蒙城县住房和城乡建设局、安徽省海陆通建设有限公司合同纠纷二审民事判决书

安徽省合肥市中级人民法院

民 事 判 决 书

（2020）皖01民终1420号

上诉人（原审被告）：蒙城县住房和城乡建设局，住所地蒙城县解放路2号。

法定代表人：李英武，局长。

委托诉讼代理人：张宇，城建部股长。

委托诉讼代理人：卢健，江苏融鼎律师事务所律师。

被上诉人（原审原告）：安徽省海陆通建设有限公司，住所地合肥市蜀山区肥西路66号汇金大厦2309室，统一社会信用代码913600007969986612R。

法定代表人：徐金金，执行董事。

委托诉讼代理人：傅强，安徽虹途律师事务所律师。

委托诉讼代理人：王雪儿，安徽虹途律师事务所律师。

原审被告：安徽合肥公共资源交易中心，住所地合肥市南京路2588号，统一社会信用代码12340100686860960Q。

法定代表人：阚卫海，主任。

委托诉讼代理人：鲍进，安徽元贞律师事务所律师。

委托诉讼代理人：封陈，安徽元贞律师事务所律师。

上诉人蒙城县住房和城乡建设局（以下简称蒙城住建局）与被上诉人安徽省海陆通建设有限公司（以下简称海陆通公司），原审被告安徽合肥公共资源交易中心（以下简称合肥资源交易中心）合同纠纷一案，不服安徽省合肥市包河区人民法院（2019）皖0111民初18380号民事判决，向本院提起上诉。本院2020年2月19日立案后，依法组成合议庭进行了审理。本案现已审理终结。

蒙城住建局上诉请求：一、依法撤销原判，驳回海陆通公司的全部诉讼请求：二、依法判令海陆通公司承担一、二审全部诉讼费用。

事实和理由：一、原审判决没有尊重客观事实。1、原审没有列举双方所举证据，也没有对证据是否采信做出判断，故而回避了海陆通公司业绩造假的重要事实，而业绩造假恰恰是其被迫放弃第一中标候选人的真实原因，也是其存在重大过错的重要证据。2、海陆通公司援引《工程建设项目施工招标投标办法》七部委30号令第三十七条第二款主张投标保证金“不得超过八十万元”，原审判决予以认定混淆了案涉PPP项目的性质，PPP项目是基础设施和公共服务类项目（公益项目），由县级以上人民政府授权，政府或者其职能部门或事业单位作为实施机构，通过竞争性方式选择社会资本，并与社会资本形成合作期限大于十年的，风险共担、利益共享、合理回报的关系，并非工程建设项目施工项目。对该事实的认定为错误判决设定基础。

二、原审判决适用法律错误。1、采购人不予退还投标保证金具有法律依据。招标文件P5页1.1.4关于法律体系“本项目适用《中华人民共和国政府采购法》体系之公开招标”《政府采购货物和服务招标投标管理办法》第二十三条投标有效期从提交投标文件的截止之日起算。投标文件中承诺的投标有效期应当不少于招标文件中载明的投标有效期。投标有效期内投标人撤销投标文件的，采购人或者采购代理机构可以不退还投标保证金。《中华人民共和国招标投标法实施条例》第三十五条投标截止后投标人撤销投标文件的，招标人可以不退还投标保证金。2、采购人不予退还投标保证金具有事实依据。海陆通公司对招标文件中关于投标截止期、投标有效期、投标保证金不予退还的内容明知且完全响应。关于投标截止期的内容，在招标文件P22页“4.2.1投标截止时间2017年7月18日10：00(北京时间)”；关于投标有效期的内容，在招标文件P20页3.3.1“投标有效期，自投标文件递交截止之日起90天”；关于投标保证金不予退还的内容，在招标文件P29页3.4.3“有下列情形之一的，投标保证金采购人不予退还：（1）投标人在规定的投标有效期内撤销或修改其投标文件；（5）以其他方式弄虚作假投标的。（6）经行政监管部门依法认定的其他违反招投标法律、法规、规章和行政规范性文件的行为”。3、上述文件海陆通公司全部响应。其在投标函“2、我方确认，我方已仔细阅读并研究了我方购买的招标文件，以及后续发出的澄清、修改、和补充文件（如有）”，我方完全了解其中的要求、条款和条件，并表示对招标文件完全响应。3、我方承诺投标文件的有效期为投标截止时间起90天。4、我方承诺在投标有效期内不修改、撤销投标文件。7、我方承诺，采购人有权根据招标文件的规定不退还我方投标保证金。11、我方在此声明，所递交的投标文件及有关资料内容完整、真实、准确、有效”。

