中山市鸿诚交通设施工程有限公司与中山市人民政府、中山市生态环境局其他行政管理一案行政二审判决书

广东省中山市中级人民法院

行 政 判 决 书

（2020）粤20行终398号

上诉人（原审原告）：中山市鸿诚交通设施工程有限公司，住所地广东省中山市南区恒美白石环工业区富民三路36号厂房，统一社会信用代码914***********314P。

法定代表人：陈如意，总经理。

委托代理人：吴健祥、庄铎，广东泓业正杰律师事务所律师。

被上诉人（原审被告）：中山市生态环境局，住所地广东省中山市****政府第二办公区，统一社会信用代码114***********825P。

法定代表人：杜敏，局长。

委托代理人：张文滔，中山市生态环境局东区分局工作人员。

委托代理人：卢燕飞，广东广中律师事务所律师。

被上诉人（原审被告）：中山市人民政府，住所地广东省中山市东区**********，统一社会信用代码114***********762W。

法定代表人：危伟汉，市长。

委托代理人：谢怀斌，中山市司法局工作人员。

上诉人中山市鸿诚交通设施工程有限公司（下称鸿诚公司）因不服被上诉人中山市生态环境局（下称市生态环境局）、中山市人民政府（下称市政府）生态环境行政处罚一案，不服广东省中山市第一人民法院（2019）粤2071行初1188号行政判决，向本院提起上诉。本案现已审理终结。

原审法院查明，鸿诚公司于2015年6月3日经核准登记成立，企业类型为自然人独资的有限责任公司；法定代表人为陈如意，系该公司唯一股东；经营范围为设计、生产、安装、施工、销售：交通设施；销售：路灯、标志牌杆、交通标志；安全系统监控服务；承接园林绿化工程；路牌广告制作；低层房屋工程服务。

2018年6月21日，原市环保局的工作人员对鸿诚公司进行现场检查，发现该公司经营场所内存有半成品、成品、原料、生产加工设备，检查期间正在进行生产。工作人员调查时进行了现场拍照、录像取证，并制作了环境监察现场检查笔录。现场检查笔录上载明了现场设备：压力机1台、切圆三角弯边一体机1台、剪板机1台、折弯机1台、小型鎅机2台、台钻2台；被检查时，该公司生产车间内有两名工人正在加工中；该公司未能出示建设项目环境影响评价批复文件以及建设项目环保竣工验收批复文件。工作人员现场拍照取证、录像取证，并制作环境监察现场检查笔录，鸿诚公司的现场负责人陈某在该现场检查笔录中签名确认“无异议”。同时，原市环保局的工作人员对陈某进行询问，并制作调查询问笔录。陈某在笔录中称，鸿诚公司的生产项目约从2016年11月开始建设，2017年3月正式投入生产、使用，在生产中主要产生噪声；该公司曾于2016年12月向原市环保局报批申请环评文件及申请建设项目环保竣工验收，但被告知选址为非工业用地，故未办理相关环保手续。原市环保局立案后，于2018年6月27日作出中（东）环责改字[2018]038号责令改正违法行为决定，认为该公司配套的环境保护设施未经验收合格，主体工程投入正式生产，遂责令该公司停止违法行为且于2018年7月5日前完善验收手续。同日，陈某签收了上述责令改正违法行为决定书。

2018年12月11日，原市环保局作出中（东）环罚告字[2018]045号行政处罚告知书，告知鸿诚公司生产项目需配套的环境保护设施未经该局验收合格，鸿诚公司已将该项目正式投入生产，因此，拟对该公司处罚款40万元，同时告知了法律依据和享有陈述申辩的权利。其后鸿诚公司申请对行政处罚进行听证，并由法定代表人陈如意参加了2019年1月15日举行的听证会。同年3月4日，市生态环境局作出中（东）环罚字[2019]026号行政处罚决定书，认定鸿诚公司实施的违法事实与行政处罚告知书一致，该行为违反了《建设项目环境保护管理条例》第十九条第一款的规定，遂依据《建设项目环境保护管理条例》第二十三条第一款的规定，决定对鸿诚公司处以罚款40万元。市生态环境局于同年3月10日向鸿诚公司送达了前述行政处罚决定书。鸿诚公司不服，于2019年3月25日向市政府申请行政复议。该政府经受理、审查，于2019年6月3日作出中府行复[2019]294号行政复议决定，维持前述行政处罚决定。鸿诚公司仍不服，诉至原审法院，请求判令：1.撤销市生态环境局作出的中(东)环罚字[2019]026号行政处罚决定书；2.撤销市政府作出的中府行复[2019]294号行政复议决定书。

