某某、海盐县人民政府武原街道办事处、海盐县自然资源和规划局等行政补偿二审行政判决书

浙江省嘉兴市中级人民法院

行 政 判 决 书

（2020）浙04行终251号

上诉人（原审原告）***，女，1981年7月1日出生，汉族，住海盐县。

委托诉讼代理人刘鹏飞，北京冠领律师事务所律师。

被上诉人（原审被告）海盐县人民政府武原街道办事处，住所地海盐县武原街道枣园中路128号。

负责人张建虹，主任。

委托诉讼代理人张律伦、方昱，浙江海威特律师事务所律师。

被上诉人（原审被告）海盐县自然资源和规划局，住所地海盐县武原街道枣园西路178号。

法定代表人张正林，局长。

委托诉讼代理人王泷。

委托诉讼代理人郭娟娟，浙江海威特律师事务所律师。

原审第三人陆水平，男，1954年4月13日出生，汉族，住海盐县，系上诉人***之父。

委托诉讼代理人刘鹏飞，北京冠领律师事务所律师。

原审第三人海盐县城市投资集团有限公司，住所地海盐县武原街道海兴东路63号盐平春晓苑63幢501室。

法定代表人孙勤华，董事长。

委托诉讼代理人赵新华、徐月仙，浙江海赛律师事务所律师。

原审第三人海盐县城市建设投资发展有限责任公司，住所地海盐县武原街道海兴东路63号盐平春晓苑63幢401室。

法定代表人孙勤华，董事长。

委托诉讼代理人赵新华、徐月仙，浙江海赛律师事务所律师。

上诉人***因征地补偿安置一案，不服嘉兴市秀洲区人民法院作出的（2020）浙0411行初12号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭进行了审理，现已审理终结。

原审查明，1989年，陆水平以户主名义申请建房用地，家

庭成员有陆水平及其妻子戴水英、女儿***、儿子陆云东。经审批后，陆水平户在海盐县××镇××村××号建造了房屋，属于盐北村1组。2011年2月15日，***以陆水平、戴水英、陆云东为被告向海盐县人民法院提起分家析产诉讼。双方在法院审理过程中自行达成协议：***与陆水平、戴水英、陆云东共同所有的经合法审批建造的位于××村××号的房屋二层三间（审批用地面积100平方米），其中房屋东面二层一间归***所有，其余房屋全部归陆水平、戴水英、陆云东共同所有。2011年2月24日，海盐县人民法院对双方请求确认的该协议，予以确认，作出（2011）嘉盐民初字第651号民事调解书。2011年3月7日，海盐县地名委员会办公室为***颁发了武原街道盐北社区55号的门牌证。2011年3月15日，***将户籍从武原街道盐北社区南桥16号迁出，海盐县公安局武原派出所颁发了户主为***、住址为武原街道盐北社区南桥55号的户口簿。2012年1月4日，海盐县武原街道盐北股份经济合作社为***颁发股权证。2018年5月15日，海盐县国土资源局与海盐县住房和城乡规划建设局作出房屋拆迁公告，对位于海盐县××街道××村××组农民私房进行拆迁，并对安置房源及奖励标准等进行公告。公告载明拆迁人为海盐县城市投资集团有限公司（以下简称海盐城投公司）、拆迁实施单位为海盐县武原街道征迁工作指挥部办公室。2019年3月25日，海盐县城市开发有限公司、海盐县武原街道盐北村1组与海盐县武原街道盐北股份经济合作社签订《征地补偿协议》，约定：征收盐北村1组土地面积92.906亩，土地补偿费、地上附着物补偿费等总金额为5575231.30元等。2019年4月16日，浙江省人民政府作出浙土字（330424）Ｄ［2019］-0002号《建设用地审批意见书》，同意海盐县2019年度盘活第二批次建设用地1.2002公顷（其中征收集体土地1.2002公顷）。同日，海盐县人民政府发布了有关征地补偿标准等内容的［2019年］第157号征收土地方案公告。2019年4月15日，陆水平户房屋经嘉兴市鼎正房地产评估事务所评估，被拆房屋估价价格为146923元。同日，海盐县武原街道征迁工作指挥部办公室和海盐县城市建设投资发展有限责任公司（以下简称海盐城投发展公司）出具陆水平户安置方案两个，方案一为货币补偿方式，方案二为产权调换方式，并于次日送达陆水平。其中，货币补偿方式安置总计2069236.28元，还可按产权调换方式选择现有安置房。陆水平户可分得的土地补偿款、青苗补偿款等于2019年4月25日前全额拨付至盐北社区，因1组的补偿款分配方案尚在讨论中，具体方案未出台，故尚未分发到户。之后，陆水平户货币补偿协议、房屋安置协议均未签订。2019年5月5日，海盐县自然资源和规划局（以下简称海盐自规局）作出盐自然资规限决字（2019）第17号《责令限期交出土地决定书》，责令陆水平户在决定书送达之日起3日内交出所涉土地，逾期将依法申请人民法院强制执行。陆水平对该决定不服，于2019年5月7日提起行政诉讼。2019年10月14日，嘉兴市秀洲区人民法院对陆水平不服海盐自规局责令限期交出土地决定一案作出（2019）浙0411行初32号判决，撤销了海盐自规局作出的（2019）第17号《责令限期交出土地决定书》。2019年5月24日海盐县人民政府武原街道办事处（以下简称武原街道）拆除了陆水平户位于盐北社区南桥16号的房屋。***于2019年9月17日向海盐县人民政府提交《安置补偿协调申请书》，请求参照2019年的征地补偿标准［盐北村棚户区（城中村改造项目）农民私房拆迁房源册］对其予以补偿并安置。2019年11月6日，海盐县人民政府通知***参加安置补偿协调会。2019年11月7日下午，海盐县人民政府在县司法局就***的申请事项进行协调，***、陆水平、陆云东与武原街道、海盐自规局及海盐城投公司指派的工作人员参加了协调会。终因各方分歧较大，无法达成一致意见。之后，***以海盐县人民政府为被告，向嘉兴市中级人民法院递交了行政起诉状。2020年3月3日，嘉兴市中级人民法院告知适格被告为武原街道，而非海盐县人民政府。***随后提起本起诉讼。