由此可见附条件的不予退还投标保证金是招投标活动中双方已达成合意。投标人撤销投标文件的行为实际上是违反预约的行为，同样要承担违约责任，不予退还的投标保证金相当于惩罚性违约金。原审判决撇开《中华人民共和国政府采购法》《政府采购货物和服务招标投标管理办法》第二十三条、《中华人民共和国招标投标法实施条例》第三十五条而选择合同法置判显属错误。

海陆通公司辩称：原审判决事实认定清楚，证据确实充分。一审庭审过程中，各方均进行了举证质证，并提交了相关的证据原件。蒙城住建局提交的所谓“答辩人业绩造假”的证据（即原审证据七中的调查报告、证据八），既没有单位公章、公文抬头，也没有调查人员的身份情况，更没有其他任何实质性的证据或行政机关的处罚行为，来证明答辩人存在业绩造假行为。原审事实认定清楚，证据确实充分。

一、原审判决适用法律正确。（一）蒙城住建局不予退还投标保证金没有事实和法律依据，答辩人与蒙城住建局之间未成立合同关系，保证金退还不应受招标文件中的相关规定约束。在原审中，蒙城住建局主张的观点是，其与答辩人之间的招标投标买卖合同成立，并根据招标文件和投标文件中的规定主张不予退还保证金，这一观点原审法院未予采信。《中华人民共和国合同法》第十三条:“当事人订立合同，采取要约、承诺方式。”第二十一条:“承诺是受要约人同意要约的意思表示。”第二十五条:“承诺生效时合同成立。”《中华人民共和国招标投标法》第二十七条、第四十五条也作出了相应规定。（第二十七条投标人应当按照招标文件的要求编制投标文件。投标文件应当对招标文件提出的实质性要求和条件作出响应。招标项目属于建设施工的，投标文件的内容应当包括拟派出的项目负责人与主要技术人员的简历、业绩和拟用于完成招标项目的机械设备等。第四十五条中标人确定后，招标人应当向中标人发出中标通知书，并同时将中标结果通知所有未中标的投标人。中标通知书对招标人和中标人具有法律效力。中标通知书发出后，招标人改变中标结果的，或者中标人放弃中标项目的，应当依法承担法律责任）。《招标文件》1.1.2条对于相关的概念进行了明确的规定和说明，其中投标文件为要约性文件，中标通知书为承诺性文件，即以收到中标通知书的候选人为合同相对方。根据前述法律规定和《招标文件》的说明，投标文件为要约性文件，中标通知书为承诺性文件。本案中，答辩人应邀请提出要约，在蒙城住建局作出承诺的意思表示（即发出中标通知书）前，双方之间不成立合同关系。因此，蒙城住建局以招投标买卖合同已成立为由，不予退还保证金，没有事实与法律依据。原审法院对蒙城住建局的该观点不予采信，适用法律正确。（二）答辩人认为自身属于因客观原因放弃中标候选人资格，不属于撤销投标文件的行为。原审判决依据《中华人民共和国合同法》第四十二条认定答辩人的行为违反了先合同义务，承担违约过失责任并要求答辩人承担80万元，答辩人予以服从。答辩人认为，答辩人是在中标前因客观原因表示愿意放弃中标资格的，但没有撤回投标文件的行为；最终中标人是答辩人还是其他投标人，是由评标委员后根据规则确定的。答辩人作为第一中标候选人，做出希望放弃中标候选人资格的意思表示后，招标人经内部会议讨论和考虑，决定最终取消海陆通公司中标候选人资格，并将其他投标人确定为中标人，应视为双方对海陆通公司放弃达成一致的意思表示。对此蒙城住建局并无异议，且蒙城住建局提供的证据中也均有内容予以明确证实，不属于答辩人违反先合同义务。但对于一审判决，答辩人表示服从。蒙城住建局已将其他投标人确定为中标人并订立合同，没有任何证据证明其信赖利益受到了损失，损失的金额是多少。原审法院基于民法和合同法公平原则，经综合考量，参照《工程建设项目施工招标投标办法》第三十七条第二款之规定，将蒙城住建局可扣留的保证金金额予以调整，并未不当。对于超出部分的保证金，蒙城住建局应当予以返还并支付相应的利息损失。原审判决在双方招投标买卖合同关系未成立的情况下，适用中华人民共和国合同法的相关规定作出裁判，适用法律正确。原审法院依据《中华人民共和国合同法》第四十二条认定答辩人的行为违反了先合同义务，承担缔约过失责任并要求答辩人承担80万元，答辩人予以服从。

