瑞安华峰民间资本管理股份有限公司、瑞安市人民政府、中房集团瑞安房地产开发有限公司等行政合同一审行政判决书

浙江省温州市中级人民法院

行 政 判 决 书

（2020）浙03行初45号

原告瑞安华峰民间资本管理股份有限公司，住所地浙江省瑞安市安阳新区C区（塘河北路）华峰专家楼东首一层。

法定代表人翁奕峰，董事长。

委托代理人方顺坤，浙江安阳律师事务所律师。

被告瑞安市人民政府，住所地浙江省瑞安市万松东路156号市政大院内。

法定代表人麻胜聪，市长。

委托代理人林雷。

委托代理人余心海，浙江玉海律师事务所律师。

第三人中房集团瑞安房地产开发有限公司，住所地浙江省瑞安市与海街道明珠大厦3幢2单元2-3层。

法定代表人张棪清，董事长。

诉讼代表人周光。

委托代理人范丰盛。

第三人浙江天瑞房地产开发股份有限公司，住所地浙江省瑞安市滨江大道2188号。

法定代表人姜忠，董事长。

委托代理人陈继峰、蔡一帆，浙江玉海律师事务所律师。

原告瑞安华峰民间资本管理股份有限公司（以下简称华峰公司）诉瑞安市人民政府（以下简称瑞安市政府）房屋行政协议一案，本院于2019年6月20日作出（2019）浙03行初20号行政裁定，驳回原告起诉。原告不服提起上诉，浙江省高级人民法院作出（2019）浙行终1420号行政裁定，指令本院继续审理。本院于2020年2月24日立案后，依法组成合议庭对本案进行继续审理。本案现已审理终结。

原告华峰公司诉称：2013年10月20日，被告下属单位旧城建设管理办公室与中房集团瑞安房地产开发有限公司（以下简称中房公司）签订《房屋征收安置补偿协议书》，确定该公司原虹桥北路11号地块由被告拆迁，中房公司可以按照建筑成本购买被告的代建单位浙江天瑞房地产开发股份有限公司（以下简称天瑞公司）开发的“天瑞香山美邸”3号楼安置房832.33平方米。2014年11月24日，原告与中房公司签订《协议书》约定，中房公司将上述《房屋征收安置补偿协议书》约定的安置权益转让给原告。2015年3月4日瑞安市人民法院（2015）温瑞民初字第582号民事调解书确认原告与中房公司于2014年11月24日签订《协议书》有效。2016年11月4日，瑞安市人民法院（2016）浙0381破申26号《民事裁定书》裁定受理中房公司破产清算，并指定浙江光正大律师事务所、毕马威华会计师事务所为中房公司管理人。2018年10月18日，在原告起诉主张被告代建单位天瑞公司交付上述协议书约定的“天瑞香山美邸”3号楼安置房832.33平方米民事诉讼中，瑞安市人民法院依法追加被告瑞安市政府为该案的共同被告。被告代理人庭审中陈述“被告擅自将中房公司虹桥北路11号地块安置权益转为货币安置并将货币补偿款抵偿中房公司拖欠被告土地划拨成本价款的决定。”原告认为，被告作出的上述行为不仅侵犯原告的合法权益，且其“债权”虚假，依法应当予以撤销。为维护自身合法权益，特提起本案诉讼。请求撤销瑞安市政府将中房公司虹桥北路11号地块安置权益转为货币安置并将货币补偿款抵偿该公司拖欠被告土地划拨成本价款的决定。

2020年8月14日，原告向本院提交《变更及增加诉讼请求申请书》，要求变更原诉讼请求为确认被诉决定违法，同时增加要求被告赔偿原告经济损失1000万元的赔偿请求。

原告华峰公司在举证期限内提供的证据有：1.原告工商登记信息，证明原告诉讼主体资格。2.第三人登记信息，证明第三人诉讼主体资格。3.《浙江省瑞安市人民法院民事裁定书》[（2016）浙0381破申26号]、《浙江省瑞安市人民法院决定书》[（2016）浙0381破11号之一]、《浙江省瑞安市人民法院民事裁定书》[（2016）浙0381破11号之十一]，证明第三人中房公司破产情况。4.《房屋安置协议书》，证明第三人天瑞公司系拆迁安置代建单位。5.《房屋征收安置补偿协议书》，证明第三人中房公司与被告补偿安置约定。6.《协议书》；7.《浙江省瑞安市人民法院民事调解书》[（2015）温瑞民初字第582号]，以上证据证明第三人安置权益转让原告的事实。8.瑞安市旧城建设管理办公室《关于“虹桥路11地块”安置权益抵销事项的函告》（以下简称《函告》）；9.被告债权申报登记表，以上证据证明被诉行政行为内容。10.（2018）浙0381民初8453号庭审笔录中证人证言二份，证明合同权利转让已通知旧城办。