原审认为，海盐县武原街道征迁工作指挥部办公室为案涉区

域房屋拆迁的拆迁实施单位，而该工作指挥部办公室为武原街道所设的机构，且《海盐县县城中心城区农民私房拆迁与补偿办法》第四条第二款规定：“具体拆迁与补偿工作由武原街道组织实施。”据此，武原街道应为本案房屋拆迁安置补偿行为的适格主体。《海盐县县城中心城区农民私房拆迁与补偿办法》第三条规定：“……本办法所称的被拆迁人，是指拆迁范围内已享有合法独立的宅基地使用权的被拆迁农民私房所有权人，被拆迁人认定以农（居）民建房用地审批件结合农村宅基地使用证为依据。本办法所称的农民私房，是指按农（居）民建房用地合法审批手续建造在原农村集体土地（含撤村建居转为国有土地）上的或符合集体土地上建房相关规定的私房。”《海盐县县城中心城区农民私房拆迁与补偿办法的若干规定》第四条规定：“被拆迁人的认定：县城中心城区农民私房拆迁补偿安置时，被拆迁人以‘户’为单位计，‘户’以农（居）民建房用地审批件结合农村宅基地使用证为依据，即一处宅基地上的房屋所有权人为一‘户’。……户口簿、门牌号、股权证、法院调解或判决的家庭析产证明不作为被拆迁人分立的依据。……”本案中，***作为陆水平户1989年申请建房用地时的家庭成员之一，虽因分家析产纠纷达成协议且经海盐县人民法院调解确认，并有户口簿、门牌号、股权证，但根据《海盐县县城中心城区农民私房拆迁与补偿办法的若干规定》第四条的规定，户口簿、门牌号、股权证、民事调解书并不作为被拆迁人分立的依据，且公安机关户籍管理中的“户”与宅基地审批中的“户”并非同一概念，***登记的公安户籍对应的房屋仍为陆水平户于当年经审批建造的宅基地上的房屋，因此，***并不属于《海盐县县城中心城区农民私房拆迁与补偿办法》及其若干规定所规定的被拆迁人，并非案涉房屋拆迁中独立的一“户”，其安置补偿问题应在陆水平户中一并解决。综上，***诉请之理由并不成立，不予支持。原审据此依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决驳回***的诉讼请求。案件受理费50元，由***负担。