综上所述，原审认定事实清楚，证据确实充分，适用法律正确。蒙城住建局的上诉没有事实与法律依据，依法应当予以驳回。

合肥资源交易中心辩称：一、答辩人与海陆通公司之间不存在合同关系。答辩人是由安徽省及合肥市共同组建的公共资源交易平台，为市场主体、社会公众、行政监督管理部门等提供公共资源交易综合服务。案涉项目属于由安徽省招标集团股份有限公司作为招标代理机构代理的采购人为蒙城县住房和城乡建设委员会（即蒙城住建局）的进场交易项目，项目交易的行政监管机关系蒙城县公共资源交易监督管理局。在案涉项目中，答辩人只是为蒙城县住建局及其代理机构安徽省招标集团股份有限公司提供进场交易服务，案涉投标保证金也系支付给采购人蒙城县住建局的保证金，按照规定打入交易平台账户不改变其性质，不是答辩人的收入，答辩人与海陆通公司之间不存在任何合同关系。

二、答辩人将案涉投标保证金移交给采购人无任何不当。1、如前所述，该投标保证金就是给采购人的保证金，不是给答辩人的，对保证金的处理决定权在采购人蒙城县住建局处。2、案涉交易项目投标截止日为2017年7月18日，投标有效期为“自投标文件递交截止之日起90天”。海陆通公司参与案涉项目投标，后又于7月31日弃标，按照投标文件投标人须知3.4.3规定：投标人在规定的投标有效期内撤销或修改其投标文件的，采购人不予退还其投标保证金。3、针对案涉投标保证金，采购人蒙城县住建局于2018年7月17日向答辩人发出说明函，说明该保证金属于不予退还情形、采购人不予退还，并要求将该保证金转至蒙城县非税收入征收管理局账户，项目监管机关蒙城县公共资源交易监督管理局签章确认属实。之后，海陆通公司向合肥市包河区人民法院提起诉讼，包河区法院于2018年8月10日向答辩人发出应诉通知书，答辩人随即停止转账该保证金、等待法庭裁判。2018年11月29日，包河区法院做出（2018）皖0111民初8537号民事裁定书，裁定准予海陆通公司撤回起诉。4、2019年3月11日，案涉项目采购人蒙城县住建局及其项目监管机关蒙城县公共资源交易监督管理局共同向答辩人发出说明函，说明海陆通公司已撤诉，海陆通公司的投标保证金属于不予退还情形、采购人不予退还，再次要求答辩人将该采购人已决定不予退还的投标保证金转至蒙城县非税收入征收管理局账户。故此，答辩人按照采购人及监管机关要求，已于2019年6月及7月将采购人决定不予退还的投标保证金2000万元及其利息115499.95元转至其指定的蒙城县非税收入管理局账户，答辩人没有任何截留。

三、答辩人不是本案适格被告。案涉纠纷的本质，是投标人弃标以致采购人决定不予退还其投标保证金，且采购人的决定得到了案涉项目行政监管机关的认可。海陆通公司作为投标人，对采购人不予退还投标保证金的决定，属于公共资源交易过程中的纷争，不是合同纠纷，其依法应当向行政监管机关投诉、直至提出行政诉讼。答辩人在采购人决定不予退还投标保证金的决定中，没有任何参与；答辩人没有理由不按照采购人及行政监管机关意见，拒绝将投标人给采购人的保证金转至采购人指定国有非税收入账户。在此过程中，答辩人没有任何利益，包括该保证金的利息均已全部转至采购人指定账户。故此，海陆通公司如对于该不予退还保证金决定有异议，认为不应该不予退还、或者认为不予退还数目过高，依法应当提出行政投诉、行政诉讼，而不应该对作为交易平台的答辩人提出子虚乌有的所谓合同之诉，答辩人不是本案适格被告。

