南通市规划设计院有限公司与南通市通州区行政审批局、南通市通州区人民政府等行政批准、行政合同等二审行政判决书

江苏省南通市中级人民法院

行 政 判 决 书

(2020)苏06行终170号

上诉人（原审原告）南通市规划设计院有限公司，住所地南通市。

法定代表人何彬，董事长。

委托代理人汤建明，男，1969年4月24日生，××族，南通市规划设计院有限公司职工，住南通市崇川区。

委托代理人毛瀚章，北京市京师律师事务所律师。

被上诉人（原审被告）南通市通州区行政审批局，住所地南通市通州区。

法定代表人李忠，局长。

应诉负责人张志林，副局长。

委托代理人吴丽华，江苏清心律师事务所律师。

被上诉人（原审被告）南通市通州区人民政府，住所地南通市通州区。

法定代表人凌屹，区长。

委托代理人王春华，南通市通州区司法局工作人员。

委托代理人王逸峰，南通市通州区司法局工作人员。

被上诉人（原审第三人）南通勘察设计有限公司，住所地南通市。

法定代表人陈晓波，总经理。

被上诉人（原审第三人）南通高铁新城公司建设发展有限公司，住所地南通市通州区。

法定代表人邵锋，董事长。

上诉人南通市规划设计院有限公司（以下简称南通设计院公司）因与被上诉人南通市通州区行政审批局（以下简称通州审批局）、南通市通州区人民政府（以下简称通州区政府）及被上诉人南通勘察设计有限公司（以下简称南通勘察公司）、南通高铁新城公司建设发展有限公司（高铁新城公司）招投标投诉处理决定及行政复议一案，不服南通经济技术开发区人民法院（2018）苏0691行初682号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭进行了审理，本案现已审理终结。

一审法院认定，高铁新城公司系招标单位，南通建仁房地产评估工程项目管理有限公司（以下简称建仁公司）系招标代理公司。2018年6月25日，高铁新城公司发布了城东佳苑工程招标文件，明确了工程名称、地点、规模以及招标内容和范围、投标人资质等级要求等。招标文件中，第一章第一部分投标须知前附表第22条“异议提出的时间”明确：“⑷对开标有异议的，应当在开标现场提出；开标结束后投标人不得对开标事项再提出异议。⑸对评标结果有异议的，投标人或者其他利害关系人应当在中标候选人公示期间提出”，第23条“招投标监督管理部门”明确为“通州区公共资源交易管理办公室”，第24条“特别提醒”明确“⑴本项目招标文件和投标文件必须使用经测试过的专用工具软件编制，并通过网上招投标平台完成投标过程。投标人投标文件的编制和递交，应依照招标文件的规定进行。如未按招标文件要求编制、递交电子投标文件，将可能导致废标，其后果由投标人自负。投标专用工具的开发商可根据投标人要求，提供必要的培训和技术支持。⑵本项目资格审查材料、商务标以投标人通过网上招投标平台递交的电子投标文件作为评标依据，投标人须使用工具制作电子投标文件时生成二个文件，一个是加密投标文件，用于上传到网上；另一个即为不加密NJSTF格式文件，用于刻录到空白光盘上，作为备用投标文件。因投标人自身原因投标文件现场解密失败，视为投标人撤销其投标文件；因网上招投标平台发生故障的系统原因无法完成投标文件解密的，可以使用备用电子光盘进行现场导入评标系统，如投标人备用光盘未提供或无法导入上传时，视为投标人撤销其投标文件”。

2018年7月24日，案涉招投标项目在通州交易中心3030开标室开标，南通设计院公司、南通勘察公司（联合体主体）、上海新建设公司（联合体主体）等8家投标人参与项目投标。投标现场人员主要为招标代理人、投标人、评标委员会及通州交易中心的工作人员。在评标委员会资格审查过程中，南通勘察公司（联合体主体）、上海新建设公司（联合体主体）两家投标人的投标文件显示解密成功，但因在系统中未查询到《联合体协议书》导致资格审查不通过，两家投标人现场提出异议，表示已上传《联合体协议书》。招标代理建仁公司的现场工作人员以及通州交易中心的工作人员即与负责招投标软件系统的江苏国泰新点软件有限公司（以下简称新点公司）工作人员进行沟通后，将不加密的备用投标文件送进评标区，开启不加密备用文件。评标委员会确认不加密备用投标文件中确有《联合体协议书》，故取消了原所作的资格审查不通过的决定。南通设计院公司的投标代理人当场提出异议未被采纳，后评标委员会进入下一阶段即技术标评审阶段。

