海南渝海通讯有限公司与海口市龙华区人民政府行政补偿二审行政判决书

海南省高级人民法院

行 政 判 决 书

（2018）琼行终1132号

上诉人（原审原告）海南渝海通讯有限公司，住所地海口市机场东路25号恒利空中花园A4-2房，现住所地海口市蓝天路35号名门广场北区B座805房。

法定代表人谭祥华，总经理。

委托代理人韩玮，海南法立信律师事务所律师。

被上诉人（原审被告）海口市龙华区人民政府，住所地海口市龙昆北路19号。

法定代表人郭刚，区长。

委托代理人潘家涛，海口市龙华区人民政府工作人员。

委托代理人倪绍山，海南云联律师事务所律师。

原审第三人中国电信股份有限公司海南分公司，住所地海口市滨海大道52号信息港大楼一层。

负责人***，总经理。

原审第三人中国电信股份有限公司海口分公司，住所地海口市南海大道57号电信枢纽楼。

负责人韩军，总经理。

以上两位原审第三人的共同委托代理人代军，中国电信股份有限公司海南分公司法律顾问。

以上两位原审第三人的共同委托代理人柳重卿，中国电信股份有限公司海口分公司网运部副经理。

上诉人海南渝海通讯有限公司（以下简称渝海公司）因其诉被上诉人海口市龙华区人民政府（以下简称龙华区政府)及原审第三人中国电信股份有限公司海南分公司（以下简称海南电信)、原审第三人中国电信股份有限公司海口分公司（以下简称海口电信）行政征收补偿纠纷一案，不服海南省海口市中级人民法院作出的（2018）琼01行初114号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，对本案进行了审理，现已审理终结。

原审查明，2015年9月21日，海口市龙华区金宇街道办事处向坡博片区棚户区发出《公告》，决定采取流动投票和固定投票相结合的方式产生坡博片区棚户区（城中村）改造项目评估公司。2015年10月19日，龙华区政府在《海口晚报》刊登了《关于进行坡博、坡巷片区棚户区改造项目房屋征收调查的通告》（以下简称通告），该通告明确在2015年11月10日前对现有产权进行登记核定，并明确在通告发布之日起任何单位和个人不得进行一切建设行为，否则后果自负。2015年11月，渝海公司与海南电信签订五份《宽带接入网业务合作协议》，主要约定：双方进行合作共同投资建设海口市坡博宽带接入网项目事宜，协议有效期为5年，自2015年11月1日至2020年11月1日；双方合作具体地点为海口市坡博村江东公寓等周边、海口市坡博村万春公寓等周边、海口市坡博村福鑫公寓等周边、海口市坡博村华立小区等周边、海口市坡博村健康幼儿园等周边；对于海南电信投资资产产权归海南电信，渝海公司投资资产海南电信享有使用权；如政府管理部门提出要求的（如拆迁等），双方可暂停或终止提供相应服务，且不承担任何责任；海南电信全力配合渝海公司争取赔补，赔补费用归渝海公司。上述协议签订后，海南电信作为建设单位，海口电信具体承办，渝海公司作为施工单位，共同投资建设的五个有线宽带项目分别于2015年12月20日、2016年1月20日、2016年2月10日开工，2016年5月10日、2016年5月20日完工；2016年11月16日验收。2016年8月30日，龙华区政府在《海口晚报》刊登了《关于坡博、坡巷片区棚户区（城中村）改造项目房屋征收决定》。2017年3月30日，坡博坡巷棚改指挥部（以下简称指挥部）组织召开研究坡博、坡巷片区内管线迁移等有关问题的专题会议，通知海口电信等单位参加，并要求各管线主管部门在4月15日前向指挥部报送管线迁移概算，由指挥部上报发改委审批，为管线迁移工作提供资金支持。2017年4月份，渝海公司按照会议要求向拆迁指挥部申请补偿，龙华区政府未予答复。后渝海公司就赔偿事宜与龙华区政府协商不成，遂诉至原审法院，请求判决龙华区政府向渝海公司支付补偿1457027.45元。