被告瑞安市政府辩称：一、原告与本案不具有利害关系。1.被告与中房公司在2013年10月20日签订的《房屋征收安置补偿协议书》的内容及其履行，以及因中房公司未按《房屋征收安置补偿协议书》约定履行支付安置房价款义务，被告将其安置权益转为货币安置，属于对中房公司原位于瑞安市××路××号地块房屋的拆迁补偿安置行为。因原告并非原虹桥路房屋的被拆迁人或被拆迁房屋的利害关系人，与该房屋的拆迁补偿安置行为不具有利害关系。2.原告于2014年11月24日和中房公司签订的关于转让合同权利的《协议书》，并不产生由原告替代中房公司成为被拆迁人主体的法律效力，且原告也实际并未将债权转让事项通知被告。因此，原告无权基于该《协议书》而享有对本案拆迁补偿安置行政行为的诉权。因此，本案诉讼请求中关于安置权益从产权调换转换为货币补偿的决定，与原告不具有利害关系。二、被告决定将中房公司享有的××路××号地块拆迁补偿款抵偿中房公司欠被告的土地划拨款，属债权债务抵销行为，因中房公司已由人民法院受理破产清算，该争议涉及破产债权确认，应按照《中华人民共和国企业破产法》的特别规定处理，不属行政诉讼受案范围。三、被告将中房公司在××路××号地块享有的补偿权益转为货币补偿，并将补偿款抵偿土地划拨款，符合法律规定。综上，请求驳回原告的起诉。

被告瑞安市政府在举证期限内提交的证据有：1.《瑞安市瑞祥新区经济适住房（廉租房）建设项目建设合同书》；2.《瑞安市瑞祥新区经济适住房（廉租房）建设项目招标文件》及《中标通知书》；3.《瑞安市发展和改革局关于瑞祥新区经济适住房（含廉租房）建设项目立项的批复》（瑞发改投［2008］107号）、《瑞安市发展和改革局关于瑞安市经济适住房（廉租房）扩初设计的批复》（瑞发改投［2009］194号）、《瑞安市发展和改革局关于瑞祥新区经济适住房（廉租房）扩初设计调整的批复》（瑞发改投［2009］355号），以上证据证明瑞祥新区经济适住房（廉租房）项目经招投标委托给中房公司建设，为配合购房户办理按揭贷款需要，建设项目立项主体调整为中房公司。4.《中华人民共和国国有建设用地划拨决定书》（编号：×××26）、《关于向中房公司瑞安房地产开发有限公司划拨国有建设用地使用权的通知》（瑞土拨［2009］21号）；5.《专题会议纪要》（［2010］153号）；6.浙江省政府非税收统一票据，以上证据证明项目土地划拨至中房公司名下后，因经济适用房购房款成本核算需要增加每亩250万元的土地划拨成本，合计12975.5万元土地划拨成本应有中房公司缴纳。7.瑞祥新区经济适住房申购公告、销售定位摇号公告；8.仁和嘉园按揭贷款清单，以上证据证明被告组织销售经济适用房后，购房户按揭贷款资金均已支付给中房公司，但中房公司未将资金用于缴纳土地划拨成本。9.《关于要求缴纳瑞祥经济适用住房土地款的函》《关于再次催缴瑞祥经济适用住房土地款的函》《关于要求尽快缴纳瑞祥经济适用住房土地款的函》《关于催缴瑞祥经济适用房增加土地划拨款的函》《承诺书》；10.《补充协议书》，以上证据证明被告及工作部门多次向中房公司催收土地划拨成本，并于2015年6月23日签订补充协议，约定以中房公司的部分物业折抵。11.《虹桥路四期改建房屋拆迁公告》（瑞房［1997］41号）、《房屋拆迁安置协议书》，证明中房公司改制前的瑞安市房地产开发总公司于1997年作为拆迁人承担虹桥路四期改建项目房屋拆迁，已收购的瑞安市湖滨电子油泵厂、瑞安市机电设备实验厂等房屋，该权益属改制后的中房公司所有，但因周边其他拆迁户等原因，该安置权益未及时给予中房公司兑现。12.《常务会议纪要》（［2009］12号）、《专题会议纪要》（［2013］103号）；13.《房屋安置协议书》；14.《房屋征收安置补偿协议书》，以上证据证明2009年间，被告决定从青青家园项目回购2000平方米商品房作为补偿虹桥路改建历史遗留问题涉及的包括中房公司在内的相关单位的安置房源，并签订了相关协议书，由安置户以建筑成本价购买约定面积的房屋。15.交房通知回执及报纸公告；16.新房定位单、定位会议纪要；17.房地产评估报告，以上证据证明安置房竣工后，已通知中房公司定位，及定位时的安置房市场评估价值。但中房公司一直未缴纳购房款。18.银行进账单、收据、交付确认书，以上证据证明被告已向建设单位支付安置房回购价款。19.瑞安市旧城建设管理办公室《函告》；20.债权申报登记表；21.《浙江省瑞安市人民法院民事裁定书》［（2016）浙0381破11号之十］，以上证据证明因中房公司未支付安置房价款，被告决定将中房公司的安置权益转为货币安置，并函告中房公司管理人。转为货币安置后的补偿款，已折抵中房公司拖欠被告的划拨土地成本，折抵后的余额土地划拨成本债权已由被告向管理人申报，经审查后获得中房公司债权人确认，并经人民法院裁定确定。