综上所述，答辩人与海陆通公司之间没有合同关系，不是本案适格被告，请求人民法院依法驳回起诉。

海陆通公司原审诉讼请求：1、判令两被告立即退还海陆通公司缴纳的投标保证金人民币2000万元；2、判令两被告向海陆通公司赔偿利息损失1782712.33元；3、判令被告承担本案全部诉讼费用。

原审法院认定事实：蒙城住建委（蒙城住建局前名称）于2017年5月19日作为招标人，通过代理机构安徽省招标集团股份有限公司（以下简称“省招标集团”），合肥资源交易中心的招标信息平台发布“蒙城县市政设施和标准化厂房及周转房建设项目”（项目编号：2017ZWJZ2504）的资格预审公告。并于2017年6月发出招标文件，其中1.1.2中关于投标保证金定义载明：是指在本招标活动中，投标人随投标文件一同提交给采购人的规定形式、规定金额的责任担保。其主要目的在于保证投标人在递交投标文件后不得撤销投标文件，中标后不得无正当理由不与招标人订立合同，在签订合同时不得向采购人提出附加条件，或者不按照招标文件要求提交履约担保，否则，采购人有权不予返还其提交的投标保证金。投标截止时间为2017年7月18日10：00（北京时间）。2017年7月18日，海陆通公司发出投标人声明和承诺函，声明完全理解、响应和接受招标文件的条款内容。承诺披露的全部资料和信息均为真实、完整、准确、有效，否则承担全部责任等。同日投标函承诺投标文件载明有效期为投标截止时间起90天，根据投标人须知，该期限可以延长，在任何延长期内，投标文件仍有约束力；采购人根据招标文件规定不退还保证金等。

海陆通公司参与投标，于2017年7月18日向合肥资源交易中心的账户内汇入投标保证金2000万元，并于投标截止时间前（即2017年7月18日10：00）提交了投标文件。

2017年7月20日，预中标候选人公示信息发布，海陆通公司成为第一中标候选人。后海陆通公司因故表示自愿放弃第一中标候选人资格并提交了书面报告。2017年9月8日，中标公告发布，原第二中标候选人安徽水利开发股份有限公司为中标人；2017年9月19日，其与蒙城住建委订立了书面合同。海陆通公司催讨返还保证金无果，遂诉至原审法院。

