安徽晓春建筑工程有限公司诉霍邱县自然资源和规划局土地管理行政处罚一案二审行政判决书

安徽省六安市中级人民法院

行 政 判 决 书

（2020）皖15行终2号

上诉人（一审原告）安徽晓春建筑工程有限公司，住所地安徽省霍邱县城关镇泽沟村，统一社会信用代码91341522566363310J（1-1）。

法定代表人王少彪，该公司总经理。

被上诉人（一审被告）霍邱县自然资源和规划局，住所地安徽省霍邱县城关镇光明大道中段，统一社会信用代码11341423003235964L。

法定代表任家杰，该局局长。

委托代理人洪永安，安徽兴隆律师事务所律师。

安徽晓春建筑工程有限公司（以下简称晓春公司）诉霍邱县自然资源和规划局土地管理行政处罚一案，安徽省霍邱县人民法院于2019年11月16日作出（2019）皖1522行初33号行政判决，晓春公司不服，提起上诉。本院依法组成合议庭，经阅卷、询问当事人，书面审理了本案，现已审理终结。

晓春公司一审诉称，原告前身为“安徽晓春建筑架业有限公司”，2016年11月变更为安徽晓春建筑工程有限公司。2013年，霍邱县人民政府成立了“S343霍陈路改建工程指挥部”（以下简称指挥部）。由于市政道路改建，需要拆迁原晓春架业公司经营性用房及场地。因原告系经营性企业，除要求拆迁补偿外，还要求安置经营地点，解决土地问题。指挥部为尽快完成拆迁，协调了城关镇泽沟村一处约6亩土地给原告做临时用地，并承诺在今后的土地指标中优先解决。2013年12月17日，指挥部下发了《工作简报》，国土等部门也加盖了公章。在该份《工作简报》中明确，霍邱县自然资源和规划局等单位已经协调、选择好一宗土地作为原告“临时安置”用地。2014年3月厂房建成后，原告又和当地村民签订了二千平方米左右的土地流转合同，作为厂区空地（未建房，现已退还村民）。由于政府规划调整，泽沟村范围规划为湿地公园。2018年12月10日，霍邱县自然资源和规划局下达处罚决定，认定原告非法占地，责令退还8435平方米土地，没收建筑物，并处168700元罚款。原告认为，霍邱县自然资源和规划局的行政处罚认定事实错误，适用法律不当。一、原告并非非法占地，土地使用权是国土部门和政府协调、批准的结果，系临时安置用地。该宗土地系指挥部、国土局等部门协调的结果，并非是原告“擅自占用”，更不存在非法占地。指挥部由有关单位组成，国土局参与并盖章，代表政府批准原告使用该宗土地。现认定原告系“擅自占地”，不仅与事实不符，也违反政府诚信。原告认为，该宗土地是经过国土部门批准的，即使是“临时用地”，也不应认定为“非法占地”。二、地面建筑物经指挥部与执法局批准建设，如果政府没收，应该给予拆迁补偿、安置。2014年初，在指挥部、执法局批准后，原告在该宗土地上建设时，指挥部、执法局也在原告申报的新址平面规划图上加盖公章，同意建“框架厂房”用于生产。或许批准方式和手续不完善，但过错不在原告，不应当由原告承担过错责任。因此没收建筑物没有法律依据，也极不公平。三、处罚决定书适用法律不当。被告的处罚决定书引用的是《土地管理法》第七十六条，该条规定是“未经批准或者骗取批准”的非法占地。原告使用该宗土地是国土部门协调、批准的临时安置，尽管没有办理正式征地手续，不能认定“非法占地”。原告认为，即使政府需要再次拆迁，也应该和原告协商，合理补偿安置，而不能用选择性执法的方式侵害老百姓权益。请求撤销霍邱县自然资源和规划局霍国土资监决（2018）65-2号《国土资源行政处罚决定书》。

霍邱县自然资源和规划局一审辩称，一、原告晓春公司未取得涉案宗地建设审批手续，构成非法占地事实清楚，且有生效行政判决予以认定。原告诉称土地使用权是国土部门协调批准的结果，无事实依据，被告既没有为其协调也没有批准其使用该宗地。原告诉称地面建筑经指挥部与执法局批准建设，被告认为该两单位无权批准其进行建设，合法建设的前提要先取得合法的土地使用权。二、被告作出的行政处罚决定事实清楚，证据充分，符合法律规定。被告通过对线索核查后进行立案，经调查取证后形成调查报告，对该案进行了审理，处罚前对拟处罚事项及听证权利进行了告知，原告未提出听证及申辩，最终作出行政处罚决定。三、原告非法占地,被告下达三个行政处罚决定，第一次行政处罚决定的主要内容是没收建筑物，该处罚决定因主体有误，由被告主动撤销。第二次作出行政决定是限期拆除建筑，被处罚人向市国土局提出行政复议后，市国土局将该行政决定撤销，理由是涉案土地位于有条件建设区，不突破城乡建设用地总规模的，判定为土地利用总体规划，应当作出是“没收非法占用的土地上新建的建筑物和其他设施，并处罚款。”第二次行政处罚决定撤销后，被告依法再次作出行政处罚决定。综上，请求法院驳回原告的诉讼请求。

