安徽晓春建筑工程有限公司与霍邱县人民政府国土资源局资源行政管理:土地行政管理(土地)一审行政判决书

安徽省霍邱县人民法院

行 政 判 决 书

（2019）皖1522行初33号

原告安徽晓春建筑工程有限公司，住所地安徽省霍邱县。

法定代表人王少彪，董事长。

委托代理人张子雨，安徽霍达律师事务所律师。

被告霍邱县人民政府国土资源局（现更名为霍邱县自然资源和规划局），住所地安徽省霍邱县。

法定代表任家杰，局长。

出庭负责人肖学余，副局长。

委托代理人洪永安，安徽兴隆律师事务所律师。

原告安徽晓春建筑工程有限公司（以下简称晓春公司）诉被告霍邱县人民政府国土资源局（以下简称霍邱县国土局）土地行政管理纠纷一案，于2019年5月24日向本院提起行政诉讼，本院立案后，向被告送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2019年7月2日公开开庭审理了本案。原告委托代理人张子雨，被告霍邱县国土局副局长肖学余和委托代理人洪永安到庭参加诉讼。本案现已审理终结。

原告晓春公司诉称，原告前身为“安徽晓春建筑架业有限公司”，2016年11月变更为安徽晓春建筑工程有限公司。2013年，霍邱县人民政府成立了“S343霍陈路改建工程指挥部”（以下简称指挥部）。由于市政道路改建，需要拆迁原晓春架业公司经营性用房及场地。因原告系经营性企业，除要求拆迁补偿外，还要求安置经营地点，解决土地问题。指挥部为尽快完成拆迁，协调了城关镇泽沟村一处约六亩土地，给原告做临时用地，并承诺在今后的土地指标中优先解决。2013年12月17日，指挥部下发了《工作简报》，国土等部门也加盖了公章。在该份《工作简报》中明确，霍邱县国土局等单位已经协调、选择好一宗土地作为原告“临时安置”用地。2014年3月厂房建成后，原告又和当地村民签订了二千平方米左右的土地流转合同，作为厂区空地，（未建房，现已退还村民）。由于政府规划调整，泽沟村范围规划为湿地公园。2018年12月10日，霍邱县国土局下达处罚决定，认定原告非法占地，责令退还8435平方米土地，没收建筑物，并处168700元罚款。原告认为，霍邱县国土局的行政处罚认定事实错误，适用法律不当。一，原告并非非法占地，土地使用权是国土部门和政府协调、批准的结果，系临时安置用地。该宗土地系指挥部、国土局等部门协调的结果，并非是原告“擅自占用”，更不存在非法占地。指挥部由有关单位组成，国土局参与并盖章，代表政府批准原告使用该宗土地。现认定原告系“擅自占地”，不仅与事实不符，也违反政府执法机关的诚信。原告认为，该宗土地是经过国土部门批准的，即使是“临时用地”，也不应认定为“非法占地”。临时安置后，原告多次找有关部门要求解决土地指标，给予长久安置。由于指挥部解散，各部门之间相互推诿。二、地面建筑物经指挥部与执法局批准建设，如果政府没收，应该给予拆迁补偿、安置。2014年初，在指挥部、执法局批准后，原告在该宗土地上建设时，指挥部、执法局也在原告申报的新址平面规划图上加盖公章，同意建“框架厂房”用于生产。或许批准方式和手续不完善，但过错不在原告，不应当由原告承担过错责任。因此没收建筑物没有法律依据，也极不公平。三、处罚决定书适用法律不当。被告的处罚决定书引用的是《土地管理法》第七十六条，该条规定是“未经批准或者骗取批准”的非法占地。原告使用该宗土地是国土部门协调、批准的临时安置，尽管没有办理正式征地手续，不能认定“非法占地”。更让原告觉得荒唐的是，对此案，土地部门下达过三次不同的处罚决定书，对该宗土地是否符合总体规划就有不同的描述。原告认为，即使政府需要再次拆迁，也应该和原告协商，合理补偿安置，而不能用选择性执法的方式侵害老百姓权益。请求人民法院依法撤销霍邱县国土局霍国土资监决（2018）65-2号《国土资源行政处罚决定书》。

原告为支持其诉讼请求向本院提交了下列证据：一、营业执照；证明原告的主体资格。二、行政处罚决定书;证明国土部门对原告处罚认定的事实、依据和结果。三、霍陈路改建工程指挥部办公室《工作简报》；证明晓春公司用地是有关部门协调、批准的结果，为“临时安置用地”，并非原告擅自占用。四、晓春公司总平面规划图；证明地面建筑物位置、结构、方位等，经指挥部和行政执法局批准，占地是临时安置，相关部门也都认可，并非擅自非法占地。