原审法院认为，一、本案为涉及招投标的合同纠纷，以招标方式订立的合同一般有三个主要阶段，即招标、投标、定标。招标文件是投标文件的基础，投标文件是在对招标文件提出的实质性要求和条件后作出相应的响应。《中华人民共和国招标投标法》第二十七条规定，投标人应当按照招标文件的要求编制投标文件；投标文件应当对招标文件提出的实质性要求和条件作出响应。因此招标行为具有法律强制性，招标公告一经发出，限制随意改变；同理，投标文件一经发出亦不能随意撤销更改，招标者与投标者之间产生招投标关系，招标文件和投标文件对招标人和投标人均有约束力，具有相应的法律效力。根据《中华人民共和国招标投标法》第四十五条规定：“中标人确定后，招标人应当向中标人发出中标通知书，并同时将中标结果通知所有未中标的投标人。中标通知书对招标人和中标人具有法律效力”。合同的订立需经要约和承诺两个阶段。一般而言，招标人发出招标公告为要约邀请，投标人递交标书视为向招标人发出要约，招标人接受标书后该要约生效。经开标后，招标人向中标人发出中标通知书，这是对要约的承诺，承诺到达投标人生效，此时合同方成立。本案中，海陆通公司并未收到蒙城住建委的中标通知书，在蒙城住建委作出承诺之前撤销了投标要约，双方之间的招投标买卖合同尚未成立。蒙城住建委认为招投标买卖合同已成立的说法不符合法律规定，原审法院不予采信。二、关于海陆通公司是否构成缔约过失责任，原审法院认为，招投标，是在市场经济条件下，进行大宗货物的买卖，工程建设项目的发包与承包，以及服务项目的采购与提供时，所采取的一种交易方式，应遵循公开、公正、公平与诚信原则。缔约过失责任是指在合同订立过程中，因违背依据诚实信用原则所产生的义务，当事人应承担致他人信赖利益损失的损害赔偿责任。《中华人民共和国合同法》第四十二条规定，缔约过失责任存在的四种情形：（一）假借订立合同，恶意进行磋商；（二）故意隐瞒与订立合同有关的重要事实或者提供虚假情况；（三）泄露或不正当地使用商业秘密；（四）有其他违背诚实信用原则的行为。招标投标活动是合同签订的特殊方式和过程。当事人在缔约过程中应遵守诚信原则，履行先合同义务。根据招标文件1.1.2中关于投标保证金明确载明：投标保证金主要目的在于保证投标人在递交投标文件后不得撤销投标文件，中标后不得无正当理由不与招标人订立合同等，否则，采购人有权不予返还其提交的投标保证金。海陆通公司亦于投标截止时间2017年7月18日10：00（北京时间）之前发出投标人声明和承诺函，声明完全理解、响应和接受招标文件的条款内容。否则承担全部责任等。其可理解为，海陆通公司在开标之后无权撤销投标要约。虽然招投标买卖合同尚未成立，但海陆通公司的该撤销要约行为违反了先合同义务，应当承担缔约过失责任。至于海陆通公司诉请更名后的蒙城住建局全额退还保证金及承担相应损失问题，原审法院认为，《工程建设项目施工招标投标办法》第三十七条第二款规定，“投标保证金不得超过项目估算价的百分之二，但最高不得超过八十万元人民币”，海陆通公司虽自愿应蒙城住建委之邀缴纳保证金2000万元，但在放弃第一中标候选人资格后，蒙城住建委于2017年9月19日与另一中标候选人签订了合同，更名后的蒙城住建局亦未提交证据证明其信赖利益受损的金额与计算依据，即不予返还全额2000万元保证金，易造成双方利益失衡，有违合同法公平原则，应予调整。原审法院参照《工程建设项目施工招标投标办法》第三十七条第二款规定，核定将蒙城住建局可扣留的保证金金额限定为80万元，剩余1920万元，应当返还海陆通公司，并承担逾期付款利息损失（从2017年9月24日起，按中国人民银行同期存款利率计息）。海陆通公司同时诉请合肥公共交易中心承担返还保证金民事责任，于法无据，不予支持。蒙城住建局的其它辩称意见，无事实及法律依据，不予采信。

据此，原审法院依照《中华人民共和国合同法》第五条、第十三条、第十六条、第四十二条、《中华人民共和国招标投标法》第二十九条、第四十五条的规定判决：一、蒙城住建局于判决生效之日起十日内返还安徽省海陆通建设有限公司保证金计人民币1920万元及支付利息（从2017年9月24日，按中国人民银行同期存款利率计息，至款项实际付清时止）；二、驳回安徽省海陆通建设有限公司其它诉讼请求；案件受理费150714元，由安徽省海陆通建设有限公司负担18086元，蒙城住建局负担132628元。

本院二审期间，当事人没有提交新证据。

本院对原判认定的事实，予以确认。

根据原审已经查明的事实及二审期间各方当事人的诉请及答辩意见，本院归纳本案二审争议焦点为：第一，招标文件约定投标人交纳保证金2000万元是否符合法律规定；第二，海陆通公司主张退还其缴纳的2000万元保证金，是否有事实和法律依据。