2018年7月25日，招标人高铁新城公司发布《城东佳苑安置房建设工程中标候选人公示》，中标候选人第一名为南通勘察公司，第二名为南通设计院公司，第三名为上海新建设公司。7月26日，新点公司向通州公管办出具《关于“联合体协议书”节点未在评标时显示的情况说明》，主要内容为：“联合体协议书”节点未在评标系统中展示的情况主要为使用《南通施工招标文件无清单无范本》及《南通资格预审无范本》两台范本，由于以上两套范本中“联合体协议书”节点“TBFileLx”参数值未能被评标系统识别，故解密后的投标文件中未能显示该节点。调整上述两套范本中的“联合体协议书”节点参数，解密后的投标文件该节点能够正常展示，该调整目前已完成，将于7月27日更新上线。7月30日，南通设计院公司向高铁新城公司提交《异议书》，要求评标委员会严格按照招标文件进行资格审查和评审。8月8日，高铁新城公司作出《异议答复》，内容为：“针对贵公司提出的异议内容，我方原则按照招标文件中相关要求执行，并提请通州区公共资源交易中心审核处理”。8月13日，南通设计院公司不服向南通市通州区公共资源交易管理办公室（以下简称通州公管办）提起投诉。通州公管办经审查认为高铁新城公司并未针对南通设计院公司的异议作出实质性答复将审核结果告知，要求高铁新城公司重新作出异议答复。8月17日，新点公司再次向通州公管办出具《关于“联合体协议书”节点未在评标时显示的情况说明》，对于“联合体协议书”节点未在系统中显示的情况作出说明，说明内容与该公司于7月26日出具的情况说明一致，强调对于两套范本中“联合体协议书”节点参数的调整已经完成，并于7月27日推送更新。8月17日，六位评标委员会成员在《关于对南通设计院公司提出的<异议书>的答复》上签字确认，答复主要内容为：评标委员会按评标程序进行资格审查时，在评标系统里未见到上海新建设公司和南通勘察公司的联合体协议，现场提出废标建议，随后由招标代理公司至开标现场与上海新建设公司和南通勘察公司进行废标书面确认，两家投标单位当场申辩，后通州交易中心工作人员联系了软件公司人员，软件公司当即安排工作人员对系统进行检查，发现系统存在漏洞，导致加密文件上传招投标平台内容未能全部显示，并承诺出具情况说明，在通州交易中心现场工作人员的监督下，评标委员会当即查看了电子光盘，光盘内确有两家投标单位的联合体协议。最终结论为“建议软件公司针对该项目是否存在系统漏洞作明确答复”。2018年8月29日，城东佳苑项目评标委员会成员采用远程复核的方式，在《关于南通设计院公司提出的异议书答复》扫描件上签字，该答复内容为：1.根据新点公司2018年8月17日情况说明，认定因系统问题出现投标单位在解密后的标书中联合体协议书节点未在评标系统中显示。2.评委在更新的软件系统中查看所有投标单位的联合体协议书均存在。结论：判定南通勘察公司及上海新建设公司投标文件废标依据不足。其中一位评标委员会成员于8月30日在该答复上另行说明：“通过邮箱收到本答复及情况说明扫描件，本人意见如下：1.软件公司情况说明与开标现场工作人员与软件公司联系时所描述的内容一致；2.软件公司情况说明是评标委员会现场认定上述两家公司投标文件是否废标的主要依据；3.更新的系统中所查看内容只是对软件公司情况说明的验证。综上所述，本人原则同意本答复”。9月3日，高铁新城公司再次向南通设计院公司作出《异议答复函》，答复内容与上文评标委员会通过远程方式签字的《关于南通设计院公司提出的异议书答复》内容一致。9月5日，南通设计院公司再次就该《异议答复函》向通州公管办提起投诉，投诉要求为：1、查清本次开标过程中出现如此明显违规行为背后的深层次原因,是否存在人为干预评标委员会工作的情况,并对相关责任人进行问责。2、根据招标文件第15页22.7及22.17条之规定宣布上海新建设公司和南通勘察公司的投标为废标,按照其余合格的单位的排序确定中标单位。3、追究新点公司在这次开标过程及事后的错误做法的法律及经济责任。4、保留开标室、评标室、3061室开标当日的影像资料,以便进一步向各级纪委、巡视部门反映情况。通州公管办收到投诉后于9月6日要求高铁新城公司提交答辩意见及证据，并向南通勘察公司、上海新建设公司送达了投诉书。高铁新城公司根据要求向通州公管办提交了招标文件、新点公司的说明等证据材料。通州公管办向建仁公司、新点公司、通州交易中心的工作人员进行询问谈话后，于9月13日作出《投诉处理告知书》并向各方送达，告知各方该办拟作出的处理意见及依据。9月17日，南通设计院公司提交《申辩书》。通州公管办经审查后对该申辩意见未予采纳。9月20日，通州公管办作出《投诉处理决定书》，认定依据《中华人民共和国招标投标法》第六十五条、《中华人民共和国招标投标法实施条例》（以下简称《招标投标法实施条例》）第六十条之规定，南通设计院公司提出的第一、三、四项不属于投诉处理范围，不予处理。依据调查认定的事实以及原评标委员会复核结论，本项目招投标过程中虽存在程序上的瑕疵，但不足以对中标结果产生实际影响，对南通设计院提出的第二项投诉主张不予支持。依据《招标投标法实施条例》第六十一条、《工程建设项目招标投标活动投诉处理办法》第二十条第一项的规定，决定维持高铁新城公司于2018年9月4日作出的《异议答复函》，驳回南通设计院公司提出的要求确认中标结果无效的请求。

