濮阳市国土资源局、濮阳市广宇建设有限公司资源行政管理:土地行政管理(土地)二审行政判决书

河南省高级人民法院

行政判决书

（2018）豫行终1867号

上诉人(原审被告)濮阳市国土资源局，住所地河南省濮阳市振兴路南段31号。

法定代表人*小雨，系该局局长。

委托代理人***，系该局工作人员。

委托代理人***，河南百特律师事务所律师。

被上诉人（原审原告）濮阳市广宇建设有限公司，住所地濮阳市金堤路北段路西。

法定代表人***，系该公司经理。

委托代理人***，系该公司工作人员。

原审被告濮阳市人民政府，住所地濮阳市华龙区人民路51号。

法定代表人*殿宇，系该市人民政府市长。

委托代理人靳爱红、**，系该市人民政府法制办公室工作人员。

上诉人濮阳市国土资源局因与被上诉人濮阳市广宇建设有限公司（以下简称广宇公司）及原审被告濮阳市人民政府为不履行法定职责纠纷一案，不服河南省鹤壁市中级人民法院（以下简称原审法院）（2015）鹤行初字第26号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，书面审理了本案。现已审理终结。

被上诉人广宇公司原审诉讼请求：1、依法判令濮阳市人民政府和濮阳市国土资源局办理国有建设划拨用地变更为出让用地手续，并交付出让后的国有土地使用证；2、要求濮阳市人民政府支付迟延履行金义务；3、要求濮阳市人民政府偿还建设市任丘路的投资款及利息（利息按银行同期贷款利息自2014年1月1日起计算至2015年5月13日）。

原审法院经审理查明：2001年9月8日，濮阳市城乡建设集团公司变更登记为广宇公司。2001年5月16日，濮阳市人民政府作出濮政土地[2001]41《关于濮阳市城乡建设集团公司宏祥小区经济适用住房项目建设划拨国有土地使用权的通知》。2009年11月24日，濮阳市人民政府颁发了濮国用（2009）第0124号国有土地使用权证，广宇公司取得了11694平方米国有划拨土地使用权。后因广宇公司私自改变土地用途，2012年6月25日，濮阳市华龙区国土资源局作出濮华国土资[2012]处罚字043号行政处罚决定书，责令广宇公司一个月内到市国土资源局完善用地手续，对广宇公司改变批准用途的11694平方米国有土地处245574元罚款。2012年7月24日，广宇公司缴纳了罚款。2012年5月17日，河南省治理囤地圈地违规用地土地闲置浪费问题工作领导小组作出豫治理法（2012）3号文件，对全省囤地圈地具体治理工作作出了规范。2012年9月18日，濮阳市治理囤地圈地违规用地土地闲置浪费问题工作领导小组办公室（以下简称濮阳市治理土地浪费小组）向濮阳市人民政府提出建议，由濮阳市城乡规划局根据现行城市规划出具规划意见，国土资源局按现行土地市场价格补办出让手续，由该单位缴纳划拨土地与出让土地出让金的差价。2013年3月22日，濮阳市人民政府作出《关于濮阳市广宇建设有限公司违规用地补办出让手续有关问题的批复》，批准广宇公司取得的划拨国有建设用地使用权面积11694平方米中的7030.82平方米，完善补办出让手续。2013年7月5日，广宇公司申请濮阳市国土资源局补办剩余4663.18平方米土地出让手续，同时提交了濮阳市城乡规划局向濮阳市治理土地浪费小组出具的《关于违规用地的规划情况说明意见》，意见表明该宗土际性质为商住用地，用地面积4663.18平方米。2013年8月20日，濮阳市土地资产管理委员会联席会会议对该宗地处理意见为：“由市国土资源局依据现行规划意见接程序完善土地使用手续，按现行土地市场价格征缴土地出让金”。经核算应补缴让金1300.3464万元。2013年12月12日，广宇公司将应补缴的土地出让金交于濮阳市治理土地浪费小组。2014年4月9日，原告广宇公司向濮阳市住房和城乡建设局申请撤销经济适用房住房项目的请示，濮阳市房地产管理中心在请示上批注了“经调查档案材料，我单位未对宏祥小区批复经济适用住房建设计划”，并加盖有濮阳市房地产管理中心的公章。

2014年2月26日，濮阳市人民政府市长办公会纪要对于2013年12月31日之前已经受理并进入处理程序，尚未处理到位的违规用地，继续参照土地问题治理有关政策执行，处理截至日期截至到2014年3月31日。

2014年4月14日，河南省国土资源厅下发关于停止执行豫治理发[2013]3号文件的通知，全省开展的土地闲置浪费问题专项治理工作已于2013年12月31日结束，豫治理发[2012]3号文件同时废止停止执行。

另查明，2013年12月12日，广宇公司向濮阳市人民政府、濮阳市国土资源局申请办理国有土地出让手续，濮阳市人民政府、濮阳市国土资源局未予答复。2015年4月13日，广宇公司向濮阳市国土资源局申请《关于***和银座土地出让登记手续的再次申请》，2015年4月21日，濮阳市国土资源局作出《关于***和银座土地出让登记手续有关问题的情况说明》。

