某某、莘县人民政府民政行政管理(民政)二审行政裁定书

山东省高级人民法院

行 政 裁 定 书

（2020）鲁行终1960号

上诉人（原审原告）***,男，1971年10月8日出生，汉族，农民，住莘县。

被上诉人（原审被告）莘县人民政府，住所地莘县政府街**。

法定代表人高志国，县长。

委托代理人李新艳，山东鲁衡律师事务所律师。

被上诉人（原审第三人）莘县莘阳天然气有限公司，住，住所地莘县莘州街道办事处政府街东首丽水嘉苑小区**楼**商铺/div>

法定代表人许树之，董事长。

***因诉莘县人民政府、莘县莘阳天然气有限公司行政强制及行政赔偿一案，不服聊城市中级人民法院2020年8月27日作出的(2020)鲁15行初189号行政裁定，向本院提起上诉。本院受理后依法组成合议庭，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十六条之规定对本案进行了审理。本案现已审理终结。

本案行政争议形成如下，***系莘县莘州街道前李庄村（以下简称前李庄村）村民，在本村拥有合法房屋。因在莘县高铁新城拆迁项目中，***没有签订补偿安置协议，其家中天然气于2020年7月3日中断。后经村民咨询莘阳公司，得知是莘县人民政府要求莘阳公司中断供气。***认为莘县人民政府无故中断其家天然气供气的行为违法，侵害了其合法权益，遂提起本案诉讼，请求确认莘县人民政府中断天然气供气行为违法，并责令其恢复天然气供气。原审中，莘县人民政府称其未实施***诉称的中断天然气供气行为，***的诉求没有事实根据和法律依据，莘县人民政府不是本案适格被告，请求法院依法驳回上诉人起诉。莘县人民政府向原审法院提交了莘州办事处出具的情况说明一份，主要内容如下：前李庄村位于莘县高铁新城片区房屋改造范围内，莘州办事处在前李庄村进行了政策宣传、入户测量评估、单户表确认公示、协议签订、房屋腾空交接等工作，并向村民足额支付了相关补偿费用。在开展上述工作期间，为了村民的安全，莘州办事处通知莘阳公司中断了天然气供气。

原审法院认为，本案的争议焦点是莘县人民政府是否为本案适格被告。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条第三项的规定，公民、法人或者其他组织提起行政诉讼，应当有具体的诉讼请求和事实根据。本案中，原告为证明原告家天然气是莘县人民政府要求中断的，提交了村民同莘阳公司工作人员的通话录音、宣传报道等证据。上述证据不足以证明原告主张，理由如下：1.在村民同莘阳公司的通话录音中，莘阳公司工作人员提及是县里组织的，但这仅是莘阳公司工作人员的单方陈述，且“县里”的表述并不具体明确，故不能据此认定是莘县人民政府实施了中断天然气供气行为。2.原告主张宣传报道中均提及莘县人民政府主要领导安排部署相关工作，并且群众工作队均由县领导参加，由此可见是莘县人民政府实施了中断天然气供气行为。无可否认，莘县高铁新城建设确系莘县人民政府重点工作，但是，莘县人民政府对高铁新城建设工作进行整体部署、动员、督导调研等无法证明其就具体组织实施了中断天然气供气行为。人民政府有权统筹部署辖区内各项工作，监督政府工作部门和下级政府依法行使职权，保证行政管理目标实现。政府工作部门和下级政府按照人民政府的部署行使职权的行为，才系对行政相对人产生直接影响的行为，行政相对人如对政府工作部门和下级政府具体实施行为不服，可以政府工作部门和下级政府为被告提起诉讼。本案中，被告莘县人民政府提交了莘州办事处出具的情况说明一份，在该份情况说明中莘州办事处自认是其通知莘阳公司中断原告家供气的,且莘阳公司庭审中亦明确表明其是接到莘州办事处通知后才中断原告家天然气供气的。莘州办事处是具有独立承担责任的行政主体，在主体责任明确的情况下，不宜再推定莘县人民政府实施了强制中断原告家天然气供气的行为。