南通设计院公司不服，于9月27日向通州区政府申请行政复议。通州区政府于10月8日向南通设计院公司发出《行政复议受理通知书》、向通州公管办发出《行政复议答复通知书》、向高铁新城公司、南通勘察公司发出《参加行政复议通知书》，通州公管办在规定期限内提交答复。11月15日，通州区政府经审查作出《行政复议决定书》，决定维持通州公管办作出的《投诉处理决定书》，并向各方当事人送达。

另查明，根据中共南通市通州区委机构编制委员会办公室于2019年2月21日作出的《关于明确区行政审批局机构编制有关事项的通知》，通州审批局与通州公管办职责整合，重新组建区行政审批局，作为区政府工作部门，不再保留公管办，公管办相关职责由区行政审批局承担。

2018年11月28日，南通设计院公司不服，向一审法院提起行政诉讼，请求撤销通州审批局所作的《投诉处理决定书》及通州区政府所作的复议决定，责令重新作出处理决定。

一审法院认为，本案的争议焦点为:1.被诉《投诉处理决定书》是否合法；2.通州区政府作出的《行政复议决定书》是否合法。

针对争议焦点1。第一，关于通州公管办将南通设计院公司的投诉视为对评标结果提出的异议进行处理是否正确的问题。从法律法规以及规章等对投标人或者利害关系人投诉的时间规定上看，《招标投标法实施条例》第六十条规定：“投标人或者其他利害关系人认为招标投标活动不符合法律、行政法规规定的，可以自知道或者应当知道之日起10日内向有关行政监督部门投诉。投诉应当有明确的请求和必要的证明材料。”《工程项目招标投标活动投诉处理办法》第九条规定：“投诉人认为招标投标活动不符合法律行政法规规定的，可以在知道或者应当知道之日起十日内提出书面投诉。”《招标投标法实施条例》第五十四条规定：“依法必须进行招标的项目，招标人应当自收到评标报告之日起3日内公示中标候选人，公示期不得少于3日。投标人或者其他利害关系人对依法必须进行招标的项目的评标结果有异议的，应当在中标候选人公示期间提出。招标人应当自收到异议之日起3日内作出答复。”本案中，招标人高铁新城公司于2018年7月25日对于中标候选人进行公示，南通设计院公司于7月30日向招标人提出书面异议，再针对招标人的异议答复向通州公管办投诉，其投诉事项第二项亦表述为“根据招标文件第15页22.7及22.17条之规定宣布上海新建设公司和南通勘察公司的投标为废标,按照其余合格的单位的排序确定中标单位”，从投诉的时间以及投诉请求看，南通设计院公司实质系对中标结果持有异议，通州公管办按照异议内容进行审查，并无不当。其次，从招标文件对于投诉时间的规定看，城东佳苑项目招标文件第一章第一部分投标须知前附表第22条“异议提出的时间”明确：“⑷对开标有异议的，应当在开标现场提出；开标结束后投标人不得对开标事项再提出异议。⑸对评标结果有异议的，投标人或者其他利害关系人应当在中标候选人公示期间提出”，第23条“招投标监督管理部门”明确为“通州区公共资源交易管理办公室”，故南通设计院公司即便对开标持有异议，并且在现场向招标人以及通州交易中心的工作人员口头提出，但南通设计院公司并未在十日内书面向通州公管办提出投诉，而是在中标候选人公示期间向通州公管办投诉，也应当视为系对中标结果提出的异议；再次，从通州公管办履行职能的性质上看，招投标活动系招标人与投标人之间的民事活动，招标人就招投标项目与最终中标人签订的合同亦为民事合同。民事活动中，在不违背法律法规强制性规定的前提之下，应当优先尊重当事人的约定，即在招标文件不违法的情形之下，需优先遵从招标文件的规定。行政主管部门对于招标投标活动承担的是监督责任，投标人或其他利害关系人向行政监督部门提起投诉，行政监督部门经审查受理后，方能视为开始履行行政职能。本案中，即便通州公管办并未将南通设计院公司的投诉归类为对开标行为的异议，但通州公管办仍对开标现场启用备用光盘文件的行为进行了审查，并对该行为是否影响中标结果进行认定，已经对南通设计院公司的投诉作了全面回应。

第二，《招标投标法实施条例》第六十条规定，投标人或者其他利害关系人就本条例第二十二条、第四十四条、第五十四条规定事项投诉的，应当先向招标人提出异议，异议答复期间不计算在前款规定的期限内。原告对城东佳苑项目评标结果持有异议，应当首先向招标人高铁新城公司提出异议。本案中，南通设计院公司曾于2018年7月30日向高铁新城公司提出异议，高铁新城公司于8月8日作出一份《异议答复》。根据《招标投标法实施条例》之规定，招标人首先就投标人的异议作出答复系前置程序，招标人理应对投标人的异议作出具备实质内容的答复。通州公管办收到原告针对该《异议答复》的举报后，对该份《异议答复》进行了审查，认为高铁新城公司未能作出实质性答复，要求高铁新城公司重新答复并无不当。《招标投标法实施条例》第六十一条规定：“行政监督部门应当自收到投诉之日起3个工作日内决定是否受理投诉，并自受理投诉之日起30个工作日内作出书面处理决定；需要检验、检测、鉴定、专家评审的，所需时间不计算在内。”2018年9月3日，高铁新城公司再次向南通设计院公司作出《异议答复函》，南通设计院公司针对该次答复向通州公管办提起投诉，通州公管办于9月6日受理并通知高铁新城公司提交答辩意见，并向南通勘察公司等利害关系人送达了南通设计院公司的投诉书，于9月16日向南通设计院公司作出《投诉处理告知书》，听取南通设计院公司的陈述申辩意见后，于9月20日作出《投诉处理决定书》。通州公管办针对南通设计院公司的投诉作出处理决定的程序合法。