原审法院认为：《中华人民共和国土地管理法》第十一条规定：单位和个人依法使用的国有土地，由县级以上人民政府登记造册，核发证书，确认使用权。据此，濮阳市人民政府具有办理国有土地出让手续，颁发国有土地使用权证书的法定职责。濮阳市人民政府关于无办理国有土地使用权证法定职责的抗辩理由不能成立，本院不予支持。

为妥善解决国有土地历史遗留问题，化解社会矛盾，2012年6月8日，依据上级有关规范性文件要求，濮阳市治理土地浪费小组作出濮土治[2012]02号文件，该文件按不同情况、不同历史阶段处理土地历史问题作出不同处理方法。规定对相关手续办理也作出规定：一、国土、城市管理综合执法等部门按各自职责对违规用地和违章建筑的建设单位分别予以查处。二、市规划部门对城区内违法违规建筑不严重影响城市规划要求的，且未违反城市规划强制性内容的，按现状出具建设用地规划条件。三、需要进行地价评估的，由市国土部门委托土地评估中介机构进行地价评估。四、土地出让金额由市土地价值联席会议集体研究确定。五、市国土部门依据建设用地规划条件和市土地价格联席会议确定的出让金额，报市政府审批。六、签订国有建设用地使用权出让合同，建设用地单位在规定的时间内补缴土地出让金。七、办理《建设用地规划许可证》。本案中，广宇公司私自改变土地用途，濮阳市华龙区国土资源局已对其进行了查处，濮阳市城乡规划局也出具建设用地规划条件，土地出让金经土地价值联席会议确定，广宇公司已将土地出让金缴纳至濮阳市治理土地浪费小组。2013年12月12日，广宇公司向濮阳市人民政府、濮阳市国土资源局申请办理土地出让手续，濮阳市人民政府、濮阳市国土资源局未办理土地出让手续。至于广宇公司是否属经济适用房建设，应由相关具有行政职权的机关予以确认。广宇公司2014年4月9日申请取消经适房申请上，濮阳市房产管理中心出具了具体意见。濮阳市房产管理中心经查询未批准本案所涉土地为经适房项目。故濮阳市人民政府关于广宇公司未出具取消经济适用房项目的意见不能办理国有土地出让手续的理由不能成立，本院不予支持。濮阳市人民政府、濮阳市国土资源局在治理囤地圈地工作时，具备为原告广宇公司办理土地出让手续的条件，濮阳市人民政府、濮阳市国土资源局在当时具备办理条件时未办理土地出让手续违法。

广宇公司诉请给付迟延履行金及任丘路的投资与本案非同一法律关系，广宇公司可另行主张权利。濮阳市人民政府关于不应承担支付迟延履行金责任和任丘路的建设投资的抗辩理由成立，广宇公司要求请求支付迟延履行金责任和任丘路的建设投资的诉讼请求依法予以驳回。

综上，广宇公司至今未完善用地手续，是由于濮阳市人民政府、濮阳市治理土地浪费小组、濮阳市国土资源局之间职能分工不清、授权不明造成的。濮阳市人民政府、濮阳市国土资源局在处理囤地圈地工作中，未及时为广宇公司办理土地出让手续，颁发国有土地使用权证行为违法。濮阳市人民政府应采取积极补救措施，妥善处理土地历史遗留问题。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十二条之规定，判决如下：一、确认濮阳市人民政府、濮阳市国土资源局2013年12月12日收到濮阳市广宇建设有限公司申请后，未办理国有土地出让手续、颁发国有土地使用权证行为违法；二、责令濮阳市人民政府、濮阳市国土资源局在本判决生效之日起60日内，采取相应补救措施；三、驳回濮阳市广宇建设有限公司的其他诉讼请求。

上诉人濮阳市国土资源局上诉称：一、案涉土地是濮阳市人民政府2001年批准给广宇公司建设经济适用房的国有划拨土地，不具备办理土地出让手续的条件。二、广宇公司使用的国有划拨土地若不按照批准用途使用，应由政府依法收回，濮阳市国土资源局依法不能为广宇公司办理出让手续、不能直接将土地使用权协议出让给广宇公司。三、治理圈地囤地文件早已终止执行，且案涉土地不符合濮阳市治理囤地圈地违规用地土地闲置浪费问题工作领导小组规范性文件所规定的可以补办出让手续的适用范围，该规范性文件不能作为广宇公司申请办理出让手续的依据。一审判决基于圈地土地文件的规定，认定“濮阳市国土资源局在治理圈地囤地工作时，具备为广宇公司办理土地出让手续的条件，在具备办理条件时未办理土地出让手续违法”是错误的。四、案涉土地尚不具备缴纳土地出让金的条件，濮阳市国土资源局并未收取濮阳市国土资源局的出让金，本案争议土地也不存在濮阳市国土资源局已经合法缴纳出让金的情况，一审判决对广宇公司已经缴纳出让金这一事实的认定错误。五、濮阳市国土资源局是依照法律、行政法规、规章的规定，合法履行的自身职责，不给广宇公司办理土地出让手续并不违法，若给濮阳市国土资源局办理了出让手续反而违法。六、一审判决超出、脱离了广宇公司的诉讼请求，判决结果错误。综上，广宇公司以划拨方式取得的国有土地使用权不具备办理出让用地手续的条件，濮阳市国土资源局严格遵照土地管理法律、行政法规、规章的规定审查，对违反规定、不能办理出让手续的土地不予办理的行为是在依法履行职责，行为并不违法。一审判决对上述事实认定错误，以致适用法律、判决结果错误，望二审法院查明事实，依法判决。

