济源市应急管理局、河南昊祥电力安装有限公司二审行政判决书

河南省焦作市中级人民法院

行 政 判 决 书

（2020）豫08行终121号

上诉人（原审被告）济源市应急管理局。住所地：济源市第二行政区八号楼。

法定代表人李九军，局长。

出庭负责人姜英伦，该局副局长。

委托代理人李杰，该局法规科科长。

委托代理人郑祥峰，河南剑光律师事务所律师。

被上诉人（原审原告）河南昊祥电力安装有限公司。住所地：商丘市永城市东城区亿丰广场3号楼3楼。

法定代表人王小朋，经理。

委托代理人张伯承,河南大豫律师事务所律师。

委托代理人鲁双杰,河南大豫律师事务所律师。

原审被告济源市人民政府。住所地：济源市第一行政区2号楼。

法定代表人石迎军，市长。

委托代理人葛姣姣，济源市法制办工作人员。

上诉人济源市应急管理局与被上诉人河南昊祥电力安装有限公司以及原审被告济源市人民政府不服行政处罚及行政复议一案，不服河南省孟州市人民法院（2019）豫0883行初15号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，公开开庭审理了本案。上诉人济源市应急管理局出庭负责人姜英伦及其委托代理人李杰、郑祥峰，被上诉人河南昊祥电力安装有限公司委托代理人张伯承、鲁双杰,原审被告济源市人民政府委托代理人葛姣姣到庭参加诉讼。本案现已审理终结。

原审审理查明，2018年9月19日，济源市安监局对原告昊祥电力公司作出的（济）安监罚（2018）15号行政处罚决定书认定：昊祥电力公司于2017年9月29日8时40分左右在济源市思礼镇水洪池村施工工地，实施拆除原1号台区400V线路过程中，发生一起触电事故，造成一人死亡、经济损失100万元。该事故经济源市人民政府事故调查组调查，并经济源市政府济文［2018］48号文件《济源市人民政府关于河南昊祥电力安装有限公司“9·29”触电事故调查报告的批复》，同意认定该事故是一起生产安全责任事故。昊祥电力公司未认真履行施工现场安全生产责任，职工违章指挥作业，对事故发生负有管理责任。被告遂依据《安全生产法》第一百零九条第一项之规定，对原告作出罚款人民币肆拾玖万元的（济）安监罚（2018）15号行政处罚决定书。此后，被告济源市政府于2019年1月10日作出了济政复决【2019】第2号行政复议决定书，维持了济源市安监局的行政处罚决定。而原告则辩称系李二勇私刻其单位公章、冒用该单位名义承包工程并发生事故，该公司不应当承担事故的责任，遂提起本案诉讼。审理中另查明，2019年4月15日，原告昊祥电力公司向尉氏县公安局报案称李二勇伪造原告单位印章在济源市签订工程合同。同年4月19日，该局以伪造印章进行立案侦查。李二勇在尉氏县公安局对其讯问时承认其并非原告单位职工，其不清楚承包合同上原告单位的印章是怎么加盖的。

原审法院认为，根据《中华人民共和国安全生产管理法》第九条规定，县级以上各级人民政府安全生产监督管理部门依照本法，对本行政区域内安全生产工作实施综合监督管理。因此，本案中被告济源市安监局作为安全生产监督管理部门有权对原告在济源市行政区域内的生产活动实施监督管理包括对其违法行为实施行政处罚。但本案中，被告济源市安监局对原告作出的行政处罚决定存在事实不清、主要证据不足的问题，具体表现在：一、李二勇是否系原告单位有效委托的代理人的事实不清。被告调取的李二勇与原告单位的劳动合同中显示劳动合同期限为2016年1月4日至2016年12月31日，而安全事故发生时间是2017年9月29日，已经超出劳动合同一年的时间，据此可以看出原告已与李二勇之间不存在劳动关系，对此存在的明显矛盾事实被告却未予查清。二、李二勇所持的原告单位出具的相关书面手续中的印章是否真实未予核实。尉氏县公安局对李二勇的讯问笔录已证实其承认假冒原告名义承揽了涉案的工程，虽然其未明确供述伪造原告单位公章的事实，但被告有义务核查其所提交的相关原告单位的证照复印件与原件内容是否一致却未予以核实。三、被告在对原告实施处罚的全部调查过程中，始终未直接与原告进行过有效沟通和联系，导致其未能真正查清本案基本事实。四、被告作为行政机关应当对其实施的行政处罚负充分的举证责任，本院通知其缴纳鉴定费以便对李二勇所提交的相关文件中原告公章的真伪进行鉴定时，其拒不同意缴纳，导致鉴定无法进行，本案事实也无法查清。综上，本院认为，由于被告济源市安监局对原告实施处罚的事实不清、主要证据不足，而济源市政府所作的复议决定，未对此予以纠正，亦属证据不足。故原告要求撤销二被告所作的行政处罚决定和复议决定，依据充分，本院予以支持。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（一）项之规定，判决如下：一、撤销被告济源市安全生产监督管理局所作的（济）安监罚（2018）15号行政处罚决定书；二、撤销济源市人民政府所作的济政复决【2019】第2号行政复议决定书。案件受理费50元，由被告济源市安全生产监督管理局承担。