综上，在没有直接证据证明且莘州办事处已经明确承认其为实施主体的情况下，无法确定也不宜推定莘县人民政府实施了被诉中断供气行为，原告要求确认莘县人民政府中断其家中天然气供气行为违法没有事实根据。经释明，原告拒绝变更被告，故其对莘县人民政府的起诉依法应予驳回。依据《最高人民法院关于适用的解释》第六十九条第一款第一项、第三项之规定，裁定驳回原告***对被告莘县人民政府的起诉。

***不服原审法院裁定提起上诉，请求撤销原审裁定，判令原审法院实体审理本案。主要理由如下：1.原审法院认定事实错误。被上诉人莘县人民政府是本案适格被告。原审法院仅凭案外人出具的一份情况说明就否认被上诉人为适格被告是错误的。2.原审法院适用法律错误。莘县人民政府是辖区内土地征收的的主体，街道办事处仅是协助其工作，即使行为系办事处所为，也是受县政府委托所为。3.上诉人提交的证据能够证明天然气中断是第三人根据县政府的指示所为。

被上诉人莘县人民政府二审答辩称，上诉人的上诉请求没有任何法律依据，依法应予驳回。

双方当事人在原审中提交的证据和依据已经原审法院庭审质证并随案卷移送本院，本院二审查明的事实与原审法院基本一致。

本院认为：本案争议的焦点为应否认定被上诉人莘县人民政府为本案适格被告。

一般而言，判断行政诉讼的被告是否适格，既要审查该机关是否是行政行为的作出者，亦应审查行为者是否具有行政主体资格。倘若存在授权、委托等职权转移情形的，则应当按照《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条、《最高人民法院关于适用＜中华人民共和国行政诉讼法＞的解释》第二十条等条款的规定，确定适格被告。但有职权者，并不必然是行为者。根据土地管理法的规定，市、县人民政府负责本行政区域内的土地征收工作，但其中的具体工作究竟是由自己实施，还是交由下级乡镇政府或者街道办事处实施，可根据实际情况进一步明确。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条第一款的规定，公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，作出行政行为的行政机关是被告。乡镇政府或者街道办事处属于依法享有行政职权、独立对外承担法律责任的行政主体，具有以行政诉讼被告身份参与诉讼的能力。如果有证据能够证明市、县人民政府已将案涉土地征收项目的政策宣传、入户测量评估、单户表确认公示、协议签订、房屋腾空交接等工作交由下级乡镇政府或者街道办事处实施，则应当认定乡镇政府或者街道办事处为被诉行政行为的实施主体，一般不宜再推定市、县人民政府为强拆主体。

本案中，上诉人主张其家中断天然气是由被上诉人莘县人民政府组织实施，并提交了前李庄村村民同莘阳公司工作人员的通话录音一份，宣传报道一组，《高铁新城群众工作队班子成员组成情况》等证据，但上诉人提交的上述证据仅能证明莘县高铁新城建设系莘县人民政府推动的重点工作，不能证明上诉人家中天然气中断行为确系由莘县人民政府实施。在原审中，被上诉人莘县人民政府提交了莘州办事处出具的情况说明一份，以证明系莘州办事处通知第三人中断了天然气。莘州办事处是具有独立承担责任的行政主体。在责任主体明确，且没有直接证据能够证明莘县人民政府实施了强制行为的情况下，再推定莘县人民政府组织实施了强制中断天然气行为，显然没有事实根据和法律依据，原审法院不予支持，并无不当。

综上，原审法院裁定认定事实清楚，适用法律正确，上诉人的上诉请求不能成立，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项之规定，裁定如下：

驳回上诉，维持原裁定。

本裁定为终审裁定。

审判长　韩　勇

审判员　蒋炎焱

审判员　陈　晖

二〇二一年二月一日

书记员　李　倩