濮阳市广宇建设有限公司、濮阳市人民政府二审行政判决书

河南省高级人民法院

行政案件行政判决书

（2019）豫行终1133号

上诉人濮阳市广宇建设有限公司（以下简称广宇公司）因与上诉人濮阳市人民政府（以下简称濮阳市政府）不履行行政允诺一案，双方不服鹤壁市中级人民法院（2018）豫06行初85号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后依法组成合议庭，公开开庭审理了本案。上诉人广宇公司的委托代理人卓宝松，上诉人濮阳市政府的委托代理人靳爱红、李杰到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 广宇公司以濮阳市政府取消“以房带路”政策，影响自己的合法权益为由，提起本案诉讼，请求：1、判决解除濮阳市政府“以房带路”承诺和协议；2、判令濮阳市政府补偿或赔偿广宇公司任丘路和颐和路投资及利息损失21770808.01元及颐和银座土地出让金利息损失16870924元。

综上，上诉人广宇公司和上诉人濮阳市政府的上诉理由均不能成立，本院不予支持。一审判决认定事实清楚，适用法律正确，本院予以维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：

鹤壁市中级人民法院一审查明：2001年4月30日，濮阳市政府作出《濮阳市人民政府关于城市综合开发有关问题的批复》（濮政文[2001]48号），确定了城市道路综合开发优惠政策，又称“以房带路”政策，即“（一）确定综合开发的城市道路，红线以外两侧土地各退出15—20米，交由道路开发企业进行开发。上述土地若已征用，按征用时实际费用加转让时的银行利息计付；若未征用，由土地部门按划拨价办理征地手续；（二）政府行政性收费（包括城市基础设施配套费、土地出让金、水利基金、副食品调节基金、人防费以及墙改费等）原则上予以免除；（三）自收自支单位征收的费用（包括测量验线费、招标代理费、管理费、质监费、规划工本费、工程监理费、定额费以及文物勘探费等）减半或按成本征收”。 1999年10月16日，濮阳市政府召开市长办公会议并形成《关于城市道路建设有关问题的现场办公会议纪要》，明确由濮阳市政府协调中原油田投资修建任丘路（该路东端至大庆路段）。按照当时政策，任丘路中心线以南的道路用地征地费用本应由中原油田负担。但由于中原油田总医院征地较早，任丘路规划晚，故经濮阳市政府协调，濮阳市城乡建设集团公司一并负担了任丘路中心线两侧的道路用地征地费用。2000年10月31日，濮阳市城乡建设集团公司与濮阳市市区东白仓村民委员会签订《预约协议书》，约定该公司占用东白仓村民委员会土地约40亩作为建设用地，其中颐和商厦建设用地19.698亩，任丘路道路用地20.345亩（中心线以北10.007亩，中心线以南10.338亩）。该公司按照7.8万元／亩的标准支付了相应征收补偿费用。2002年，任丘路（玉门路段至大庆路段）建成通车，濮阳市城乡建设集团公司投入资金240万元负担了道路红线内的征地费用、障碍物清理赔偿以及鱼塘回填、路基处理等工程。2002年2月19日，濮阳市城乡建设集团公司向濮阳市政府提出将颐和商厦列入城市综合开发工程项目的申请，濮阳市政府批准同意颐和商厦享受城市道路综合开发优惠政策。 2004年5月28日，濮阳市新世纪房地产开发有限公司受中原石油勘探局安排，与濮阳市广宇建设集团有限公司签订了《联合开发协议书》，拟共同开发任丘路两侧土地。2006年，中原石油勘探局土地管理办公室、濮阳市新世纪房地产开发有限公司与濮阳市广宇建设集团有限公司签订了《关于解决任丘路开发遗留问题的协议》，废除了《联合开发协议书》，并约定“本协议签订后，原任丘路油田总医院段的代征道路用地问题、道路建设问题等以房带路问题，任丘路房地产开发问题已全部处理完毕，不存在任何遗留问题”。 