上诉人济源市应急管理局上诉请求：1、请求依法撤销孟州市人民法院作出的(2019）豫0883行初15号行政判决书，改判驳回被上诉人的一审诉讼请求;2、一、二审案件受理费由被上诉人承担。主要事实与理由:一、一审法院认定有误。1、本案所涉事故发生时,李二勇系工地现场的管理者,也是对受害人赔偿时就赔偿问题进行谈判的主导者,而且本案所涉工程从招投标到签订合同、施工均是李二勇在负责,其是基于被上诉人的授权在管理工地,属于被上诉人的工作人员。况且,上诉人是调查安全责任事故的行政机关,不是公章鉴定机构或主管机构,没有能力以肉眼来分辨公章的真伪。且被上诉人自2016年至2018年一直在济源市丰源电力有限公司备案了10KV配电网工程,并且多次施工,济源丰源电力公司也曾向被上诉人支付工程款,其所使用的公章、代理人以及提供的公司资料均为一致,并在事故调查过程中配合李二勇提供了营业执照、开户许可证、机构信用代码证等公司材料,在行政处罚过程中配合提供资料、参与听证等各项证据材料和外在表现相互印证,导致上诉人在事故调查和处罚中均没有怀疑公章虚假的可能性。再者,事故调查中调查的李昊强和处罚听证会中被上诉人的代理人卢展伟均是被上诉人认可的其公司员工,且根据查询工商登记信息,李昊强系被上诉人的总经理,所以,即便公章为李二勇伪造,被上诉人对李二勇负责本案所涉工程的施工是知情的,也是经其授权的,公章的伪造并不足以推翻上诉人对本案所涉事故的事实调查和行政处罚。2、一审法院以劳动合同到期来判断李二勇在施工发生时与被上诉人不存在劳动关系明显错误。劳动合同的性质不同于普通的商业合同,劳动合同到期并不代表双方的劳动关系必然解除,根据劳动法律法规的规定,劳动关系的解除必须通过一定的程序和材料,而一审中原告并没有提供其与李二勇解除劳动关系的证据,且上诉人在事故调查中调查到被上诉人仍为李二勇交纳养老保险等社会保险,也可以证明其双方的劳动关系一直持续。二、一审法院严重违反法定程序。1、一审法院发出通知的时间是2020年3月24日,判决书作出日期为2020年3月25日,一审法院根本没有给予上诉人合理的递交申请和缴费的期限。2、在一审法院通知缴纳鉴定费后,上诉人只是提出了质疑。况且,被上诉人提出的公章系伪造的理由,并不符合行政诉讼法中规定的由行政机关提供证据的情形，应依据谁主张谁举证的原则,由被上诉人提出申请并缴纳费用。而一审法院认定为上诉人拒不缴纳鉴定费用明显属于事实认定错误和程序错误。综上所述,被上诉人一审所称的不知情、公章虚假均系为摆脱行政处罚而提出的借口,并不足以推翻事故发生的事实,也不能推翻李二勇系其员工经其授权负责本案所涉工程的事实,本案所涉行政处罚事实清楚、证据完整、程序合法,应予以维持。

