75某某与镇江市人民政府一审行政裁定书

江苏省镇江市中级人民法院

行政案件裁定书

（2020）苏11行初75号

原告***不服镇江新区管理委员会作出的安全生产事故报告批复，向本院提起行政诉讼。本院受理后，依法组成合议庭进行了审理。经本院释明，原告将被告由镇江新区管理委员会变更为镇江市人民政府。本院依法追加镇江新区管理委员会、江苏润嘉建筑工程有限公司、江苏中源工程管理股份有限公司、欧阳留荣、闵宽定、汤乾华、殷泽华、刘志平、刘长社、倪扬为第三人。本案现已审理终结。

本院认为：《最高人民法院关于适用的解释》第一条第二款第（五）项、第（六）项、第（八）项、第（十）项规定，下列行为不属于人民法院行政诉讼的受案范围：（五）行政机关作出的不产生外部法律效力的行为；（六）行政机关为作出行政行为而实施的准备、论证、研究、层报、咨询等过程性行为；（八）上级行政机关基于内部层级监督关系对下级行政机关作出的听取报告、执法检查、督促履责等行为；（十）对公民、法人或者其他组织权利义务不产生实际影响的行为。因此，本案首先应当解决镇江新区管理委员会作出的《批复》是否可诉的问题。按照《生产安全事故报告和调查处理条例》第十九条第二款、第二十五条、第二十九条、第三十条第一款之规定，重大事故、较大事故、一般事故分别由事故发生地省级人民政府、设区的市级人民政府、县级人民政府负责调查。省级人民政府、设区的市级人民政府、县级人民政府可以直接组织事故调查组进行调查，也可以授权或者委托有关部门组织事故调查组进行调查。事故调查组履行的职责包括认定事故性质和事故责任。该《条例》第三十二条规定的事故处理基本程序为，先由负责事故调查的人民政府对事故调查报告作出批复，然后由有关机关按照人民政府的批复，依照法律、行政法规规定的权限和程序，对事故发生单位和有关人员进行行政处罚，对负有事故责任的国家工作人员进行处分，涉嫌犯罪的依法追究刑事责任。从上述规定内容和程序分析，一方面，从一般规则角度分析，上级行政机关基于下级行政机关的请示所作的批复，在性质上往往属于上下级行政机关之间的内部行为，通常不直接对外产生法律效果，不属于可诉的行政行为范畴。另一方面，从特定情形角度分析，不排除实践中一些人民政府针对事故调查报告等所作的批复，虽然从形式上看是上级行政机关对下级行政机关所作，但在批复中认定了明确具体的事故责任和处理意见，且这种认定具有公定力和约束力，对公民、法人或其他组织的合法权益可能产生直接的不利影响。因此，判断上级行政机关所作批复是否可诉，根本上取决于对上述司法解释有关“对公民、法人或者其他组织权利义务不产生实际影响的行为”之规定的科学理解和准确把握。要结合案件的具体情况，分析是否对当事人的实体权益产生实际影响和侵害，是否存在明确设定或者改变其权利义务的情形，是否确有必要对在此环节所作的行政行为的实体、程序合法性单独进行审查判断，从而对不同表现情形的批复的可诉性作出科学合理的界定。 本案中，镇江新区管理委员会根据镇江市人民政府授权作出《批复》，同意《调查报告》对事故原因分析和责任认定的意见，同意关于追究相关责任人的建议，并请有关部门和单位按照法律、行政法规规定的权限和程序，认真落实对相关单位和人员的责任追究。该《批复》只是一般性、概括性和程序性的表述，没有对当事人的权利义务作出实质性认定，也没有直接设立或者改变当事人的权利义务，而是建议有关单位依法进行行政处罚或者移送追究刑事责任，尚未对当事人权利义务产生实际影响。从程序上分析，镇江新区管理委员会未将《批复》、《调查报告》送达给原告，该《批复》是对《调查报告》的内部批复，以及对有关部门、单位的督促行为，属于行政机关实施上下级监督管理的内部行政行为，不对原告直接产生法律效力；从内容上分析，《批复》同意《调查报告》对事故原因分析和责任认定的意见，同意关于追究相关责任人的建议，但是未直接对有关当事人作出处理决定，未直接设定、变更原告的权利义务，而是建议有关部门、单位按照职权、法定程序进一步启动行政处罚或者移送追究刑事责任，因此该《批复》不对外发生法律效力，尚未对原告权利义务产生实际影响，不构成对原告合法权益的侵害，不属于行政诉讼受案范围。 人民政府对安全生产事故所作批复，包括事故发生单位概况、事故发生经过和事故救援情况、事故造成的人员伤亡和直接经济损失、事故发生的原因和事故性质、事故责任的认定以及对事故责任者的处理建议、事故防范和整改措施等多方面内容，涉及多个部门、多类人员、多项环节，具有较强的综合性、专业性、政策性，关乎社会稳定、关乎受害群众抚慰、关乎方方面面的评价。人民政府的批复一般不直接对外发生法律效力，而是应由有关部门、单位按照法律、行政法规规定的权限和程序，实施对相关单位和人员的责任追究。在针对不同当事人的具体处理过程中，可能是由有处罚权的行政机关按照行政处罚法等法律规定予以行政处罚，也可能是由公安、检察院、人民法院按照刑事诉讼法的规定追究刑事责任。在行政处罚的过程中，有关当事人既可以依法行使陈述、申辩权，也可以行使行政复议、行政诉讼等权利；在追究刑事责任的程序中，有关当事人可以依据刑事诉讼法等法律规定依法维护自己的权利。本案中，原告主张其不是事故项目的项目经理，不应承担事故责任，可以在行政处罚程序或者刑事追责程序中依法维护自己的权利。因此，本案《批复》不直接对原告的权利义务产生影响，对原告权利义务产生影响的是此后的行政处罚或者刑事责任追究行为。上述有关观点在最高人民法院（2018）最高法行申2613号行政裁定书、最高人民法院（2019）最高法行申8190号行政裁定书已有阐述。有关当事人可以在有关行政处罚、刑事责任追究程序中依法维权，而无须对《批复》提起行政诉讼。综上所述，依据《最高人民法院关于适用的解释》第六十九条第一款第（一）项、第（八）项、第三款之规定，裁定如下：