后濮阳市政府停止执行“以房带路”优惠政策。2012年9月18日，濮阳市土地闲置专项治理小组办公室出具《关于原城乡建设集团公司宏祥小区信访问题的处理意见建议》，就颐和银座用地问题向濮阳市政府提出建议，“这部分土地可以由市城乡规划局根据现行城市规划出具规划意见，市国土资源局按现行土地市场价格补办出让手续，由该单位缴纳划拨土地与出让土地出让金的差价。该单位投资建设任丘路资金，按程序申请市政府核拨，实行收支两条线”。2013年3月22日，濮阳市政府批准濮阳市国土资源局将颐和银座（A座）7030.82平方米的国有土地使用权，补办出让手续给广宇公司，广宇公司补缴了相应土地出让金。2013年3月25日，濮阳市城乡规划局出具《关于违规用地的规划情况说明及意见》，表明颐和银座（B座）用地评估地价为207.77万元／亩，评估划拨权益价为21.87万元／亩。2013年8月20日，濮阳市土地资产管理委员会召开联席会议，同意濮阳市土地闲置专项治理小组办公室处理意见。经核算，广宇公司应补缴颐和银座（B座）土地出让金13003464元。2013年12月12日，广宇公司将上述应补缴的土地出让金交于濮阳市土地闲置专项治理小组。之后广宇公司向濮阳市政府申请支付任丘路道路投资款未果，向鹤壁市中级人民法院提起诉讼。 2000年11月3日，濮阳市政府召开专题会议并于12月21日形成《关于颐和广场绿化建设和颐和路综合开发有关问题的会议纪要》（[2000]54号），确定颐和路由濮阳市城乡建设集团公司按照“以路带房，以房包路，综合开发，配套建设”的办法进行开发建设。2001年10月17日，濮阳市建设委员会召开颐和路建设协调会并形成会议纪要，明确“颐和路由市城乡建设集团公司按规划设计建设，建设费用以市定额站确定的标准计算。颐和路道路连同地下市政、公用等基础设施的费用，按道路两旁长度分摊到各有关单位”。2002年8月19日，濮阳市建设委员会再次召开颐和路开发建设中有关问题的协调会，明确了颐和路工程总造价为6934692.77元，确定了沿路各单位的分摊数额，并要求各单位将分摊费用于规定日期前统一汇至濮阳市城乡建设集团公司。濮阳市粮油供应公司、濮阳市军转安置中心分别缴纳了分摊费用435901.4元和600000元。2002年，广宇公司按要求投资建设了颐和路。后因濮阳市政府停止执行“以房带路”优惠政策，广宇公司补缴了颐和路沿路建设用地的出让金。广宇公司向濮阳市政府申请支付颐和路建设资金未果，向鹤壁市中级人民法院提起诉讼。 另查明，2000年12月29日，濮阳市经济体制改革委员会同意濮阳市城乡建设集团公司整体转让给濮阳市光宇建设有限公司。2001年1月9日，濮阳市光宇建设有限公司更名为濮阳市广宇建设集团有限公司。2008年7月2日，濮阳市广宇建设集团有限公司更名为濮阳市广宇建设有限公司。“宏祥小区”、“颐和商厦”系“颐和银座”项目前期使用名称。 2015年11月13日，鹤壁市中级人民法院作出（2015）鹤行初字第26号行政判决：“一、确认濮阳市人民政府、濮阳市国土资源局2013年12月12日收到濮阳市广宇建设有限公司申请后，未办理国有土地出让手续、颁发国有土地使用权证行为违法；二、责令濮阳市人民政府、濮阳市国土资源局在判决生效之日起60日内，采取相应补救措施；三、驳回濮阳市广宇建设有限公司的其他诉讼请求。”2018年12月10日，河南省高级人民法院作出（2018）豫行终1867号行政判决，维持上述一审判决。