关于焦点一：

招标文件1.1.4条关于法律体系的约定为“本项目适用《中华人民共和国政府采购法》体系之公开招标。《中华人民共和国政府采购法实施条例》第三十三条第一款规定，招标文件要求投标人提交投标保证金的，投标保证金不得超过采购项目预算金额的2%，投标保证金应当以支票、汇票、本票或者金融机构、担保机构出具的保函等非现金形式提交；投标人未按照招标文件要求提交投标保证金的，投标无效。《中华人民共和国招标投标法实施条例》第二十六条规定，招标人在招标文件中要求投标人提交投标保证金的，投标保证金不得超过招标项目估算价的2%。投标保证金有效期应当与投标有效期一致。结合本案，本院认为，招标文件3.4.1条约定，投标保证金的金额为2000万元。依据该项目的投资估算为227179.76万元计算，投标人提交2000万元保证金并未超过采购项目预算金额的2%，因此该约定不违反法律和行政法规的强制性规定，合法有效。另工程建设与政府采购分属不同的领域和范畴，因本项目适用《中华人民共和国政府采购法》体系，因此原审法院参照《工程建设项目施工招标投标办法》第三十七条第二款规定，将蒙城住建局可扣留的保证金金额限定为80万元，剩余1920万元，返还海陆通公司，并承担逾期付款利息损失的判决没有事实和法律依据，显属失当。

关于焦点二：

首先，从海陆通公司向蒙城住建局的招标代理机构提交报告的时间来看。《政府采购货物和服务招标投标管理办法》第二十三条规定，“投标有效期从提交投标文件的截止之日起算。投标文件中承诺的投标有效期应当不少于招标文件中载明的投标有效期”。招标文件3.3.1规定“投标有效期，自投标文件递交截止之日起90天”。根据原审查明的事实，海陆通公司是在招标文件规定的投标截止时间2017年7月18日向招标人提交了投标文件并交纳投标保证金2000万元。而海陆通公司是2017年7月31日向招标代理机构提交报告并表明自愿放弃第一中标候选人资格。因此根据招标文件“投标有效期自投标文件递交截止之日起90天”计算，海陆通公司2017年7月31日向招标代理机构提交报告，自愿放弃第一候选人资格，系在投标有效期内。

其次，从法律法规规定和双方招标投标文件相关内容约定来看。《中华人民共和国招标投标法实施条例》第三十五条第二款规定“投标截止后投标人撤销投标文件的，招标人可以不退还投标保证金”。《政府采购货物和服务招标投标管理办法》第二十三条规定，“……投标有效期内投标人撤销投标文件的，采购人或者采购代理机构可以不退还投标保证金”。结合本案，招标文件关于投标保证金定义载明：投标保证金是指在本招标活动中，投标人随投标文件一同提交给采购人的规定形式、规定金额的责任担保。其主要目的在于1、保证投标人在递交投标文件后不得撤销投标文件，2、中标后不得无正当理由不与招标人订立合同，3、在签订合同时不得向采购人提出附加条件，或者不按照招标文件要求提交履约担保，否则，采购人有权不予返还其提交的投标保证金。招标文件3.4.3规定“有下列情形之一的，投标保证金采购人不予退还：（1）投标人在规定的投标有效期内撤销或修改其投标文件；……”。综上，本院认为，依据《中华人民共和国招标投标法实施条例》、《政府采购货物和服务招标投标管理办法》的规定以及招投标文件有关约定内容可知，投标人在递交投标文件后在投标有效期内不得撤销投标文件，否则，采购人（招标人）有权不予返还其提交的投标保证金。

再次，从海陆通公司向招标代理人报告自愿放弃第一中标候选人的理由和放弃行为本身来看。合同法第十九条规定，有下列情形之一的，要约不得撤销：（一）要约人确定了承诺期限或者以其他形式明示要约不可撤销；（二）受要约人有理由认为要约是不可撤销的，并已经为履行合同作了准备工作。结合本案，招标文件规定的有效期为“投标有效期自投标文件递交截止之日起90天”。也即海陆通公司在递交投标文件截止之日起90天内其生效的要约依合同法的规定属于不可撤销的邀约。因此，在招标代理机构已经公示海陆通公司为第一中标候选人，且从海陆通公司向招标代理机构报告表明其放弃第一中标候选人资格的理由即：“因公示中的项目经理从本公司辞职，不能实际到岗参与项目建设；以及由于融资机构撤回对该项目的融资，导致该项目资金不能保证项目正常施工的原因”来看，该放弃行为系其自身而非蒙城住建局原因所致，海陆通公司也没有提交其他证据证明其放弃行为本身有可以归责于蒙城住建局的原因或因素，系其单方意思表示。因而该行为还不仅违反了其在《投标函》、《投标人声明和承诺函》中有关“在投标有效期内不修改和撤销投标文件”的声明和承诺，也违反了合同法第十九条关于要约人在承诺期限内要约不可撤销的法律规定，应当承担缔约过失责任。