第三，南通设计院公司质疑的是南通勘察公司以及案外人上海新建设公司在城东佳苑项目招投标过程中因未体现联合体协议书而未通过资格审查后，启用未加密的光盘文件，并被允许进入技术标评审阶段的合法性。《招标投标法》第十九条规定：“招标人应当根据招标项目的特点和需要编制招标文件。招标文件应当包括招标项目的技术要求、对投标人资格审查的标准、投标报价要求和评标标准等所有实质性要求和条件以及拟签订合同的主要条款。”城东佳苑项目招标文件第24条“特别提醒”规定了该项目招标文件和投标文件必须使用经测试过的专用工具软件编制，并通过网上招投标平台完成投标过程。南通设计院公司、南通勘察公司以及案外人上海新建设公司等投标人均系根据招标文件的要求，通过统一平台上传投标文件。各投标人亦均按招标文件要求在制作电子投标文件时生成了用于上传到网上的加密投标文件与刻录到空白光盘上的不加密NJSTF格式文件。

本案最大的争议在于南通勘察公司及上海新建设公司的加密投标文件在系统显示“解密成功”的情况之下，未能体现必须提交的联合体协议书时，能否启用不加密的光盘文件。招标文件第24条“特别提醒”第⑵项明确“因投标人自身原因投标文件现场解密失败，视为投标人撤销其投标文件；因网上招投标平台发生故障的系统原因无法完成投标文件解密的，可以使用备用电子光盘进行现场导入评标系统，如投标人备用光盘未提供或无法导入上传时，视为投标人撤销其投标文件”。南通勘察公司以及上海新建设公司的投标文件未能显示联合体协议书是否可以归类为“招投标平台发生故障的系统原因”，该事实认定问题可以从以下几方面进行分析：1.从南通勘察公司以及上海新建设公司是否存在过错层面看，南通勘察公司以及上海新建设公司均系按照招标文件的要求，在统一使用的平台上依托新点公司制作的软件系统上传了投标文件。在评标现场，评标委员会以上述两家投标人缺少联合体协议为由宣布废标后，两家投标人均在现场立即提出了异议，评标委员会亦是在现场启用上述两家公司未加密的光盘文件进行查看，认定两家投标人确实提供了联合体协议书，可见南通勘察公司等投标人实际上传了联合体协议在评标当日即已经得到证实。后续在案涉招投标软件系统更新后，评标委员会成员也查实南通勘察公司等投标人的联合体协议书客观存在。因此，南通勘察公司、上海新建设公司对于未能显示联合体协议并不存在过错；2.从案涉招投标系统在客观上是否存在问题层面看，城东佳苑项目评标现场，南通勘察公司、上海新建设公司被宣布废标后，现场即提出异议，招标代理即与新点公司取得了联系，新点公司反馈系因系统节点问题造成联合体协议书无法显示。新点公司也于2018年7月26日、8月17日两次出具书面情况说明，对于联合体协议书节点未在评标系统中展示的情况进行了说明，并明确节点参数调整已经于7月27日推送更新。