庭审后，被告瑞安市政府向本院提交其分别于2020年7月27日、2020年8月18日分别作出的《关于撤销原瑞安市旧城建设管理办公室〈关于“虹桥路11地块”安置权益抵销事项的函告〉的通知书》，证明被诉行为已被撤销。

第三人中房公司述称：第三人收到瑞安市旧城建设管理办公室《函告》后，依法执行瑞安市政府的决定。

第三人天瑞公司同意被告瑞安市政府的意见，并述称：一、原告所提诉求中的抵销决定不是行政行为而是民事行为。二、涉案房屋是否存在争议与天瑞公司无关。根据合同的相对性原则，天瑞公司应根据合同约定向瑞安市旧城建设管理办公室履行相应的合同约定，而事实上天瑞公司已经按照合同约定完成了相应的合同义务，包括房屋的交付。

第三人中房公司及天瑞公司均没有向本院提交证据。

经证据质证，各方当事人对证据的真实性无异议，本院予以确认。

根据上述确认的证据以及各方当事人的庭审陈述，本院认定本案事实如下：2013年10月20日，被告下属单位瑞安市旧城建设管理办公室与第三人中房公司签订《房屋征收和补偿安置协议书》，约定：中房公司同意将坐落于玉海街道后垟村（虹桥北路11号地块）建筑面积631.526平方米房屋、土地使用权面积为780平方米的原湖滨电子油泵厂及建筑面积为22Ｏ.55平方米、土地使用权面积为666.66平方米的原机电设备实验厂由瑞安市旧城建设管理办公室征收。作为征收安置补偿，瑞安市旧城建设管理办公室同意中房公司以建筑成本价（即每平方米5300元）向第三人天瑞公司购买青青家园（天瑞.香山美邸）项目中的商品房832.33平方米（包括Ｏ.7%物业用房），安置房定位在3号楼2单元9-20层，具体抽签确定。2014年11月24日，华峰公司与中房公司签订《协议书》，约定：“一、中房公司同意将《房屋征收安置补偿协议书》中的合同权利转让给华峰公司；二、合同权利转让价格及支付期限：1.合同权利转让价格为：按交房时的房屋市场价格扣除房屋建筑成本价（即5300元／ｍ2）计算；2.支付期限：中房公司向华峰公司归还或结清之前的债务后支付转让款；3.在办理房屋权属登记过程中，相关的费用由中房公司承担。该费用在转让款中予以扣减。三、如本协议中权利的转让需由相关行政部门办理批准、登记手续，或者需由中房公司协助华峰公司到相关行政部门办理的其它事宜的，中房公司均应无条件配合华峰公司，否则华峰公司有权解除本协议并要求中房公司赔偿相应的损失。四、天瑞公司在向中房公司安置房屋过程中涉及的相关手续均委托华峰公司办理，包括房屋抽签定位、办理权属登记等手续。如需委托书公证，中房公司应当予以配合……。”2015年3月4日，瑞安市人民法院作出（2015）温瑞民初字第582号民事调解书，该调解书载明原告与中房公司达成确认上述协议书有效的协议。2015年2月6日，中房公司抽签定位天瑞.香山美邸小区3号楼2单元共10套安置房。2016年11月4日，瑞安市人民法院作出（2016）浙0381破申26号民事裁定，受理申请人中国华融资产管理股份公司浙江省分公司对被申请人中房公司的破产清算申请。2017年9月27日，瑞安市旧城建设管理办公室向中房公司管理人发送《函告》，告知中房公司管理人因中房公司未支付香山美邸安置房购房款，也未履行瑞祥新区经济适用房土地划拨成本价款，瑞安市政府决定将中房公司××路××号地块安置权益转为货币安置，并将货币补偿款10130171元抵偿中房公司拖欠瑞安市政府的土地划拨成本价款。抵扣后，被告于2018年6月7日将剩余债权向管理人申报，经管理人审查后提交中房公司债权人会议表决通过，并由瑞安市人民法院裁定确认。2018年7月3日，瑞安市人民法院作出（2016）浙0381破11号之十一民事裁定，宣告中房公司破产。2018年12月21日，原告不服瑞安市政府的被诉决定，提起本案诉讼。审理中，被告瑞安市政府于2020年7月27日作出《关于撤销原瑞安市旧城建设管理办公室〈关于“虹桥路11地块”安置权益抵销事项的函告〉的通知书》，认为《函告》内容实际上属于债权申报内容，在被告已向管理人申报债权的情况下，原瑞安市旧城建设管理办公室无需另行以行政行为方式告知有关债权申报行为的内容，故决定撤销上述《函告》。2020年8月18日，被告瑞安市政府再次作出《关于撤销原瑞安市旧城建设管理办公室〈关于“虹桥路11地块”安置权益抵销事项的函告〉的通知书》，以原××路××号安置权益处置事项已由被告通过破产债权申报程序处理为由，决定撤销上述《函告》及《函告》所告知的“将中房公司虹桥北路11号地块安置权益转为货币补偿及抵偿土地划拨成本的事项”决定，并同时撤销被告于2020年7月27日作出《关于撤销原瑞安市旧城建设管理办公室〈关于“虹桥路11地块”安置权益抵销事项的函告〉的通知书》。经本院释明，原告不同意撤诉。