基于以上分析，本院认为，《中华人民共和国政府采购法》第四十三条规定“政府采购合同适用合同法。采购人和供应商之间的权利和义务，应当按照平等、自愿的原则以合同方式约定”。结合本案，投标保证金系投标人根据有关法律法规和招标文件的要求，在其向招标人发出要约时，依据其在投标文件中的承诺向招标人做出的质押担保，属于立约保证金。交纳投标保证金，既是诚实信用原则的体现，也是招投标双方真实的意思表示，该意思表示的内容不违反法律和行政法规的强制性规定，合法有效。现海陆通公司在对招标文件中有关投标有效期内投标人不得撤销投标文件、投标保证金不予退还等条款内容明知和完全响应的情况下，仅以其自身原因主动放弃第一中标候选人资格，应当承担相应的担保责任。因此，蒙城住建局主张依据有关法律及行政法规以及招标文件相关规定，不予返还其缴纳的2000万元保证金，有事实和法律依据，本院予以支持。海陆通公司关于其与蒙城住建局之间未成立合同关系，保证金退还不应受招标文件中的相关规定约束的辩解意见于法无据，本院不予支持。

综上所述，原审判决认定事实基本清楚，但适用法律错误，判决结果失当，依法应予纠正。经本院审判委员会讨论决定，依照《中华人民共和国合同法》第十九条，《中华人民共和国招标投标法实施条例》第二十六条第一款、第三十五条第二款，《中华人民共和国政府采购法实施条例》第三十三条第一款，《政府采购货物和服务招标投标管理办法》第二十三条，《中华人民共和国民事诉讼法》第一百七十条第一款（二）项之规定，判决如下：

一、撤销安徽省合肥市包河区人民法院（2019）皖0111民初18380号民事判决；

二、驳回安徽省海陆通建设有限公司的全部诉讼请求。

一审案件受理费150714元、二审案件受理费150714元，均由安徽省海陆通建设有限公司承担。

本判决为终审判决。

审判长　　程亚娟

审判员　　古开利

审判员　　马　莉

二〇二〇年五月二十一日

书记员　　刁春晖

附：相关适用法律条款

《中华人民共和国合同法》

第十九条有下列情形之一的，要约不得撤销：

（一）要约人确定了承诺期限或者以其他形式明示要约不可撤销；

（二）受要约人有理由认为要约是不可撤销的，并已经为履行合同作了准备工作。

《中华人民共和国招标投标法实施条例》

第二十六条第一款招标人在招标文件中要求投标人提交投标保证金的，投标保证金不得超过招标项目估算价的2%。投标保证金有效期应当与投标有效期一致。

第三十五条第二款投标截止后投标人撤销投标文件的，招标人可以不退还投标保证金。

《中华人民共和国政府采购法实施条例》

第三十三条第一款招标文件要求投标人提交投标保证金的，投标保证金不得超过采购项目预算金额的2%.投标保证金应当以支票、汇票、本票或者金融机构、担保机构出具的保函等非现金形式提交。投标人未按照招标文件要求提交投标保证金的，投标无效。

《政府采购货物和服务招标投标管理办法》

第二十三条投标有效期从提交投标文件的截止之日起算。投标文件中承诺的投标有效期应当不少于招标文件中载明的投标有效期。投标有效期内投标人撤销投标文件的，采购人或者采购代理机构可以不退还投标保证金。

《中华人民共和国民事诉讼法》

第一百七十条第二审人民法院对上诉案件，经过审理，按照下列情形，分别处理：

（一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律正确的，以判决、裁定方式驳回上诉，维持原判决、裁定；

（二）原判决、裁定认定事实错误或者适用法律错误的，以判决、裁定方式依法改判、撤销或者变更；

（三）原判决认定基本事实不清的，裁定撤销原判决，发回原审人民法院重审，或者查清事实后改判；

（四）原判决遗漏当事人或者违法缺席判决等严重违反法定程序的，裁定撤销原判决，发回原审人民法院重审。原审人民法院对发回重审的案件作出判决后，当事人提起上诉的，第二审人民法院不得再次发回重审。