新点公司的工作人员在接受通州公管办调查时亦对2018年7月24日城东佳苑项目评标现场，招标代理公司工作人员、通州交易中心工作人员为南通勘察公司、上海新建设公司的联合体协议书未能显示提出的异议与其电话联系的情况作了陈述，对于节点参数未能被评标系统识别作了说明。在新点公司明确南通勘察公司等投标人的联合体协议书未能被系统识别展示系因系统参数原因的情况下，若由投标人承担不利后果，显然不合理；3.从公平原则的层面看，招投标本质属于民事活动，招标人、投标人均应以社会正义、公平的观念作为指导原则，做到公正地衡平各方当事人的利益。根据新点公司的反馈，上传到“联合体协议书”节点内的文件都不能显示，但若将联合体协议书上传至其他节点，则可以正常显示。故能否正常显示取决于联合体投标人是否将联合体协议书上传至其他节点，但南通勘察公司、上海新建设公司将联合体协议书上传至系统内的“联合体协议书”节点本身并无不当，不能要求投标人对其合理行为承担不利责任。在招投标系统软件系统存在问题的情况下，是否产生后果也系概率性事件，系统显示“解密成功”也并不代表系统已将投标人的投标文件全部内容识别成功，南通设计院公司认为系统存在问题就应当发生所有投标人均不能正常显示投标文件的后果，该观点有失偏颇。当概率性消极事件发生于小部分投标人身上时，若要求该部分投标人承担由此产生的消极后果，显然有违公平原则；4.《电子招标投标办法》第三十一条规定：“因投标人原因造成投标文件未解密的，视为撤销其投标文件；因投标人之外的原因造成投标文件未解密的，视为撤回其投标文件，投标人有权要求责任方赔偿因此遭受的直接损失。部分投标文件未解密的，其他投标文件的开标可以继续进行。招标人可以在招标文件中明确投标文件解密失败的补救方案，投标文件应按照招标文件的要求作出响应”。南通设计院公司主张本案应适用该条款的规定，南通勘察公司的投标应当视为废标，并向新点公司主张赔偿损失。《电子招标投标办法》属于部门规章，在行政诉讼中可以参照适用，该条款规定的“招标人可以在招标文件中明确投标文件解密失败的补救方案，投标文件应按照招标文件的要求作出响应”，赋予了招标人在招标文件中对于文件解密失败另行制定补救措施的权利。本案中，城东佳苑项目招标文件中已明确要求投标人在使用工具制作电子投标文件时生成一个加密投标文件以及一个不加密的刻录到空白光盘上的NJSTF格式文件，在平台系统发生故障时启用备份文件。说明招标人针对平台可能发生故障导致投标文件无法解密的情况规定了相应的补救措施，各投标人实际按招标文件的规定提交加密投标文件与不加密光盘文件的行为，即系对应招标文件要求而作出的响应。南通勘察公司的投标文件未能被平台完整识别时，招标人、评标委员会决定根据招标文件启用备用光盘文件的行为并不违反《电子招标投标办法》的规定。综上分析，南通勘察公司以及上海新建设公司在评标现场未能展示“联合体协议书”确因平台系统原因导致，评标委员会经审核后撤销上述两家资格审查不通过的决定并无不当。

