兰州市自然资源局与甘肃安济天然气有限公司、原告甘谷县安济天然气有限公司行政裁决二审行政判决书

兰州铁路运输中级法院

行 政 判 决 书

（2019）甘71行终133号

上诉人（原审被告）兰州市自然资源局，住所地：甘肃省兰州市城关区通渭路127号。

法定代表人陈一夫，该局局长。

委托代理人田联党，该局政策法规科副科长。

委托代理人胡伟，市自然资源局高新分局负责人。

被上诉人（原审原告）甘肃安济天然气有限公司，住所地:甘肃省兰州市城关区雁北街道甘肃联合大学宿舍楼以东约200米605号道路以北B640以西。

法定代表人何萍，该公司董事长。

委托代理人杨胜林，北京市齐致律师事务所律师。

委托代理人王栎栋，北京市齐致（兰州）律师事务所律师。

被上诉人（原审原告）原告甘谷县安济天然气有限公司，住所地：甘肃省天水市甘谷县南滨河路东段。

法定代表人张跃，该公司经理。

委托代理人杨胜林，北京市齐致律师事务所律师。

委托代理人王栎栋，北京市齐致（兰州）律师事务所律师。

上诉人兰州市自然资源局因城乡建设行政管理行政决定一案，不服兰州铁路运输法院（2019）甘7101行初125号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，对本案进行了审理，现已审理终结。

原审法院经审理查明，2011年11月4日，甘谷县安济天然气有限公司（以下简称：甘谷安济公司）通过竟拍方式取得城关区北面滩新村天然气加气站20年经营权；同日，原告甘谷安济公司与兰州市发展和改革委员会、兰州国际商品拍卖有限责任公司签署《兰州市天然气加气站经营权公开出让成交确认书》。为了方便加气站的建设运营，甘谷安济公司成立了甘肃安济天然气有限公司（以下简称：甘肃安济公司），作为加气站建设的投资主体，并由兰州市发展和改革委员会于2011年11月28日作出的《关于甘肃安济天然气有限公司开展天然气加气站项目前期工作的函》（兰发改基础函〔2011〕137号）予以确认。2012年6月29日，兰州市城乡规划局兰州高新技术产业开发区分局针对甘肃安济公司的申请作出《关于甘肃安济天然气有限公司天然气加气站项目建设的规划意见函》（兰规高函〔2012〕3号），其上载明“临时建设天然气加气站项目，如遇城市规划实施，按控详规划实施并无条件拆除”；同日，兰州市国土资源局兰州高新区分局针对甘肃安济公司的申请作出《关于甘肃安济天然气有限公司项目拟用地的审核意见》其上载明“1、你公司项目拟用地符合兰州市土地利用总体规划2、你公司项目拟用地范围于2006年办理了农用地转用手续，并取得省、市政府批文。但是，未征用;3、建议你公司完善土地征收手续，依法取得土地使用权”。2013年7月1日，甘肃安济公司与兰州市城关区雁北街道北面滩村民委员会签订《土地租赁合同》，约定“租赁期限21年，租期自2013年7月1日起至2034年6月30日止”。发改、消防、安检、环评、质检、城建等部门为城关区北面滩新村天然气加气站项目办理并出具了立项、审查、验收等相关手续后，城关区北面滩新村天然气加气站投入正式运营。2019年2月18日，原兰州市城乡规划局作出《通知》，认定位于兰州高新区雁滩园区T605#规划路以北、B640#规划路以西范围建设的天然气加气站为临时建设项目，要求甘肃安济公司对该临时建设项目无条件自行拆除。

原审法院认为，《中华人民共和国城乡规划法》第十一条规定“国务院城乡规划主管部门负责全国的城乡规划管理工作；县级以上地方人民政府城乡规划主管部门负责本行政区域内的城乡规划管理工作”，兰州市自然资源局作为县级以上地方人民政府城乡规划主管部门，具有负责本行政区域内的城乡规划管理工作的法定职责。《中华人民共和国城乡规划法》第四十四条规定“在城市、镇规划区内进行临时建设的，应当经城市、县人民政府城乡规划主管部门批准。临时建设影响近期建设规划或者控制性详细规划的实施以及交通、市容、安全等的，不得批准。临时建设应当在批准的使用期限内自行拆除。临时建设和临时用地规划管理的具体办法，由省、自治区、直辖市人民政府制定”，临时建设和临时用地规划管理的具体办法，由省、自治区、直辖市人民政府制定。自2010年1月1日起施行的《甘肃省城市规划条例》第二十六条规定“在城市、县城、镇规划区内确需进行临时建设的，建设单位和个人应当取得城市、县人民政府国土资源主管部门关于同意临时使用土地的文件，城乡规划主管部门应当在不影响城乡规划实施的基础上，依据有关规范标准，提出临时用地规划条件，核发临时建设用地规划许可证”、第二十八条规定“取得临时建设用地规划许可证，并完成设计方案的临时建设工程，建设单位或者个人应当向城市、县人民政府城乡规划主管部门申请临时建设工程规划许可。城市、县人民政府城乡规划主管部门依据临时建设用地规划许可证，核定临时建设工程设计方案，核发临时建设工程规划许可证。临时建筑物、构筑物使用期一般不得超过2年；确需延长使用期限的，建设单位或者个人应当在期满前30日内向城乡规划主管部门申请延期，延期只能一次并不得超过1年。临时建设工程期满，使用单位或者个人应当予以拆除”。本案中，兰州市国土资源局兰州高新区分局于2012年6月29日针对甘肃安济公司的申请作出《关于甘肃安济天然气有限公司项目拟用地的审核意见》中并未明确该项目拟用地是临时使用土地，且在卷证据能够证明城乡规划主管部门未向该项目核发临时建设用地规划许可证和临时建设工程规划许可证，故涉案《通知》认定城关区北面滩新村天然气加气站项目为临时建设项目属事实不清、证据不足。