***上诉称，一、原审判决对案涉房屋是否在合法的征收范围内予以调查阐述。原判已查明，2018年5月15日，海盐县国土资源局与海盐县住房和城乡规划建设局作出房屋拆迁公告，对位于海盐县××街道××村××组农民私房进行拆迁，并对安置房源及奖励标准等进行公告。2019年4月16日，浙江省人民政府作出浙土字（330424）Ｄ［2019］-0002号《建设用地审批意见书》，同意海盐县2019年度盘活第二批次建设用地1.2002公顷（其中征收集体土地1.2002公顷）。同日，海盐县人民政府发布了有关征地补偿标准等内容的［2019年］第157号征收土地方案公告。但原审对案涉房屋是否在浙江省人民政府批准的范围内未审查，如在此范围内，则应当按照海盐县人民政府［2019年］第157号征收土地方案公告中载明的［2014］65号文件为依据对地上房屋进行补偿。反之，因土地未被合法征收，则《海盐县县城中心城区农民私房拆迁与补偿办法》《海盐县县城中心城区农民私房拆迁与补偿办法的若干规定》不能作为本案的补偿依据。二、原审判决关于户的认定错误。原审依据《海盐县县城中心城区农民私房拆迁与补偿办法》第三条、《海盐县县城中心城区农民私房拆迁与补偿办法的若干规定》第四条的规定，认定上诉人不属于上述文件规定的被拆迁人和案涉房屋拆迁中独立的一“户”错误。上述文件是否能适用尚未确定，即使可以适用，上诉人一审时已提出上述文件与《中华人民共和国土地管理法》（以下简称《土地管理法》）第四十八条第二款、第四款的规定相悖。虽然《土地管理法》并未明确被征收人的概念，但参照《国有土地上房屋征收与补偿条例》的规定，上诉人也应该属于合法的被征收人，属于上诉人合法房屋的补偿不应该在陆水平户中一并解决。故原审认定事实错误，适用法律不当。请求撤销原判，发回重审或依法改判支持上诉人的一审诉讼请求。

被上诉人武原街道辩称，一、原审认定事实清楚，证据充分。原审根据被上诉人、原审第三人海盐城投公司提交的陆水平户建房用地审批表及上诉人提交的民事调解书、户口簿，认定上诉人系陆水平户1989年申请建房用地时的家庭成员之一。上诉人虽于2011年经分家析产分得上述合法审批建造的房屋东面二层一间，但实际拆迁时，陆水平户与上诉人户只有一处宅基地，且公安户籍管理中的“户”与宅基地审批中的“户”亦非同一概念。根据被上诉人拆迁补偿安置所依据的农房拆迁与补偿办法的规定，被拆迁人以“户”为单位，“户”以农民建房用地审批件结合农村宅基地使用证为依据，即一处宅基地上的房屋所有权人为一户。根据《海盐县县城中心城区农民私房拆迁与补偿办法》和《海盐县县城中心城区农民私房拆迁与补偿办法的若干规定》对被拆迁人的规定，户口簿、门牌号、股权证、民事调解书不能够作为被拆迁人分立的依据。对此，上诉人在原审时提供的补偿手册（拆迁须知）中也已写明。二、原审适用法律正确，程序合法。《海盐县县城中心城区农民私房拆迁与补偿办法》是根据《土地管理法》《中华人民共和国城乡规划法》《浙江省实施办法》等法律法规结合县城中心城区制定，《海盐县县城中心城区农民私房拆迁与补偿办法的若干规定》是根据县城中心城区农民私房拆迁实际情况对拆迁补偿安置工作作出的规定。原审法院根据建房用地审批表及上述文件，认定户口簿、门牌号、股权证、民事调解书不能够作为被拆迁人分立的依据，上诉人不是适格被拆迁人，并非案涉房屋拆迁中独立的一“户”，符合判决驳回诉讼请求的法律适用条件。请求驳回上诉，维持原判。