第四，城东佳苑项目中标候选人于2018年7月25日公示，南通设计院公司就高铁新城公司的异议答复向通州公管办举报，其第二项举报请求系对中标结果持有异议，异议的理由即为南通勘察公司及上海新建设公司因缺少联合体协议书，应当被宣布为废标。根据上文对南通勘察公司及上海新建设公司的投标文件未能在评标现场展现“联合体协议书”的原因以及不应由两家投标人承担不利后果的阐述，南通设计院公司提出的异议并不能成立，招标人高铁新城公司作出“判定南通勘察公司及上海新建设公司投标文件废标依据不足”的答复内容不违反法律法规以及招标文件的规定。通州公管办在审查后决定维持高铁新城公司的《异议答复函》，驳回南通设计院公司要求确认中标结果无效的请求并无不当。南通设计院公司投诉提出的第一、三、四项投诉请求，虽与第二项投诉请求之间具有一定的内在联系，但该三项投诉请求主要涉及证据的保留、对具体经办人员责任的追究等事项，并非《招标投标法实施条例》规定的行政监督部门的处理范围，通州公管办告知南通设计院公司对该几项投诉请求不予处理亦无不当。

针对争议焦点2。《中华人民共和国行政复议法》第二十三条规定：“行政复议机关负责法制工作的机构应当自行政复议申请受理之日起七日内，将行政复议申请书副本或者行政复议申请笔录复印件发送被申请人。被申请人应当自收到申请书副本或者申请笔录复印件之日起十日内，提出书面答复，并提交当初作出具体行政行为的证据、依据和其他有关材料。”第三十一条规定：“行政复议机关应当自受理申请之日起六十日内作出行政复议决定；但是法律规定的行政复议期限少于六十日的除外。情况复杂，不能在规定期限内作出行政复议决定的，经行政复议机关的负责人批准，可以适当延长，并告知申请人和被申请人；但是延长期限最多不超过三十日。”通州区政府于2018年9月27日收到行政复议申请后，于10月8日通知受理，并要求通州公管办答复，通知高铁新城公司、南通勘察公司参加复议。通州区政府经审查后，于11月15日作出《行政复议决定书》并向当事人送达，程序合法。结合上文对于通州公管办作出的《投诉处理决定书》认定，通州区政府作出维持原行政行为的复议决定，实体亦合法。