鹤壁市中级人民法院一审认为：行政允诺是指行政主体为实现特定的行政管理目的，向行政相对人公开作出的当行政相对人作出一定的行为即给予其利益回报的意思表示行为。行政允诺是行政主体在法律法规规定的基础上，在自身自由裁量权范围内作出的单方的授益性行为。本案中，为加快城市道路建设，濮阳市政府通过濮政文[2001]48号文件确定的“以房带路”政策，可视为濮阳市政府为鼓励社会资金投资城市基础设施建设而作出的行政允诺。该允诺不违反法律、行政法规的强制性规定，合法有效。针对广宇公司的三项诉讼请求，一审法院分别评判如下： （一）关于涉案行政允诺是否应予解除问题 行政允诺一旦作出，行政主体即产生相应的履行义务。但行政主体对行政允诺的履行享有一定的行政优益权，基于实现公共利益或者行政管理目标的需要，行政主体可以行使单方变更、解除权。本案中，濮阳市政府批准广宇公司（原濮阳市城乡建设集团公司）在修建任丘路和颐和路时享受“以房带路”优惠政策，广宇公司本应享受免缴道路两侧建设用地出让金等优惠，但濮阳市政府在承诺履行过程中，停止了相关政策执行。对此，广宇公司并未主张要求濮阳市政府继续履行承诺，而是根据濮阳市政府的政策调整，足额补缴了相应的土地出让金。广宇公司的行为，可视为对濮阳市政府单方解除允诺行为的认可，故涉案行政允诺已实际解除，广宇公司再单独诉请解除“以房带路”承诺和协议，已无必要。对于广宇公司的第一项诉讼请求，一审法院不予支持。 （二）关于广宇公司损失的范围及数额问题 在行政允诺履行过程中，行政机关固然享有行政优益权，但其如果在行使单方解除权时，对公民、法人或者其他组织合法权益造成损失，参照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十八条的规定，亦应承担相应补偿责任。本案中，广宇公司投资修建了任丘路和颐和路，又在“以房带路”政策停止执行后补缴了道路两侧建设用地出让金，因此，广宇公司因濮阳市政府解除行政允诺而产生的损失，就是修建任丘路和颐和路过程中所付出的费用。同时，濮阳市土地闲置专项治理小组办公室曾经出具“该单位投资建设任丘路资金，按程序申请市政府核拨，实行收支两条线”的处理意见，说明濮阳市政府对广宇公司的该项损失也是认可的。 1、关于任丘路的损失。广宇公司主张的任丘路损失，包含征地费用和路基工程投资两部分。 （1）征地费用。2000年10月31日的《预约协议书》显示，广宇公司按照7.8万元／亩的标准支付了任丘路道路用地20.345亩的征地费用，其中中心线以北10.007亩，中心线以南10.338亩。但按照当时政策，任丘路中心线以南部分本应由中原油田负担，故广宇公司实际上是代中原油田支付了任丘路中心线以南的征地费用。根据2006年的《关于解决任丘路开发遗留问题的协议》，广宇公司和中原油田已就任丘路中心线以南“代征道路用地问题、道路建设问题等以房带路问题”达成一致意见，“不存在任何遗留问题”。那么广宇公司再向濮阳市政府主张返还任丘路中心线以南的征地费用，没有事实依据。广宇公司辩称上述协议与本案无关的理由不能成立，一审法院不予采信。综上，广宇公司实际负担任丘路中心线以北征地费用7.8万元／亩×10.007亩=78.0546万元，濮阳市政府对此应予补偿，并支付自2000年11月1日（《预约协议书》签订的次日）起的合理利息。 由于征地费用发生在2000年，故广宇公司主张按照2013年《濮阳市土地资产管理委员会联席会会议纪要》（〔2013〕3号）确定的划拨权益价21.87万元／亩计算征地费用，没有事实和法律依据，一审法院不予支持。濮阳市政府辩称任丘路中心线以北征地费用当时已和划拨用地应缴费用予以抵销，但未提供证据证明，一审法院不予采纳。 （2）路基工程投资。广宇公司主张其投资200万元完成了任丘路的障碍物清理、路基下的鱼塘回填、路基处理等工程，主要证据是《濮阳市人民政府关于加快任丘路沿街工程建设有关问题的函》（濮政文〔2005〕36号），其中提到“该公司投入道路基础建设资金近200万元”。一审法院认为，该文件中提到的“道路基础建设资金”指代不明，“近200万元”的表述亦不明确，不能作为广宇公司主张损失的依据。濮阳市政府庭审中认可广宇公司存在此项投资，但也不能确定准确数额。