被上诉人海盐自规局辩称，一、案涉房屋是否在征收范围内，（2019）浙0411行初32号行政判决书已作认定。上诉人争议的案涉房屋系陆水平户房屋的其中一部分。上诉人在原审时提交的补偿手册（拆迁须知）所涉及的拆迁文件依据也是《海盐县县城中心城区农民私房拆迁与补偿办法》《海盐县县城中心城区农民私房拆迁与补偿办法的若干规定》，与原审判决的文件依据一致。因此，案涉房屋所涉土地征收经浙江省人民政府批准的事实已由上述生效判决予以认定。二、原审判决认定武原街道系本案房屋拆迁安置补偿的适格主体，事实清楚。《海盐县县城中心城区农民私房拆迁与补偿办法》第四条第二款规定，具体拆迁与补偿工作由武原街道组织实施。原审已查明武原街道于2019年5月25日拆除了案涉房屋，因此，海盐自规局非案涉房屋拆迁实施主体。三、原判认定上诉人非案涉房屋拆迁中独立的一“户”，事实清楚，证据确实充分。上诉人在原审时提供的民事调解书可证实其诉称的案涉房屋与土地包含在陆水平户。《海盐县县城中心城区农民私房拆迁与补偿办法的若干规定》第四条第一款规定，县城中心区农民私房拆迁补偿安置时，被拆迁人以“户”为单位，“户”以农民建房用地审批件结合农村宅基地使用证为依据，即一处宅基地上的房屋所有权人为一户。该条第二款规定，户口簿、门牌号、股权证、民事调解书不能够作为被拆迁人分立的依据。因此，上诉人不是被拆迁人，原判认定上诉人非案涉房屋拆迁中独立的一“户”，其补偿安置问题应在陆水平户中一并解决，并无不当。上诉人的上诉请求没有事实与法律依据，请求依法予以驳回。

原审第三人海盐城投公司述称，一、海盐城投公司系管理性公司，未直接参与土地征收、农民私房拆迁补偿安置等具体工作，下属两国有企业在2018年5月盐北村1-3组地块的土地征收、农民私房拆迁工作中的履职行为正确。2018年5月启动的盐北村1-3组地块的农村集体土地征收、农民私房拆迁工作，海盐城投公司下属国企海盐县城市开发有限公司提供征收集体土地的资金；海盐城投发展公司则提供地上附着物补偿中农民私房拆迁的货币补偿资金、安置房源。在集体土地征收、农民私房拆迁的具体工作中，需要各机构各司其职，海盐城投公司及下属两国有企业在案涉地块中的履职行为，并未超越职权。二、对于案涉盐北村1组陆水平户的农民私房拆迁中的补偿安置利益，由海盐城投发展公司提供货币补偿资金、安置房源等方式予以保障。武原街道在一审时已举证证实，针对陆水平户暂不接受该地块农民私房拆迁补偿安置政策安排的情况，海盐城投发展公司已与拆迁安置实施单位共同拟定给予货币补偿、实物安置的两种方案供其选定，该户利益得到保障。三、海盐城投公司支持下属机构海盐城投发展公司关于上诉人的拆迁补偿安置应当包含在陆水平户整体的农民私房拆迁补偿安置利益内的意见，对于上诉人提出的以单独一户享受利益的诉求，不应获得法律支持。请求二审法院在查明本案事实的基础上，对上诉提出的上诉请求，依法予以驳回。