被告霍邱县国土局辩称，一、原告晓春公司未取得涉案宗地建设审批手续，构成非法占地事实清楚，且有生效行政判决予以认定。原告诉称土地使用权是国土部门协调批准的结果，无事实依据，被告既没有为其协调也没有批准其使用该宗地。原告诉称地面建筑经指挥部与执法局批准建设，被告认为该两单位无权批准其进行建设，合法建设的前提要先取得合法的土地使用权。二、被告作出的行政处罚决定事实清楚，证据充分，符合法律规定。被告通过对线索核查后进行立案，经调查取证后形成调查报告，对该案进行了审理，处罚前对拟处罚事项及听证权利进行了告知，原告未提出听证及申辩，最终作出行政处罚决定。三、原告非法占地,被告下达三个行政处罚决定，第一次行政处罚决定的主要内容是没收建筑物，该处罚决定因主体有误，由被告主动撤销。第二次作出行政决定是限期拆除建筑，被处罚人向市国土局提出行政复议后，市国土局将该行政决定撤销，理由是涉案土地位于有条件建设区，不突破城乡建设用地总规模的，判定为土地利用总体规划，应当作出是“没收非法占用的土地上新建的建筑物和其他设施，并处罚款。”第二次行政处罚决定撤销后，被告依法再次作出行政处罚决定。综上，请求法院驳回原告的诉讼请求。

被告霍邱县国土局提交以下证据：一、行政处罚卷宗；证明被告作出的行政处罚决定事实清楚，证据充分，程序合法，符合法律规定。第一部分：第一次作出的行政处罚；证明被告作出行政处罚时对该案进行了调查，通过现场勘测，占地面积是行政处罚决定书上8435平方米的土地，由于名称有误，被告主动撤回了该处罚决定书。第二部分：第二次作出的行政处罚；行政复议决定书及行政复议案件审查会议记录及行政判决书。证明市国土局认为本案的用地位于有条件建设区，不突破城乡建设用地总规模，应当判定符合土地利用总体规划，作出的决定应是没收而不是拆除。因此市国土局将被告作出的第二次行政处罚予以撤销。公益诉讼行政判决书证明原告非法占地的事实成立。该判决同时也认定被告没有对原告违法占地履行法定职责的行为违法。第三部分：第三次作出的行政处罚；认定原告非法占用的土地符合城关镇土地利用总体规划，作出责令退还土地及没收建筑物的处罚，处罚前履行了拟处罚事项告知及听证事项告知，经审理后作出行政处罚决定。二、法律法规；证明对原告非法占地作出的行政处罚适用法律正确。

经庭审质证，原告对被告证据质证意见：1、第一次和第二次行政处罚的资料与本案无关。2、被告知道这块地是临时安置使用的，而不是非法占地。关于公益诉讼行政判决书的第6页为被告答辩意见，证明被告明知原告在此处占地是临时安置，而且是指挥部、国土局等单位协调的结果。土地的性质上认定是有出入的，被告答辩认为是临时安置，处罚决定书又认为是非法占地。3、被告一直确认原告有书面承诺，S343的工作简报上已讲到原告用地，政府征用的时候，要无条件拆除。政府要求出具承诺函，可以证明原告占地被告是知晓的，且被告接受了原告的承诺函，在公益诉讼答辩中还作为了答辩理由。4、在临时安置之前，是没有现在规划，因此不能用现在的规划去对照之前的行为。5、对被告依据的法律规定无异议，但因为事实认定错误，所以适用哪一条法律都是错误的。

被告对原告证据质证意见：对证据一、二无异议。对证据三，要求看原件，看被告是否在简报上盖了公章。被告认为指挥部应该有原件，参会的时候国土局不在场，原告没有提供原件，国土局是否在简报的原件上加盖公章有待查实，如果加盖了，是什么时候加盖的。这份简报即使为原告协调了6亩临时用地，原告仍然有义务在取得临时用地批准手续后再进行建设，否则，仍然是非法占地。原告既然无法提供简报原件，不能够证明被告在开会的时候就知晓原告非法占地。对证据四，原告没有提供原件，被告无法质证，且没有国土局印章，执法局和指挥部无权批准其建设用地。

本院对原、被告的证据认定如下：原告提交证据的目的是原告建厂房用地是通过“S343霍陈路改建工程指挥部”同意的临时用地，被告对此情况知晓，不属于非法占地，被告决定没收建筑物应给予安置补偿。本院认为，指挥部不具有批准用地职能，原告建厂占地没有得到国土部门批准，对原告证据的证明目的不予认定；对被告证据的真实性、合法性和关联性予以认定。