原审认为，本案的争议焦点是：渝海公司是否可以获得龙华区政府给予的征收补偿。《国有土地上房屋征收与补偿条例》第十六条规定：“房屋征收范围确定后，不得在房屋征收范围内实施新建、扩建、改建房屋和改变房屋用途等不当增加补偿费用的行为；违反规定实施的，不予补偿。”本案中海口市龙华区金宇街道办事处于2015年9月21日向坡博片区棚户区发出《公告》，决定采取流动投票和固定投票相结合的方式产生坡博片区棚户区（城中村）改造项目评估公司。2015年10月19日，龙华区政府在《海口晚报》刊登了通告，该通告明确在2015年11月10日前对现有产权进行登记核定，并明确在通告发布之日起任何单位和个人不得进行一切建设行为，否则后果自负。渝海公司于2015年11月份与海南电信签订五份《宽带接入网业务合作协议》，并于12月份起在坡博片区进行投资建设有线宽带。事实表明渝海公司是在征收范围确定后开始进行的项目建设，根据上述法律规定，依法应不予补偿。综上，渝海公司申请龙华区政府给予补偿，理由不成立，原审法院不予支持。遂依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决驳回渝海公司的诉讼请求。案件受理费50元，由渝海公司负担。

上诉人渝海公司上诉称，一、龙华区政府在《海口晚报》上发布的仅是调查通告，此时坡博、坡巷片区的房屋征收范围还没有确定。《国有土地上房屋征收与补偿条例》第十六条规定：“房屋征收范围确定后，不得在房屋征收范围内实施新建、扩建、改建房屋和改变房屋用途等不当增加补偿费用的行为；违反规定实施的，不予补偿。”根据这一法律规定，只有当房屋征收范围确定后，存在新建、扩建、改建房屋和改变房屋用途等情况的，才不予补偿。从龙华区政府于2015年10月19日在《海口晚报》上发布的通告内容来看，其仅是对征收范围的调查，并不是正式的征收决定，正式的征收决定是龙华区政府于2016年8月30日作出的。也就是说，在发布2015年10月19日的通告时，龙华区政府对是否需要征收以及征收的具体范围等问题都没有最终确定。因此，该通告发出时并不满足《国有土地上房屋征收与补偿条例》第十六条规定的“房屋征收范围确定”的条件，原审法院不能以通告来判决对渝海公司不予补偿。二、因坡博村居民大量投诉通信故障，渝海公司才建设本案宽带项目。坡博村是海口市比较大的城中村，村中居民楼密集，常住及租户人口较多。坡博村原通信设施主要是上世纪90年代建设的电缆传输设备，经过十几年的使用已经老化，经常出现通信故障，不能满足现代社会的通信需求，也无法满足新增用户的需求。此外，原有铜缆用户通信宽带故障率提高，导致坡博村众多用户不断向政府相关部门投诉。根据海南省人民政府（以下简称海南省政府）2015年8月份下发的文件要求，必须在三年内完成光进铜退，实现全面光网城市，满足市民对通信的需求。为了解决坡博村居民投诉的问题以及响应海南省政府的相关要求，渝海公司对坡博村进行投资考察，决定作为民营资本建设部分宽带线路。因此，渝海公司是为了满足居民对通信的基本需求而投资建设有线宽带项目，并不是抢建、改建房屋，与该行为有本质上的区别。综上，请求：一、撤销原审判决；二、判决龙华区政府向渝海公司支付补偿1457027.45元。

被上诉人龙华区政府答辩称，一、龙华区政府于2015年10月19日刊登的通告明确告知自发布之日起任何单位和个人不得进行一切建设行为，否则后果自负。并且，早在2015年9月21日，龙华区政府即发出公告，内容是采取流动投票和固定投票相结合的方式产生坡博、坡巷棚户区城中村改造项目的评估公司。渝海公司签订的协议却是在2015年10月底，该协议是在龙华区政府刊登房屋征收房屋调查通告之后，那么在明知该范围即将征收并且知道后果的情况下，依然进行建设行为，其建设行为应当由其自身承担法律责任，与龙华区政府无关。二、渝海公司认为建设涉案宽带项目是由于大量居民投诉通信故障故而建设的，这个观点没有事实依据。在此前几轮的庭审中，渝海公司并没有出示相关的证据。退一步讲，即使有居民投诉通讯故障行为，并不能因为单独几个人的投诉而建设涉案项目，即使现在也有大量的棚户区改造范围内的居民对道路进行重新铺设的要求，基于现实的考虑，指挥部也不可能进行道路建设。如果谁要进行道路建设，也应该由自身承担法律责任。该事例与渝海公司认为因居民投诉进而建设宽带项目的性质相同。三、本案渝海公司并非是涉案项目的所有权人，通过渝海公司在两次庭审中提交的证据，都能证明建设方是海口电信，而非渝海公司，海口电信在答辩中也是模糊的把渝海公司与其本身合并在一起。在第一次诉讼之时，海南省高级人民法院在（2018）琼行终68号《行政裁定书》中，认为涉案宽带项目由渝海公司投资建设，项目产权所有权归渝海公司所有。对于这个事实的认定，当时对证据并未进行举证和质证，得出这个事实的认定是违反法定程序的，也是与本案中渝海公司提交的证据相悖的。渝海公司提交的证据中建设方是海口电信，而该裁定依据的证据是在二审中提供的海南电信出具的一个证据。因此证据相悖，该事实认定是错误的。综上所述，原审判决具有事实和法律依据，程序正当，请求二审法院驳回上诉，维持原判。