本院认为：一、《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第七十条规定，起诉状副本送达被告后，原告提出新的诉讼请求的，人民法院不予准许，但有正当理由的除外。《最高人民法院关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》第二十三条第二款规定，行政案件的原告可以在提起行政诉讼后至人民法院一审庭审结束前，提出行政赔偿请求。原告在一审庭审结束后提出变更及增加诉讼请求的申请，不符合上述司法解释的规定，本院不予准许。二、被告将中房公司虹桥北路11号地块安置权益转为货币安置系因该公司未支付安置房购房款，而上述事项涉及原协议履行问题，被告理应通过法定途径进行救济，其直接作出被诉决定变更协议的履行方式，缺乏法律依据。此外，根据《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国企业破产法〉若干问题的规定（二）》第四十二条的规定，管理人收到债权人提出的主张债务抵销的通知后，经审查无异议的，抵销自管理人收到通知之日起生效。管理人对抵销主张有异议的，应当在约定的异议期限内或者自收到主张债务抵销的通知之日起三个月内向人民法院提起诉讼。无正当理由逾期提起的，人民法院不予支持。本案没有证据证明被告的抵销申请已经中房公司管理人审查完毕且无异议，故被告直接作出被诉决定予以抵销，缺乏事实和法律依据。况且，被告并未举证证明其在作出被诉决定前，已履行了告知、听取陈述申辩意见等正当程序，亦构成程序违法。但鉴于原告所诉的“瑞安市政府将中房公司虹桥北路11号地块安置权益转为货币安置并将货币补偿款抵偿该公司拖欠被告土地划拨成本价款的决定”，已于2020年8月18日被被告发文撤销。在此情况下，原告要求本院判决撤销该决定，已无实际诉的利益，故其诉讼请求本院不予支持。另外需要说明的是，被诉决定作出后又被撤销，责任在于被告。虽然《诉讼费用交纳办法》第二十九条第一款规定“诉讼费用由败诉方负担，胜诉方自愿承担的除外”，但本案纠纷产生的根源在于被告一方的责任，原告提起本案诉讼亦属主张权利的合理手段，本院出于诉讼费用承担的合理性角度考虑，确定案件受理费由被告负担。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决如下：

驳回原告瑞安华峰民间资本管理股份有限公司的诉讼请求。

本案案件受理费50元，由被告瑞安市人民政府负担。

如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于浙江省高级人民法院。

审　判　长　　曾晓军

审　判　员　　来　敏

人民陪审员　　应志杰

二〇二〇年八月二十日

法官　助理　　李　凯

书　记　员　　蒋　罕