经审理查明，晓春公司的原房屋占地被S343霍陈路建设工程所征用。2013年12月17日，S343霍陈路建设工程指挥部召开县直单位征迁包保工作汇报会，会议研究由指挥部办公室、包保单位协调城管执法局、国土局、规划局在城关镇泽沟村部西面选择6亩土地，对晓春公司生产经营进行临时安置。2014年3月晓春公司未经批准在泽沟村幸福组进行占地建房。同年11月8日，霍邱县国土局城关国土中心所以文件形式，向城关镇人民政府汇报称：“晓春公司和蓝天公司两企业在泽沟村幸福组集体土地上进行建设，鉴于以上二宗土地在城市规划区范围内，由执法局负责监管，请镇政府及时函告执法局，拆除违章建筑，恢复土地原貌。”2015年5月16日，霍邱县国土局向晓春公司送达《责令停止国土资源违法行为通知书》。2015年7月，霍邱县城管执法局对该企业立案查处，作出了《拆除违法建设决定书》、《强制拆除决定公告》等文书。2016年7月27日，霍邱县城管执法局至函城关镇人民政府，请组织强制拆除相关工作。被告霍邱县国土局于2017年10月20日，对晓春公司进行立案查处，并于11月16日，下达了霍国土资监[2017]65号《国土资源行政处罚决定书》，决定书中对晓春公司所占的土地认定：比对《霍邱县土地利用现状图》，该宗地现状为耕地；此对《霍邱县城关镇土地利用总体规划（2006-2020年）》，该宗地规划用途为有条件建设区，符合城关镇土地利用总体规划。决定对晓春公司处罚：1、责令退还非法占用的8435平方米集体土地；2、没收在非法占用的8435平方米集体土地上新建的建筑物和其他设施，3、处20元/平方米罚款，计168700元。2018年5月28日，霍邱县国土局依据该行政处罚决定书，向本院申请裁定准予强制执行。6月20日，霍邱县国土局以被处罚主体错误，申请撤回强制执行申请，本院裁定准予撤回。霍邱县国土局于6月21日决定撤销了上述处罚决定书，6月27日，对晓春公司重新作出了霍国土资监[2017]65-1号《国土资源行政处罚决定书》。决定书中对晓春公司所占的土地认定为不符合城关镇土地利用总体规划。决定对晓春公司处罚：1、责令退还非法占用的8435平方米的集体土地；2、限十五日内自行拆除在非法占用的8435平方米集体土地上新建的建筑物及附属设施，恢复土地原状；3、处20元/平方米罚款，计168700元。晓春公司对决定不服，向六安市国土资源局申请复议，该局于9月19日作出行政复议决定认为：“…用地位于有条件建设区、不突破城乡建设用地总规模的，判定为土地利用总体规划”规定，应依法对晓春公司作出：“1、责令退还非法占用的土地；2、没收在非法占用的土地上新建的建筑物及其他设施，恢复土地原状；3、并处罚款。”撤销了霍邱县国土局对晓春公司的《国土资源行政处罚决定书》（霍国土资监决﹝2018﹞65-1号）。霍邱县国土局依据六安市国土资源局对晓春公司所占土地规划用途的认定，于2018年12月10日第三次对晓春公司作出霍国土资监[2017]65-2号行政处罚决定书，决定对晓春公司处罚：1、责令退还非法占用的8435平方米集体土地；2、没收在非法占用的8435平方米集体土地上新建的建筑物和其他设施，3、处20元/平方米罚款，计168700元。晓春公司对决定不服，遂诉讼来院，请求依法撤销霍邱县国土局霍国土资监决（2018）65-2号《国土资源行政处罚决定书》。

本院认为，晓春公司的原房屋占地被S343霍陈路建设工程所征用，现该公司建房用地虽经S343霍陈路建设工程指挥部会议研究决定，但晓春公司未办理用地审批手续，属非法占用土地行为。霍邱县国土局依据六安市国土资源局对晓春公司所占土地规划用途的认定，对晓春公司作出霍国土资监决（2018）65-2号《国土资源行政处罚决定书》事实清楚，证据充分，程序合法，适用法律法规正确，应予维持。原告的诉讼请求没有事实根据和法律依据，本院不予支持。案经本院审判委员会讨论决定，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决如下：

驳回原告安徽晓春建筑工程有限公司的诉讼请求。

案件受理费50元，由原告负担。

如不服本判决，可以在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于安徽省六安市中级人民法院。

审　判　长　　甘　露

审　判　员　　杨林章

人民陪审员　　王花玲

二〇一九年十一月十六日

书　记　员　　刘子旷

附：相关法律条文

《中华人民共和国行政诉讼法》

第六十九条行政行为证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序的，或者原告申请被告履行法定职责或者给付义务理由不成立的，人民法院判决驳回原告的诉讼请求。