按照“法不溯及既往”的原则，即使涉案项目为临时建设项目，被告作出《通知》时应当依据自2010年1月1日起施行的《甘肃省城市规划条例》第二十八条，而非自2018年9月1日起施行的《甘肃省城市规划条例》第二十九条，因此，涉案《通知》适用法律、法规错误。另，在政府特许经营行政许可未变更或撤回的前提下，结合能源建设项目的特点，从企业对政府的信赖利益保护的角度出发，涉案《通知》要求原告无条件自行拆除，明显不当。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（一）项、第（二）项、第（六）项之规定，判决撤销被告兰州市自然资源局作出的兰规〔2019〕50号函《关于自行拆除安济天然气加气站临时建设项目的通知》；案件受理费50元，由被告兰州市自然资源局负担。

宣判后，上诉人兰州市自然资源局不服上述判决，向本院提出上诉称：首先，兰州市国土资源局兰州高新技术产业开发区分局于2012年6月29日针对甘肃安济天然气有限公司的申请作出的《关于甘肃安济天然气有限公司项目拟用地的审核意见》中建议甘肃安济天然气有限公司依法取得土地使用权，且被上诉人与城关区北面滩村签订了土地租赁协议，故原兰州市城乡规划局兰州高新技术产业开发区分局认定为涉案项目取得临时用地有理有据。其次，涉案项目至今未取得国有土地使用权、《建设用地规划许可证》和《建设工程规划许可证》，根据《兰州市制止和处理违法建设办法》涉案项目应属违法建设。基于原兰州市城乡规划局兰州高新技术产业开发区分局2012年6月28日针对甘肃安济天然气有限公司的申请作出的《关于甘肃安济天然气有限公司天然气加气站项目建设的规划意见函》（兰规高函[2012]3号）明确“同意甘肃安济天然气有限公司在涉案项目用地上临时建设加油加气站项目，如遇城市规划实施，按控详规划实施并无条件拆除”，涉案项目才得以临时建设名义建设并经营至今，否则应以违法建设论处。故《通知》认定涉案项目为临时建设项目、按控详规划实施要求拆除并无不妥。且《通知》并非要取缔被上诉人的加气站特许经营权，上诉人曾告知被上诉人在涉案项目用地东北侧规划有加油加气站用地，并建议被上诉人依法按照城市规划进行选址建设，请求撤销原判。

被上诉人甘肃安济公司、甘谷安济公司答辩称：原审判决对《关于自行拆除安济天然气加气站临时建设项目的通知》（以下简称《拆除通知》）认定该公司项目为临时建设项目“属事实不清，证据不足”完全符合证据证明的事实。该公司项目2012年建成运营，被答辩人用2018年的法律法规为依据作出《拆除通知》，显然违反了“法不溯及既往”的原则，属适用法律、法规错误。政府特许经营行政许可未变更，能源建设项目投资大，成本回收时间长，企业对政府的信赖利益应受保护。认为原审判决认定事实清楚，证据充分，程序合法，法律适用正确。请求依法维持兰州铁路运输法院作出的（2019）甘7101行初125号行政判决。

二审审理查明的事实与一审查明的事实一致,本院予以确认。

本院认为，被上诉人甘肃安济公司、甘谷安济公司提交的证据能够证明其经拍卖取得兰州市城关区北面滩新村天然气加气站20年经营权、投资经营实体、发改委可行性研究报告、租赁土地、供用天然气、建设初步设计及取得消防、安检、环评、质检等手续的客观事实。本案中，兰州市国土资源局兰州高新区分局于2012年6月29日针对甘肃安济公司的申请作出《关于甘肃安济天然气有限公司项目拟用地的审核意见》中并未明确该项目拟用地是临时使用土地，故《通知》认定城关区北面滩新村天然气加气站项目为临时建设项目属事实不清、证据不足。且本案涉案加气站在政府特许经营行政许可未变更或撤回的前提下，结合能源建设项目的特点，从企业对政府的信赖利益保护的角度出发，《通知》要求甘肃安济公司无条件自行拆除，明显不当。原审判决认定事实清楚，适用法律正确，审判程序合法，判处并无不当。上诉人兰州市自然资源局所提上诉理由没有法律依据，本院不予采信。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：

驳回上诉，维持原判。

二审案件受理费50元，由上诉人兰州市自然资源局负担。

本判决为终审判决。

审判长　　赵小明

审判员　　苏　静

审判员　　涂海峰

二〇一九年九月二十三日

书记员　　李少飞