原审法院另查明，根据中山发[2019]1号文件，中山市于2019年1月进行机构改革，组建中山市生态环境局,行使原市环保局职权，且不再保留中山市环境保护局。

原审法院认为，根据《建设项目环境保护管理条例》第二十三条第一款的规定，市生态环境局作为中山市政府的环境保护主管部门，在本行政区域内可以行使对需要配套建设的环境保护设施未经验收就将建设项目投入生产的违法行为进行处罚的职权。根据《中华人民共和国行政复议法》第十二条的规定，市政府具有对市生态环境局作出的行政行为进行行政复议的职权和职责。

根据《建设项目环境影响评价分类管理名录》第二十二类第67点的规定，金属制品加工制造，有电镀或喷漆工艺且年用油性漆量（含稀释剂）10吨及以上的，需编制环境影响报告书；仅切割组装的，需填报环境影响登记表；其他（仅切割组装的除外）则需编制环境影响报告表。《建设项目环境保护管理条例》第十九条第一款规定：“编制环境影响报告书、环境影响报告表的建设项目，其配套建设的环境保护设施经验收合格，方可投入生产或者使用；未经验收或者验收不合格的，不得投入生产或者使用。”据此，鸿诚公司从事金属制品加工应编制上述文件，且配套建设的环境保护设施应经验收合格后才能投入生产或使用。然而，鸿诚公司于2018年6月被检查时正在从事金属制品加工制造，但没有办理环评审批以及环保竣工验收等环保手续。因此，市生态环境局根据《建设项目环境保护管理条例》第二十三条第一款“违反本条例规定，需要配套建设的环境保护设施未建成、未经验收或者验收不合格，建设项目即投入生产或者使用，或者在环境保护设施验收中弄虚作假的，由县级以上环境保护行政主管部门责令限期改正，处20万元以上100万元以下的罚款……”的规定，对鸿诚公司罚款40万元，适用法律正确，处罚额度亦是在法定范围之内，并无不当。市生态环境局经调查取证、处罚前告知、举行听证并听取意见后再行作出行政处罚决定，程序合法。市政府经受理、审查后作出涉案行政复议决定，维持上述行政处罚决定，程序合法，结果正确。虽然鸿诚公司自称其公司只是对交通设施的配件进行小加工和安装且仅产生噪音，但根据原市环保局检查时的情况，现场存放多部金属制品加工机器，且存有金属半成品、成品，结合鸿诚公司的经营范围，原审法院对鸿诚公司的上述主张不予采信。

综上所述，鸿诚公司要求撤销市生态环境局于2019年3月4日作出的中（东）环罚字[2019]026号行政处罚决定书及市政府于2019年6月3日作出的中府行复[2019]294号行政复议决定书的诉讼请求，没有事实依据和法律依据，原审法院一并予以驳回。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条、第七十九条之规定，判决如下：驳回鸿诚公司的诉讼请求。案件受理费50元，由鸿诚公司负担

上诉人鸿诚公司不服原审判决，向本院提起上诉称：一、被上诉人认定事实错误。上诉人只是一家道路设施安装企业，作业现场是路边而非经营地址槎桥工业区，不会对经营地址的环境造成污染，故涉案项目不应受《环境影响评价法》、《建设项目环境保护管理条例》的约束。如果因在生产、使用过程中产生轻微噪音受到上述条例的约束，也只需要填报登记表备案即可。二、是上诉人以外的原因无法办理登记备案。2016年12月我公司向原市环保局备案，但原市环保局告知不需进行登记备案，且因槎桥工业区是非工业用地，原市环保局不帮忙办理登记备案。故上诉人已向原市环保局登记备案，因原市环保局行政不作为未能完成登记表登记备案。综上，请求二审法院撤销一审判决，依法改判撤销市生态环境局作出的涉案行政处罚决定书、撤销市政府作出的涉案行政复议决定书