原审第三人海盐城投发展公司述称，一、被上诉人在一审中就陆水平户农民私房在集体土地国有化征收时可享受政策待遇的举证是充分的。农民私房的补偿是农村集体土地征收过程中一个环节，海盐县县城中心城区的集体土地征收，对地上附着物的农民私房补偿，当地政府根据实际情况采用拆迁补偿安置的方式解决，对农民私房所有权人给予的政策待遇远高于法定的集体土地征收补偿。如上诉人所在家庭（陆水平户整体）的利益自愿要求按法定补偿对待，可通过具结同意放弃县内政策适用的方式实现。盐北村1组的农用地早已基本完成征收，2018年启动的农民私房拆迁工作，是在政府职能部门对该地块内剩余的集体土地进行征收时，对地上农民私房进行补偿安置的政策处理。一审中，被上诉人海盐自规局已提交了盐北村1组所涉集体土地被批准征收的证据，对于地上附着物的补偿按法定补偿标准进行表述，并无不当，且也不损害被征地农户的切身利益（客观上超过法定补偿利益）。盐北村1-3组的农民私房所有权人，除陆水平户外，均乐意接受县内政策确定的拆迁补偿安置标准，并签订了拆迁补偿安置协议。二、上诉人提出的以单独一户享受盐北村1组农民私房拆迁补偿安置利益的诉求，与政策规定不符。《土地管理法》第六十二条第一款、《浙江省实施办法》第三十五条第二款均规定，农村村民一户只能拥有一处宅基地。正因集体土地征收中需进行地上附着物补偿的对象是“物”，故海盐县县城中心城区农民私房拆迁政策中，确定以“物”（农民私房）为计算单位给予补偿安置的政策安排，符合《中华人民共和国物权法》的基本原理。至于该“物”中可能存在多少成员的个体利益，或者群体中各成员个体之间构成何种形态的法律关系（共同共有、按份共有等），应由对该“物”享有利益的主体通过协商或其他方式解决。因而，本案中针对陆水平户的原有农民私房，按建房用地审批件作一“户”对待进行政策处理，在被拆迁人接受政策安排的情况时，由拆迁人提供货币补偿与实物安置两种方案供其选定，并不损害陆水平户整体的利益。故请求二审在查明本案事实的基础上，对上诉人的诉讼请求，依法予以驳回。

原审第三人陆水平未提交书面陈述意见。

本院经审理查明的事实与原判认定的事实一致。

本院认为，上诉人***所在的海盐县武原街道盐北社区1组的集体土地，已经浙江省人民政府于2019年4月16日作出浙土字（330424）Ｄ［2019］-0002号《建设用地审批意见书》批准征收的事实清楚。本案的焦点问题是上诉人***是否应作为独立一户予以补偿安置。根据本案查明的事实，原审第三人陆水平户于1989年经审批在原海盐县××镇××村××号建造了房屋，上诉人系陆水平户内家庭成员。上诉人于2011年2月15日通过提起分家析产的民事诉讼，与陆水平、戴水英、陆云东自行达成协议，盐北社区南桥16号房屋的东面二层一间归上诉人所有。2011年3月15日，上诉人将其户口从武原街道盐北社区南桥16号陆水平户内迁出，取得盐北社区55号的户口登记，为一人户。一审中上诉人提交了民事调解书、户口簿、门牌号、股权证等证据，用以证明其在盐北社区南桥55号有合法房屋，是独立的户，属于法定的被征收人，应当得到补偿安置。但户口分户登记仅仅是户籍管理层面的措施，不涉及补偿安置问题。《土地管理法》及其实施条例等对“户”的认定并没有明确规定。实践中，通常以被征收拆迁房屋是否符合“一户一基”作为重要依据。上诉人虽通过公安户籍管理从陆水平户内分离另登记为一户，但该户并非征收拆迁程序中的农村家庭自然户，且上诉人也没有提供证据证明其以个人名义单独申请宅基地并获批准，故被上诉人武原街道、海盐自规局及原审第三人海盐城投公司、海盐城投发展公司均认为上诉人的补偿安置问题应在陆水平户中一并解决的答辩理由成立。《海盐县县城中心城区农民私房拆迁与补偿办法》第三条第二款、第三款及《海盐县县城中心城区农民私房拆迁与补偿办法的若干规定》第四条第一款，关于被拆迁人、农民私房及“户”的认定，符合《土地管理法》第六十二条第一款“农村村民一户只能拥有一处宅基地”的规定。上诉人于二审中提出其要求按照上述规范性文件确定的补偿标准享受安置补偿政策，但不认可安置补偿条件的观点，不能成立。综上，上诉人要求判令武原街道、海盐自规局参照2019年的征地补偿标准对其补偿安置，缺乏事实与法律依据。原审判决认定事实清楚，适用法律正确，审判程序合法。上诉人的上诉请求，本院不予支持。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：

驳回上诉，维持原判。

二审案件受理费50元，由上诉人***负担。

本判决为终审判决。

审判长　　许艳华

审判员　　孙　军

审判员　　李　平

二〇二一年二月二日

书记员　　盛丽娟

书记员　　赵婉沁