鉴于涉案工程历史久远，双方均无法提供原始工程资料，故一审法院采用广宇公司提供且濮阳市政府认可的《关于颐和商厦列入城市综合开发工程项目的申请》[濮建集字（2002）11号]作为计算依据。该申请提到“道路红线内的所有土地征用及障碍物清理赔偿以及路基下的鱼塘回填、路基处理均由我公司投资共计240万元”，上文已经论述，广宇公司支付的征地费用是7.8万元／亩×20.345亩=158.691万元，那么剩下部分则为路基工程投资，即240万元－158.691万元=81.309万元，濮阳市政府对此应予补偿。任丘路于2002年建成通车，广宇公司请求濮阳市政府支付自2003年1月1日起的合理利息损失，一审法院予以支持。 2、关于颐和路的损失。2002年8月19日，《濮阳市建设委员会关于颐和路综合开发有关问题的会议纪要》确定颐和路工程总造价为6934692.77元，并要求沿路各单位按该数额进行分摊，说明当时濮阳市政府认可这一造价数据。因濮阳市粮油供应公司、濮阳市军转安置中心分别向广宇公司缴纳了分摊费用435901.4元和600000元，故广宇公司建设颐和路实际投入为5898791.37元，濮阳市政府应予补偿，并支付自2002年8月20日（上述会议纪要作出日的次日）起的合理利息。濮阳市政府辩称会议纪要确定的是工程预算价而非决算价，应对颐和路投资款进行鉴定，但又无法提供相应鉴材，故一审法院对其抗辩理由不予采纳。 （三）关于颐和银座土地出让金利息问题 广宇公司向濮阳市政府缴纳土地出让金的目的是“办证”，在（2015）鹤行初字第26号案件中，其诉请表述为“判令濮阳市政府、濮阳市国土资源局办理国有建设划拨用地变更为出让用地手续，并交付出让后的国有土地使用证”。一审法院对此已作出（2015）鹤行初字第26号行政判决，责令濮阳市政府、濮阳市国土资源局采取相应补救措施，河南省高级人民法院二审予以维持。该生效判决并未确定濮阳市政府负有返还土地出让金的义务，故广宇公司以此主张濮阳市政府应补偿其土地出让金利息损失，没有事实依据，一审法院不予支持。 综上，因濮阳市政府解除行政允诺，广宇公司请求濮阳市政府补偿其相应损失，对其中的合理部分，一审法院予以支持。因濮阳市政府怠于支付补偿金而继续占用这笔费用，对广宇公司造成的损失不仅是本金，还有逾期付款期间的银行贷款利息，故对广宇公司的合理利息损失，一审法院予以支持。对广宇公司主张修建道路费用及利息中的不合理部分，以及颐和银座土地出让金利息损失，一审法院不予支持。案经合议庭评议，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十三条之规定，判决：一、濮阳市人民政府于本判决生效之日起六十日内给付濮阳市广宇建设有限公司7492427.37元及利息（其中780546元的利息自2000年11月1日起、813090元的利息自2003年1月1日起、5898791.37元的利息自2002年8月20日起，按照中国人民银行同期同类贷款利率计算至实际付清之日止）；二、驳回濮阳市广宇建设有限公司的其他诉讼请求。 上诉人广宇公司不服一审判决，向本院上诉并答辩称：1、关于任丘路道路投资本息问题：（1）一审法院采信的代征道路土地价格不正确，应按照濮阳市土地资产委员会联席会会议纪要核定的21.87万元/亩的标准进行赔偿。（2）一审法院采信的代征道路土地面积不正确，《关于解决任丘路开发遗留问题的协议》是中原油田基于濮阳市政府“以房带路”政策而基于广宇公司的补偿，现濮阳市政府不再执行“以房带路”政策，就应当补偿广宇公司代征的20.345亩任丘路道路用地的投资本息。（3）中原油田至今尚未履行完毕《关于解决任丘路开发遗留问题的协议》，该协议中约定转让的1.6亩土地必须经濮阳市政府同意才能过户给广宇公司，濮阳市政府至今未收回土地，致使该协议无法履行。2、关于颐和银座土地出让金利息损失问题：（1）广宇公司并非仅申请“办证”，在（2015）鹤行初字第26号行政判决第四页详细记载了广宇公司的四项诉讼请求，一审判决认定事实错误。