被上诉人市生态环境局答辩称：一、我局具有作出涉案决定书的法定职权。原市环保局是市政府的环境保护主管部门，依据相关法律，对辖区内的环境保护工作实施统一的监督管理，具有作出涉案决定书的法定职责。二、涉案行政处罚决定认定事实清楚、证据确凿充分、适用法律、法规正确、内容适当。环境监察人员在进行现场检查时，发现上诉人主要从事家具生产项目，现场存有半成品、成品、原料、生产加工设备，并有两名工人正在生产加工。根据《建设项目环境影响评价分类管理名录》规定，上诉人从事的金属制品加工制造项目属于第67项应编制报告表的项目。上诉人未能提供该项目的环境影响评价文件及环保竣工验收文件，其实施了未验先投的环境违法行为。三、涉案行政行为程序合法。环境监察人员进行现场检查时，制作了现场检查笔录及拍照，通过现场调查取证查明上诉人的违法行为，并在送达听证通知书后进行了听证。同时，处罚的程序亦符合《中华人民共和国行政处罚法》的规定，程序合法。四、上诉人的请求无事实根据。综上，请求二审法院驳回上诉，维持原判。

被上诉人市政府答辩称：一审判决认定事实清楚，适用法律正确，上诉人未验先投事实客观存在，市生态环境局按照其检查情况作出处罚并无不当，其作出涉案行政行为实体及程序符合法律规定。上诉人的上诉请求及事实理由没有事实和法律依据，不应予以支持。

本院查明，原审法院查明事实清楚，本院予以确认。

本院认为，本案为不服环境保护行政处罚案件。根据鸿诚公司的上诉意见，审查涉案处罚决定的合法性，在于审查市生态环境局的涉案行政处罚事实是否充分，适用法律是否正确，处罚结果是否适当的问题。

首先，对于涉案处罚决定的事实认定是否充分问题。市生态环境局根据鸿诚公司现场检查情况，如现存材料、机器使用功能、加工工序等，对照《建设项目环境影响评价分类管理名录》，认定上诉人的建设项目属于金属制品加工制造且超过了仅切割组装加工范畴，属于需编制建设项目环境影响报告书或环境影响报告表的审批类环境影响评价类别，且未能出示建设项目环境影响评价批复文件以及建设项目环保竣工验收批复文件，事实依据充分。对于鸿诚公司关于其主要从事道路安装，最多涉及仅切割组装金属制品，只需制作登记表备案的上诉意见，与市生态环境局现场检查及调查的实际不符，且鸿诚公司未能提供反证证明，本院不予采纳。市生态环境局根据鸿诚公司生产经营的事实认定其违法行为，事实依据充分。

其次，对于涉案处罚决定适用法律是否正确问题。市生态环境局认定鸿诚公司属于需编制建设项目环境影响报告书或环境影响报告表的类别，且未经验收投入生产后，依据《建设项目环境保护管理条例》第二十三条第一款及中环规字[2017]2号《中山市环境保护局行政处罚自由裁量量化标准》的规定对鸿诚公司罚款40万元的处罚，适用法律正确。对于鸿诚公司关于涉案处罚应当适用《建设项目环境保护管理条例》及《环境影响评价法》中对未依法备案建设项目环境影响登记表的相关处罚条款的主张，与前述认定事实不符，本院不予采纳。

最后，对于涉案处罚决定的处罚结果是否适当问题。第一，对于责令限期改正的同时罚款处罚的问题，《建设项目环境保护管理条例》第二十三条第一款对于“未验先投”违法行为是在责令限期改正的同时根据改正的具体情况并处罚款的，罚款处罚本就属于并处性规定，因此市生态环境局并处罚款的措施并无不当。第二，鸿诚公司主张其生产项目基本不造成污染，不应对其处罚，是对环境保护法律法规赋予生产企业环境保护责任的误读，无论是“未批先建”还是“未验先投”行为被环境保护法律法规所禁止，均是旨在赋予生产企业防止发生环境污染的责任，而不是在实际发生污染后生产企业才负有治理污染的责任。鸿诚公司的该上诉意见不能成为豁免其“未验先投”违法行为责任的理据。综上，市生态环境局作出的涉案处罚决定是在法定处罚幅度内根据自由裁量量化标准作出，处罚适当，本院予以确认。

综上所述，上诉人鸿诚公司上诉理据不充分，本院不予支持。市政府作出涉案行政复议决定，程序合法，结果正确，本院予以维持。原审判决认定事实清楚，法律适用准确，判决处理恰当，本院予以维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：

驳回上诉，维持原判。

二审案件受理费50元，由上诉人中山市鸿诚交通设施工程有限公司负担。

本判决为终审判决。

审判长　陈　薇

审判员　陶香琴

审判员　王　昕

二〇二〇年五月二十五日

书记员　何君岚