经审理查明：2020年4月3日，镇江新区管理委员会向江苏润嘉建筑工程有限公司“12.16”一般物体打击事故调查组作出镇新管复[2020]10号《关于对的批复》（以下简称《批复》）：1、同意你组关于事故原因分析和责任认定的意见，同意关于追究相关责任人的建议。请有关部门和单位按照法律、行政法规规定的权限和程序，认真落实对相关单位和人员的责任追究。2、同意你组提出的相关整改措施。请江苏润嘉建筑工程有限公司、镇江嘉源房地产开发有限公司、江苏中源工程管理股份有限公司深刻吸取事故教训，举一反三，全面落实整改到位，确保安全生产，同时请新区城乡建设局和丁卯街道办督促其整改到位，并及时将整改结果和对相关责任人员的处理情况报镇江新区生应局归档。3、鉴于江苏润嘉建筑工程有限公司“12.16”一般物体打击事故调查组的工作已全部完成，现决定撤销事故调查组。 《江苏润嘉建筑工程有限公司“12.16”一般物体打击事故调查报告》（以下简称《调查报告》）的主要内容是：2019年12月16日上午10时左右，在镇江新区丁卯街道江苏润嘉建筑工程有限公司的东郡华庭剩余地块12号楼及16号楼建设项目，木工万某某在16号楼三层楼面梁底钢管支撑上解开塔吊吊运的木模板钢丝绳后，被木模板倾倒打中，坠落至二层楼面，经抢救无效死亡，事故直接经济损失约145.8万元。根据法律规定，经镇江新区管理委员会授权，成立由镇江新区生态应急局局长担任组长、新区监察局、生态应急局、公安分局、总工会、城乡建设局、丁卯街道办事处为成员单位的江苏润嘉建筑工程有限公司“12.16”一般物体打击事故调查组，依法开展事故调查。经调查组调查认定，该起事故属生产安全责任事故。具体认定了直接原因和间接原因，对有关责任人员和有关责任单位提出处理建议，关于原告***，认为其系该工程项目经理，对事故发生负有主要管理责任，涉嫌犯罪，建议移送司法机关依法追究其相关责任。 另查明，镇江新区管理委员会未将《批复》送达给原告。原告陈述称其是从公安机关和镇江新区城乡建设局获知《批复》和《调查报告》内容的。 上述事实有原告、被告提供的批复、调查报告、当事人陈述等证据证明。

驳回原告***的起诉。 案件受理费50元，退还原告。 如不服本裁定，可在裁定书送达之日起十日内提起上诉，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数递交上诉状副本，上诉于江苏省高级人民法院。

审　判　长　　肖　雄 审　判　员　　陈小娟 人民陪审员　　杨兰婷

法官　助理　　汤　鸿 书　记　员　　史　慧