一审法院经审理查明，晓春公司的原房屋占地被S343霍陈路建设工程所征用。2013年12月17日，S343霍陈路建设工程指挥部召开县直单位征迁包保工作汇报会，会议研究由指挥部办公室、包保单位协调城管执法局、国土局、规划局在城关镇泽沟村部西面选择6亩土地，对晓春公司生产经营进行临时安置。2014年3月晓春公司未经批准在泽沟村幸福组进行占地建房。同年11月8日，霍邱县自然资源和规划局城关国土中心所以文件形式，向城关镇人民政府汇报称：“晓春公司和蓝天公司两企业在泽沟村幸福组集体土地上进行建设，鉴于以上二宗土地在城市规划区范围内，由执法局负责监管，请镇政府及时函告执法局，拆除违章建筑，恢复土地原貌。”2015年5月16日，霍邱县自然资源和规划局向晓春公司送达《责令停止国土资源违法行为通知书》。2015年7月，霍邱县城管执法局对该企业立案查处，作出了《拆除违法建设决定书》、《强制拆除决定公告》等文书。2016年7月27日，霍邱县城管执法局至函城关镇人民政府，请组织强制拆除相关工作。霍邱县自然资源和规划局于2017年10月20日，对晓春公司进行立案查处，并于11月16日，下达了霍国土资监（2017）65号《国土资源行政处罚决定书》，决定书中对晓春公司所占的土地认定：比对《霍邱县土地利用现状图》，该宗地现状为耕地；此对《霍邱县城关镇土地利用总体规划（2006-2020年）》，该宗地规划用途为有条件建设区，符合城关镇土地利用总体规划。决定对晓春公司处罚：1、责令退还非法占用的8435平方米集体土地；2、没收在非法占用的8435平方米集体土地上新建的建筑物和其他设施，3、处20元/平方米罚款，计168700元。2018年5月28日，霍邱县自然资源和规划局依据该行政处罚决定，向该院申请裁定准予强制执行。6月20日，霍邱县自然资源和规划局以被处罚主体错误，申请撤回强制执行申请，该院裁定准予撤回。霍邱县自然资源和规划局于6月21日决定撤销上述处罚决定，6月27日，对晓春公司重新作出了霍国土资监决（2018）65-1号《国土资源行政处罚决定书》。决定书中对晓春公司所占的土地认定为不符合城关镇土地利用总体规划。决定对晓春公司处罚：1、责令退还非法占用的8435平方米的集体土地；2、限十五日内自行拆除在非法占用的8435平方米集体土地上新建的建筑物及附属设施，恢复土地原状；3、处20元/平方米罚款，计168700元。晓春公司对决定不服，向六安市国土资源局申请复议，该局于9月19日作出行政复议决定认为：“…用地位于有条件建设区、不突破城乡建设用地总规模的，判定为土地利用总体规划”规定，应依法对晓春公司作出：“1、责令退还非法占用的土地；2、没收在非法占用的土地上新建的建筑物及其他设施，恢复土地原状；3、并处罚款。”撤销了霍邱县自然资源和规划局对晓春公司的《国土资源行政处罚决定书》（霍国土资监决（2018）65-1号）。霍邱县自然资源和规划局依据六安市国土资源局对晓春公司所占土地规划用途的认定，于2018年12月10日第三次对晓春公司作出霍国土资监决（2018）65-2号行政处罚决定，决定对晓春公司处罚：1、责令退还非法占用的8435平方米集体土地；2、没收在非法占用的8435平方米集体土地上新建的建筑物和其他设施，3、处20元/平方米罚款，计168700元。晓春公司对决定不服，遂诉讼来院，请求依法撤销霍邱县自然资源和规划局霍国土资监决（2018）65-2号《国土资源行政处罚决定书》。

一审法院认为，晓春公司的原房屋占地被S343霍陈路建设工程所征用，现该公司建房用地虽经S343霍陈路建设工程指挥部会议研究决定，但晓春公司未办理用地审批手续，属非法占用土地行为。霍邱县自然资源和规划局依据六安市国土资源局对晓春公司所占土地规划用途的认定，对晓春公司作出霍国土资监决（2018）65-2号《国土资源行政处罚决定书》事实清楚，证据充分，程序合法，适用法律法规正确，应予维持。原告的诉讼请求没有事实根据和法律依据，不予支持。案经该院审判委员会讨论决定，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决：驳回原告安徽晓春建筑工程有限公司的诉讼请求。案件受理费50元，由原告负担。