被上诉人广宇公司答辩意见：—、涉案土地不属于经济适用住房建设用地，濮阳市国土资源局适用法规错误，行政不作为引发遗留问题。二、濮阳市国土资源局在上诉状第二项中称“广宇公司使用的国有划拨土地若不按照批准用途使用，应由政府依法收回，濮阳市国土资源局依法不能为广宇公司办理出让手续、不能直接将土地使用权协议出让给广宇公司”纯属歪曲事实，制造行政障碍。2013年濮阳市人民政府文件濮政文(2013)70号《濮阳市人民政府关于濮阳市广宇建设有限公司违规用地补办出让手续有关问题的批复》明确要求濮阳市国土资源局按程序办理相关手续。无论政府还是国土资源局内部都认为颐和银座项目建设用地不符合回收规定，且已无法回收。三、濮阳市国土资源局歪曲理解、执行河南省及濮阳市开展的圈地囤地违规用地闲置浪费问题专项治理工作领导小组及政府规范性文件，有损政府诚信的良好形象。四、濮阳市开展的圈地囤地违规用地闲置浪费问题专项治理工作是国家的一项重大决策，是处理社会矛盾和保障社会健康发展的一项重要工作。五、濮阳市国土资源局标榜自己依照法律、行政法规、规章的规定合法履行自身职责，但颐和银座项目用地自1999年至今，只因濮阳市国土资源局个别人的意愿，就形成了马拉松式的行政报批工作，在行政执法过程中，歪曲事实，片面解释法律、片面执行法律，一切以个人意志为转移，为企业制造了麻烦，阻碍了经济的发展。

原审被告濮阳市人民政府同意濮阳市国土资源局的答辩意见。

本院经二审查明的事实与原审判决查明的事实一致。

本院认为，2001年5月16日，广宇公司依据濮阳市人民政府濮政土地[2001]41《关于濮阳市城乡建设集团公司宏祥小区经济适用住房项目建设划拨国有土地使用权的通知》，获得了1.1694公顷划拨土地作为宏祥小区经济适用房建设用地，并于2002年7月开始动工建设商住楼。因广宇公司私自改变土地用途，2012年6月25日被濮阳市华龙区国土局给予行政处罚。为妥善解决国有土地历史遗留问题，化解社会矛盾，2012年5月17日，河南省治理囤地圈地违规用地土地闲置浪费问题工作领导小组发布豫治理发[2012]3号文件，对违规用地情况作出处理规定，同年6月8日，濮阳市治理囤地圈地违规用地土地闲置浪费问题工作领导小组根据上述文件发布濮土治[2012]02号文件，其中规定“划拨国有建设用地，未经依法批准，擅自改变土地用途、擅自转让的，补缴出让金”。2013年8月20日，濮阳市土地资产管理委员会联席会会议对涉案宗地提出处理意见，同意由市国土资源局依据现行规划意见按程序完善土地使用手续，按现行土地市场价格征缴土地出让金，经核算应补缴出让金1300.3464万元。2013年12月12日，广宇公司将应补缴的出让金交于濮阳市治理土地浪费小组。2014年4月9日，广宇公司向濮阳市住房和城乡建设局提交申请撤销经济适用房住房项目的请示，濮阳市房地产管理中心在请示上批注了“经调查档案材料，我单位未对宏祥小区批复经济适用住房建设计划”，并加盖濮阳市房地产管理中心的公章。据此，原审法院认定此时广宇公司关于涉案土地已经具备了办理土地出让手续的条件，但由于濮阳市人民政府、濮阳市治理土地浪费小组和濮阳市国土资源局之间职能分工不清、授权不明等原因造成广宇公司至今未完善用地手续并无不当。由于2014年4月14日河南省国土资源厅下发通知要求停止执行豫治理发[2013]3号文件，故本案再依据广宇公司的诉讼请求判决濮阳市人民政府和濮阳市国土资源局为广宇公司办理土地出让手续已无履行可能，故原审法院依据相关规定判决濮阳市人民政府和濮阳市国土资源局未履行法定职责的行为违法并责令其采取相应补救措施适用法律正确。

综上，上诉人濮阳市国土资源局的上诉请求缺乏事实和法律依据，不能成立。原审判决认定事实清楚，适用法律正确，处理适当，依法应予维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：

驳回上诉，维持原判。

二审案件受理费50元由上诉人濮阳市国土资源局负担。

本判决为终审判决。

审判长***

审判员***

审判员***

二〇一八年十二月十日

书记员***