（2）（2015）鹤行初字第26号行政判决第十三页中载明“广宇公司诉求给付延迟履行金及任丘路的投资于本案并非同一法律关系，广宇公司可另行主张”，因此本案中广宇公司提出赔偿请求符合法律规定。（3）濮阳市政府至今没有履行为广宇公司办理颐和银座建设用地出让手续的行政行为，造成了广宇公司长达五年不能开发建设该土地，广宇公司的利息损失已经实际发生。（4）依据信赖保护原则，对于广宇公司实际发生的利息损失，濮阳市政府应当予以赔偿。3、任丘路路基投资是确实存在的，具体投资数额因过了二十多年无法查证，所以应当按照双方当时的文件中的数据进行计算。4、对于颐和路的投资问题，一审时濮阳市政府提出要进行鉴定，但后来濮阳市政府放弃了这一诉求，应视为濮阳市政府对于我方提出的投资数额进行了认同。综上所述，请求二审法院查明案件事实，依法改判支持上诉人的一审诉讼请求。 上诉人濮阳市政府不服一审判决，向本院上诉并答辩称：1、关于本案中颐和路的投资，第三份证据明确说明是预算数额，一审法院按照工程结算数额予以认定，显然错误。该道路建设施工资料全部在广宇公司处，濮阳市政府无法提供相关资料，但该道路客观存在，可以进行鉴定，一审判决未采纳濮阳市政府的抗辩理由是错误的，判决不符合客观事实。2、关于任丘路路基工程投资，一审判决对投资的认定仅依据广宇公司提供的《关于颐和商厦列入城市综合开发工程项目的申请》，判决依据不充分，该证据是广宇公司的单方陈述，没有其他证据予以印证，一审判决有违法律的公正性和严肃性。3、就任丘路中线以南部分的赔偿问题，中原油田与广宇公司签订的《关于解决任丘路开发遗留问题的协议》明确约定不存在任何遗留问题，广宇公司再向政府主张赔偿没有事实根据。4、关于任丘路中线以北的路基投资问题，广宇公司未提供任何证据证明其是否投资，投资多少，因此其赔偿请求没有依据。5、关于土地出让金及利息问题在另一个行政诉讼中法院已经作出了生效判决，本案一审判决驳回广宇公司土地出让金利息的请求是正确的。综上所述，请求二审法院撤销一审判决第一项，依法改判。 本院经审理查明的事实与一审判决认定的事实一致，本院予以确认。 本院认为：（一）关于广宇公司要求解除“以房带路”承诺和协议的诉讼请求。广宇公司完成对任丘路和颐和路的修建后，濮阳市政府取消了“以房带路”的政策，广宇公司也按照濮阳市政府的要求补缴了相应的土地出让金，濮阳市政府与广宇公司关于“以房带路”的协议实际上已经解除，一审判决驳回广宇公司该项诉讼请求，并无不当。 （二）关于广宇公司要求补偿或赔偿损失的诉讼请求。因土地政策及法律的调整，导致濮阳市政府与广宇公司“以房带路”的协议无法继续履行，濮阳市政府可以单方解除该协议，但应当对广宇公司合法权益造成的损失予以补偿，即向广宇公司支付修建任丘路和颐和路的费用及合理的利息。 1、关于任丘路投资的补偿。（1）征地费用。濮阳市政府应补偿广宇公司780546元的征地费用及合理利息。首先，根据2000年10月31日濮阳市城乡建设集团公司与濮阳市市区东白仓村民委员会签订的《预约协议书》、2012年9月25日《定位放样测量成果表》和《任丘路代征道路用地平面图》，能够确定广宇公司按照每亩78000元的标准支付了任丘路道路用地20.345亩的征地费用，其中中心线以北10.007亩，中心线以南10.338亩。因任丘路两侧土地征地时间为2000年，广宇公司主张应当按照2013年《濮阳市土地资产管理委员会联席会会议纪要》（〔2013〕3号）确定的划拨权益价每亩218700元的价格计算征地费用，没有事实和法律依据，本院不予支持。其次，任丘路中心线以北10.007亩征地费用由广宇公司实际支出，作为修建任丘路道路投资的一部分，濮阳市政府应予补偿，对广宇公司该部分补偿请求，本院予以支持。