晓春公司上诉称，一审法院认定上诉人属非法占地，与事实不符，理由牵强。请求二审撤销一审判决，改判撤销被诉行政处罚决定；并由被上诉人承担全部诉讼费用。

霍邱县自然资源和规划局二审辩称：被答辩人没有办理涉案宗地建设用地审批手续，在该地块上建设永久性框架建筑，构成非法占地事实清楚。请求驳回上诉，维持原判。

晓春公司向一审法院提交了下列证据：1、营业执照；证明原告的主体资格。2、行政处罚决定书;证明国土部门对原告处罚认定的事实、依据和结果。3、霍陈路改建工程指挥部办公室《工作简报》；证明晓春公司用地是有关部门协调、批准的结果，为“临时安置用地”，并非原告擅自占用。4、晓春公司总平面规划图；证明地面建筑物位置、结构、方位等，经指挥部和行政执法局批准，占地是临时安置，相关部门也都认可，并非擅自非法占地。

霍邱县自然资源和规划局向一审法院提交以下证据：一、行政处罚卷宗；证明被告作出的行政处罚决定事实清楚，证据充分，程序合法，符合法律规定。第一部分：第一次作出的行政处罚；证明被告作出行政处罚时对该案进行了调查，通过现场勘测，占地面积是行政处罚决定书上8435平方米的土地，由于名称有误，被告主动撤回了该处罚决定书。第二部分：第二次作出的行政处罚；行政复议决定书及行政复议案件审查会议记录及行政判决书。证明市国土局认为本案的用地位于有条件建设区，不突破城乡建设用地总规模，应当判定符合土地利用总体规划，作出的决定应是没收而不是拆除。因此市国土局将被告作出的第二次行政处罚予以撤销。公益诉讼行政判决书证明原告非法占地的事实成立。该判决同时也认定被告没有对原告违法占地履行法定职责的行为违法。第三部分：第三次作出的行政处罚；认定原告非法占用的土地符合城关镇土地利用总体规划，作出责令退还土地及没收建筑物的处罚，处罚前履行了拟处罚事项告知及听证事项告知，经审理后作出行政处罚决定。法律法规：证明对原告非法占地作出的行政处罚适用法律正确。

上述证据材料均随案移送本院。

经审查，一审法院对证据符合法律规定，查明的基本事实清楚，二审予以确认。

本院认为，根据《中华人民共和国土地管理法》相关规定，建设使用土地的，需履行批准手续后方能实施建设。该法同时规定，在城市规划区内的临时用地，在报批前，应当先经有关城市规划行政主管部门同意。土地使用者应当根据土地权属，与有关土地行政主管部门或者农村集体经济组织、村民委员会签订临时使用土地合同，并按照合同的约定支付临时使用土地补偿费。临时使用土地的使用者应当按照临时使用土地合同约定的用途使用土地，并不得修建永久性建筑物。临时使用土地期限一般不超过二年。

根据上述规定，上诉人晓春公司在使用案涉土地时，无论是否属临时使用土地，准备修建建筑，均应向相关行政主管部门申请审批，获得批准后方能实施建设。从本案证据材料来看，晓春公司至今未能获得批准，故霍邱县自然资源和规划局认定其非法占地，事实清楚，证据确凿。后霍邱县自然资源和规划局向该公司送达处罚事先告知、听证告知，并结合案涉土地的规划现状，作出霍国土资监[2018]65-2号行政处罚决定，程序无违法之处，处罚结果、适用法律亦无不当。综上，一审法院审理程序合法，事实清楚，判决驳回晓春公司的诉讼请求正确，二审予以维持。上诉人上诉理由不能成立，不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第(一)项的规定，判决如下：

驳回上诉，维持原判。

二审案件受理费50元，由上诉人安徽晓春建筑工程有限公司负担。

本判决为终审判决。

审判长　　张西湖

审判员　　颜　凯

审判员　　刘莹洁

二〇二〇年三月十二日

法官助理崔世敏

书记员　　张　祺

附：相关法律条文

《中华人民共和国行政诉讼法》

第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：（一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定；（二）原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误的，依法改判、撤销或者变更；（三）原判决认定基本事实不清、证据不足的，发回原审人民法院重审，或者查清事实后改判；（四）原判决遗漏当事人或者违法缺席判决等严重违反法定程序的，裁定撤销原判决，发回原审人民法院重审。原审人民法院对发回重审的案件作出判决后，当事人提起上诉的，第二审人民法院不得再次发回重审。人民法院审理上诉案件，需要改变原审判决的，应当同时对被诉行政行为作出判决。