综上，南通设计院公司的诉讼请求依法不能成立。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决驳回南通设计院公司的诉讼请求。

上诉人南通设计院公司上诉称，按照招标文件规定，投标人组成联合体投标未提供联合体各方共同投标协议的，按废标处理。案涉招投标活动中，投标人南通勘察公司、上海新建设公司的投标文件在开标现场未能展现“联合体协议书”，按招标文件的规定应当由其自行承担相应的不利后果，即丧失投标人资格，所投标书作废标处理。南通勘察公司及上海新建设公司的投标文件现场均显示解密成功，并不属于因系统原因无法完成投标文件解密的情形，故不应准许其使用备份电子光盘。招标单位及评标委员会以南通勘察公司及上海新建设公司备份文件中存在联合体协议为由认可其投标人资格的行为违法。且启用备份光盘亦导致评标委员会在资格审查阶段即直接查看商务标等文件，影响评标委员会公平公正评标。即使存在系统软件问题，南通勘察公司等投标人应依法要求责任人予以赔偿，而不应赋予其合格投标人资格。上诉人的投诉事项合法有据，被诉《投诉处理决定书》及《行政复议决定书》违法，依法应予撤销。一审判决认定事实不清，适用法律错误，审理期限超过法定期限，所作判决违法。请求本院撤销一审判决，依法支持上诉人的一审诉讼请求。

被上诉人通州审批局辩称，招标人高铁新城公司的招标文件中规定，因网上招投标平台发生系统故障原因无法完成投标文件解密的，可使用备用电子光盘现场导入评标系统。本次开标过程中，确实出现了系统故障，该故障导致评标委员会的评标系统无法显示包含上诉人在内的所有投标人“联合体协议”节点内文件。启动备用电子光盘进行现场导入评标系统，符合招标文件规定。上诉人等投标人因提交的其他材料中有“联合体协议”，其投标人资格被当场确定。南通勘察公司及上海新建设公司因按招标文件要求仅在指定节点中发送了“联合体协议”，而使得该“联合体协议”无法被评标系统显示。事实上，在系统修复后评标系统中，能证实该两家投标文件中确实存在“联合体协议”。评标委员会确认南通勘察公司及上海新建设公司投标人资格并无不当。现场录像、工作人员的证明等证据均能证实评标委员会启用备份光盘时，并未打开商务标文件，上诉人所述评标委员会先行知晓商务标文件的事实不存在。一审判决认定事实清楚，适用法律正确，请求本院驳回上诉，维持一审判决。

被上诉人通州区政府辩称，通州审批局所作投诉处理决定合法，通州区政府所作复议决定认定事实清楚，适用法律正确，复议程序合法。请求本院驳回上诉，维持一审判决。

被上诉人南通勘察公司、高铁新城公司未作二审答辩。

经审理查明，一审判决对事实的认定和对证据的采信并无不当，本院予以确认。

本院认为，综合各方当事人的诉辩意见，本案各方当事人关于被诉投诉处理决定及复议决定是否合法的争议主要在于：在投标文件中已经明确规定组成联合体投标未提供联合体各方共同投标协议作废标处理的情况下，组成联合体投标的南通勘察公司存在未能在评标系统中显示“联合体协议”情形，是否应作废标处理，是否应当取消南通勘察公司的投标资格并进而取消其中标资格。

《电子招标投标办法》第三十一条第二款规定，招标人可以在招标文件中明确投标文件解密失败的补救方案，投标文件应按照招标文件的要求作出响应。招标人高铁新城公司发布的招标文件《投标须知前附表》第24项特别提醒条款中规定：（2）本项目资格审查材料、商务标以投标人通过网上招投标平台递交的电子投标文件为评标依据，投标人需使用工具制作电子投标文件时生成二个文件，一是加密投标文件，用于上传到网上；另一个即为不加密NJSTF格式文件，用于刻录到空白光盘上作为是备用投标文件，因投标人自身原因投标文件现场解密失败，视为投标人撤销其投标文件；因网上投标平台发生故障的系统原因，无法完成投标文件解密的，可以使用备用电子光盘进行现场导入评标系统，如投标人备用光盘未提供或无法导入上传时，视为投标人撤销其投标文件。《投标须知》评标项下第22条规定，投标文件有下述情形之一的，经评标委员会评审后按废标处理：22.7、组成联合体投标未提供联合体各方共同投标协议的；22.17、未按招标文件要求提供电子投标文件，或者投标文件未能解密且按照招标文件明确的投标文件解密失败的补救方案补救不成功的。

