；城南街道办事处是房屋征收部门；念亩头村是协助城南街道办事处进行确权、确户的基层组织。而上诉人将上述第五条理解为被上诉人委托该三家单位对拆迁范围内的房屋实施拆除，明显与事实不符。⑵城南建设公司作为本次拆迁范围安置房的承建单位，通过招投标程序与拆迁公司于2014年6月26日签订了”城南街道念亩头房屋拆除工程协议书”，协议中约定了拆迁公司对接收腾空的房屋予以拆除，涉案房屋就是拆迁公司在履行协议时不慎拆除所致。但上诉人认为：拆迁公司是受城南建设公司的授权或委托，而城南建设有限公司是受被上诉人的授权或委托，所以被上诉人是本案适格的被告主体。上诉人的理解系自己的单方推测，根本没有事实和法律依据。综上，依据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条第一款规定，被上诉人显然不是本案适格的被告主体。请求依法驳回上诉，维持原裁定。

被上诉人绍兴市越城区人民政府城南街道办事处、绍兴市城南城中村改造建设有限公司、绍兴市越城区念亩头村村民委员会、绍兴柯桥顺德房屋拆迁有限公司未提交书面答辩意见。

原审期间双方当事人提交的全部证据材料，均由原审法院移送至本院。二审期间，双方当事人均未提交新的证据材料。

经审理，本院对原审法院查明的事实予以确认。

本院认为：一审法院认为***对被上诉人绍兴市越城区人民政府的起诉属于被告不适格并据此裁定驳回起诉，故绍兴市越城区人民政府是否为本案适格被告是审查的重点。虽然绍兴市越城区人民政府于2014年7月17日发布了《拆迁公告》，称根据政府的总体安排，对城南街道念亩头村进行城中村改造，但本案现有证据既不能证明绍兴市越城区人民政府参与2017年1月15日强制拆除***房屋的行为，也不能证明其对涉案房屋作出过强制拆除决定等其他行政行为。涉案《拆迁公告》指定本次拆迁事务由绍兴市城南城中村改造建设有限公司和越城区城南街道办事处、念亩头村受理和承办。已有生效判决认定越城区城南街道办事处应承担根据涉案《拆迁公告》对念亩头村其他村民房屋进行拆除的法律后果。故原裁定认为绍兴市人民政府并非适格被告，并无不当。另根据《中华人民共和国行政诉讼法》第十四条、第十五条的规定，***对城南街道办事处为被告提起的诉讼，并不属于一审法院管辖范围，原审裁定一并驳回上诉人的起诉，亦无不当。综上，原审裁定驳回***的起诉，认定事实清楚，适用法律正确，审判程序合法，依法应予维持。***提出的上诉理由，缺乏事实和法律依据，本院依法不予采纳。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第㈠项之规定，裁定如下：

驳回上诉，维持原裁定。

本裁定为终审裁定。

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审判长　黄　寒

审判员　唐维琳

审判员　王玉岳

二〇一八年七月三十一日

书记员　吴国宏