第三，关于任丘路中心线以南10.338亩土地的征地费用，本院不予支持，主要理由如下：根据2004年5月28日广宇公司与濮阳市新世纪房地产开发有限公司签订的《联合开发协议书》、2005年濮阳市政府《关于加快任丘路沿街工程建设有关问题的函》（濮政文[2005]36号）、2006年广宇公司与中原石油勘探局土地管理办公室、濮阳市新世纪房地产开发有限公司签订的《关于解决任丘路开发遗留问题的协议》可以看出，任丘路中心线以南至油田总医院北围墙约8亩（即广宇公司主张的中心线以南10.338亩）的道路用地由中原石油勘探局使用，广宇公司属于代征，其并不是通过与濮阳市政府“以房带路”协议获得该地块的使用权，而是通过与濮阳市新世纪房地产开发有限公司签订《联合开发协议书》取得对该地块的联合发开权利。且2006年《关于解决任丘路开发遗留问题的协议》协议约定，原任丘路油田总医院段的代征道路用地（即任丘路道路中心线以南土地）问题、道路建设问题等以房带路问题均已处理完毕，不存在遗留问题。如广宇公司认为其与中原石油勘探局、濮阳市新世纪房地产开发有限公司之间，因任丘路中心线以南土地代征等遗留问题仍存在争议，可以另行主张。其要求濮阳市政府对任丘路中心线以南10.338亩土地征地费用予以补偿，缺乏事实根据，本院不予支持。综上，一审判决濮阳市政府补偿广宇公司征地费用780546元（78000元/亩×10.007亩），并按照中国人民银行同期银行贷款利率自2000年11月1日（2000年10月31日签订《预约协议书》的次日）向广宇公司支付利息至实际付清之日，认定事实清楚，适用法律正确，本院予以维持。 （2）路基工程费用。濮阳市政府应补偿广宇公司路基工程费用813090元及合理利息。广宇公司提交的《关于颐和商厦列入城市综合开发工程项目的申请》（濮建集字[2002]11号）显示其关于任丘路的总投资为2400000元，扣除广宇公司支付的征地费用1586910元（78000元／亩×20.345亩），能够推定路基工程投资为813090元。广宇公司已经提供了证明任丘路投资的初步证据，濮阳市政府不认可该数额，但未提供相反证据予以证明，对其该项上诉理由，本院不予支持。故一审判决濮阳市政府补偿广宇公司路基工程费用813090元，并按照中国人民银行同期银行贷款利率自2003年1月1日（任丘路于2002年建成通车）向广宇公司支付利息至实际付清之日，认定事实清楚，适用法律正确，本院予以维持。 2、关于颐和路投资的补偿。2002年8月19日的《濮阳市建设委员会关于颐和路综合开发有关问题的会议纪要》确定颐和路工程总造价为6934692.77元，除濮阳市粮油供应公司、濮阳市军转安置中心向广宇公司分别缴纳的分摊费用435901.4元和600000元外，广宇公司建设颐和路实际支出为5898791.37元，濮阳市政府应予以补偿，并应支付合理利息。广宇公司已经提供了证明颐和路投资的初步证据，濮阳市政府不认可该补偿数额，但未提供相反证据予以证明，对其该项上诉理由，本院不予支持。故一审判决濮阳市政府补偿广宇公司颐和路修建费用5898791.37元，并按照中国人民银行同期银行贷款利率自2002年8月20日（2002年8月19日《濮阳市建设委员会关于颐和路综合开发有关问题的会议纪要》作出的次日）向广宇公司支付利息至实际付清之日，认定事实清楚，适用法律正确，本院予以维持。 3、关于颐和银座土地出让金的利息问题。“以房带路”协议解除后，广宇公司为取得土地使用权证，按照濮阳市政府的要求缴纳了土地出让金。现案涉土地尚未办理土地使用权证，广宇公司也未提出返还土地出让金的诉讼请求，其在本案中以解除“以房带路”协议为由，要求濮阳市政府补偿或赔偿土地出让金的利息损失，缺乏事实根据和法律依据，本院不予支持。

驳回上诉，维持原判。 二审案件受理费50元，由上诉人濮阳市广宇建设有限公司、濮阳市人民政府共同承担。 本判决为终审判决。

审判长　　原永杰 审判员　　王盛楠 审判员　　万宗杰

书记员　　赵文雅