根据上述规章及招标文件的规定和本案的实际情况，应当认定本次招投标活动中，启动备用电子光盘导入评标系统符合招标文件的要求，南通勘察公司及上海新建设公司已按招标文件要求提供及上传了所有必备文件。评标委员会在该两家公司作出资格审查不合格之后，按照本案的实际情况，重新取消了原所作的资格审查不通过的决定并无不当。具体理由如下：

一、招标人有权制定投标文件解密失败的补救方案，按本案招标文件要求，投标人需准备不加密的备用电子光盘，在发生非投标人原因即网上投标平台发生系统故障无法完成投标文件解密的情况时，允许使用备用电子光盘进行现场导入评标系统。二、被上诉人提供的现场录像资料、招标代理、监管部门及负责本次招投标网络设计和维护的工作人员证言、评标委员会的证明等证据，均证实在当日开标过程中，评标系统中无法显示“联合体协议”节点，包含上诉人在内的所有投标人的投标文件虽显示解密成功，但发送至该节点的“联合体协议”均未能显示。完成解密，应当理解为所有文件的解密成功，特定节点因系统原因不能显示，应视为未能完全解密成功。上述情形的发生，显然属于网上投标平台系统发生故障，而并非投标人自身的原因。在此情况下允许启动备用电子光盘符合招标文件的要求。三、招标文件本身即对投标人需在网上上传加密文件的同时一并准备不加密的备用电子光盘作出明确规定。开标当日南通勘察公司及上海新建设公司的备用电子光盘和系统修复后评标委员会的评标系统中，均能显示该两家公司提交的投标文件中确实存在“联合体协议”。上述事实表明南通勘察公司及上海新建设公司确实已经按招标文件要求提交了“联合体协议”。四、上诉人等投标人之所以在初次资格审查中被审核通过，是因为上诉人尽管在上述“联合体协议”节点提交的“联合体协议”也未能显示，但其在其他材料中又提交有“联合体协议”，故而被评标委员会认可其文件齐全。但招标文件并未规定，投标人在“联合体协议”节点提交“联合体协议”之外，还需在其他材料中提交，故不能据此认定南通勘察公司及上海新建设公司未按招标文件要求提交材料。此外，备案光盘中资格审查文件与商务标文件分别存在不同的文件夹内，被上诉人提供的现场录像及现场工作人员所出具的情况说明均能证实，在资格审查阶段评标委员会成员并不能查看除“联合体协议”之外的文件。上诉人所主张的在资格审查阶段评标委员会即查看了其他技术标、商务标文件的事实不成立。

至于上诉人所主张的一审超过法定审理期限的问题，本院审查认为，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十一条的规定，基层人民法院应当自立案之日起六个月内作出第一审判决，特殊情况需要延长的，应当依法经高级人民法院批准。本案中，一审法院虽因案情需要经高级人民法院批准延长审限六个月，但一审法院于2018年11月28日立案，依法应予2019年11月28日前审结，一审法院于2019年12月27日作出一审判决，超过了法定审理期限。但一审审理中，并无其他严重违反法定程序影响公正裁判的情形，且裁判结果并无不当，故本院应予维持。

综上，上诉人提出的应对南通勘察公司作废标处理、取消其投标资格及取消其中标资格的上诉理由不能成立，本院不予采信。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：

驳回上诉，维持原判。

二审案件受理费50元，由上诉人南通市规划设计院有限公司负担。

本判决为终审判决。

（此页无正文）

审判长　　刘海燕

审判员　　刘羽梅

审判员　　郁　娟

二〇二〇年六月十七日

书记员　　胡秀梅

附：本判决适用的相关法律依据

《中华人民共和国行政诉讼法》

第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：（一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定；