原审第三人海南电信未作陈述。

原审第三人海口电信陈述称，一、海口电信与渝海公司的合作具有政策依据，国务院有一个关于民资开展合作的指导意见。二、海南电信和渝海公司签订的合同中明确约定产权属于渝海公司。三、坡博村的居民当时不是一次性拆除而是分步拆除，未拆除的居民要求提供通信服务。政府要求保障基本的通信需求，指挥部也多次要求我们提供通信服务。按照海南省政府的建设国际智能岛的要求，在2017年必须实现全光网，所以电信就推进光网的建设和渝海公司展开合作。综上，请求二审法院依法判决。

本院经审理查明的事实与原审认定的事实一致，本院予以确认。

本院认为，根据本案查明的事实，渝海公司与海南电信系于2015年11月签订五份《宽带接入网业务合作协议》，约定双方就建设海口市坡博宽带接入网项目事宜进行合作。然而，在此之前，龙华区政府已于2015年10月19日在《海口晚报》刊登了关于进行坡博、坡巷片区棚户区改造项目房屋征收调查的通告。渝海公司认为当时并未发布正式的征收决定，仅凭该通告不足以确定房屋征收的具体范围。然而，在该通告的内容当中，已经明确载明：“征收调查范围四至为：东至龙昆南路，南连南海大道，西至豪苑路、海南广播电视台，北邻南沙路合围部分（具体范围以规划红线为准）。”并且明确告知：“本通告自发布之日起，征收范围内（含红线上）的单位和个人在未按程序获取合法手续的情况下，不得进行一切建设行为及改变土地、房屋性质和用途的活动。否则，后果自负。”由此可见，在2015年10月19日之后，任何单位和个人在未获得合法手续的情况下，不得在坡博、坡巷片区征收范围内从事建设行为，否则将承担相应不利后果。渝海公司和海南电信在上述通告发布之后，知道或者应当知道不得在坡博、坡巷片区征收范围内从事建设行为，否则将承担一定法律风险的情况下，仍然签订协议合作投资建设坡博宽带入网项目，且没有证据证明其建设活动已经获得有关部门批准。根据《国有土地上房屋征收与补偿条例》第十六条的规定：“房屋征收范围确定后，不得在房屋征收范围内实施新建、扩建、改建房屋和改变房屋用途等不当增加补偿费用的行为；违反规定实施的，不予补偿。”因此，龙华区政府对于渝海公司提出的补偿申请未予同意，符合上述法律规定。综上，渝海公司的主张缺乏事实根据和法律依据，其上诉理由及诉讼请求不能成立。原审判决认定事实清楚，适用法律正确。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：

驳回上诉，维持原判。

二审案件受理费50元，由上诉人海南渝海通讯有限公司负担。

本判决为终审判决。

审 判 长　赵道远

审 判 员　钟垂林

审 判 员　刘　利

二〇一八年十二月二十日

法官助理　王　婉

书 记 员　夏丽君

附：本判决相关法律依据

《中华人民共和国行政诉讼法》

第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：

（一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定；

（二）原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误的，依法改判、撤销或者变更；

（三）原判决认定基本事实不清、证据不足的，发回原审人民法院重审，或者查清事实后改判；

（四）原判决遗漏当事人或者违法缺席判决等严重违反法定程序的，裁定撤销原判决，发回原审人民法院重审。

原审人民法院对发回重审的案件作出判决后，当事人提起上诉的，第二审人民法院不得再次发回重审。