被上诉人河南昊祥电力安装有限公司答辩称，被答辩人的上诉请求无论在事实方面，抑或是法律规定方面均不能成立，依法应予驳回。一审判决认定事实清楚，适用法律正确，依法应予维持。一、被答辩人的具体行政行为认定事实错误，一审判决予以撤销有充分的事实根据。1、被答辩人予以行政处罚的主体错误的事实清楚，证据确实充分。被答辩人上诉所称“本案所涉事故发生时，李二勇系现场的管理者，也是对受害人赔偿时就赔偿问题进行谈判的主导者，而且本案所涉工程从招标到签订合同、施工均是李二勇在负责，其是基于被上诉人的授权在管理工地，属于被上诉人的工作人员”之词，是为掩饰其认定主体错误的事实，客观上承认了自己认定主体错误的事实。被答辩人作出该行政处罚行为时，依法应当对李二勇为什么是工地现场的管理者、赔偿问题的主导者、所涉工程从招标到签订合同、施工均是李二勇负责的原因进行调查，而后依据调查得到的真实情况后方能得出李二勇是基于“代表答辩人的职务行为，从而由答辩人承担相应法律责任的”的结论，被答辩人无视其没有经过此严谨调查程序方能做出代表政府作出具有法律效力的行政处罚行为的行政法律关系基本原则，在没有此调查依据的情况下作出的该行为，使假冒答辩人之名的李二勇逍遥法外，将答辩人错误认定为被处罚主体，认定事实根本错误。2、被答辩人认定事实错误完全是因其草率的工作认知所必然导致。被答辩人无视其2018年7月12日16点20时至2018年7月12日16点32时对李二勇的讯问笔录记载李二勇自己承认“其不是答辩人的正式员工。申报资料里的劳动合同是假的，是为了应付招标用”的明显疑点，径行做出错误的处罚决定；一审被告济源市人民政府置答辩人有充分事实证据证明因处罚错误而提出的复议请求于不顾，作出了错误的复议维持决定。本案的发生完全是因被答辩人不依法行政导致的违法行政行为所致。该错误的处罚决定完全是因被答辩人无视、缺乏应当维护为社会经济作出努力工作企业的合法权益、其应当履行维护政府行政行为合法性、权威性是其职责所在的意识所导致。被答辩人2017年10月6日对李二勇的询问笔录记载李二勇对被答辩人所问答辩人公司是否有安全生产许可证问题的回答是“没有”，作为政府安监专业职能部门的被答辩人应当立即能够意识到作为电力安装公司的答辩人怎么没有该安全生产许可证、没有安全生产许可证又怎么能够参加投标、又怎么可能中标、没有中标又怎么可能施工以致发生该事故？按被答辩人所称“李二勇作为代表答辩人的施工管理者”，又怎么如此回答该安全生产许可证的问题？在上述属于被答辩人基本履职要求依法应当予以调查核实、应当为之而不为，不履行其基本行政职责情况下，被答辩人不负责任的作出的代表政府的错误行政行为，在侵犯作为企业的答辩人合法权益的同时，亦充分反映了被答辩人怠于履职的主、客观过错而必然导致其作出的行政行为错误的事实。3、该错误的行政行为是因被答辩人不应当的疏忽行为所导致。被答辩人提交质证的李二勇2018年7月12日向其提交的答辩人的营业执照上注明有“经核对与原件一样”文字，事实上答辩人的营业执照原件一直在答辩人处，何来“核对”？此证据客观证实了被答辩人履职疏忽的事实。同时在被答辩人整个处理过程中从没有向答辩人住所地进行过通知，导致其认定主体错误的发生。4、被答辩人及其一审被告的答辩状、上诉状已经承认了其主、客观过错的事实。被答辩人、一审被告在上述依法应当尽到而因疏未予尽到职责的情况下，在答辩、上诉状所称“其不是公章鉴定机构或主管机关，没有能力以肉眼来分辨公章的真伪，公章是否私刻，应由公安机关核查，其不具备审查公章真实性的能力”之词，其意思实质上是其虽然知道公章是假的，但其仍然要坚持此错误的行政行为，所以一审被告做出了维持的复议决定，被答辩人仍要上诉要求维持其错误的行政行为。被答辩人之上诉不能成立，依法应予驳回。5、答辩人一审提交质证的河南省尉氏县公安局人民路派出所2019年4月15日受理答辩人报案并依法对李二勇私刻答辩人公章一案进行了刑事立案的受案登记表、立案决定书、2019年6月10日对李二勇讯问笔录等证实：李二勇承认其不是答辩人的员工，其想干济源市思礼镇水洪池贫困村村村通电力改造工程而因“找不到其他资质，其也想干这工程”，所以才在答辩人不知道的情况下，使用了答辩人名义承揽该了工程的事实。上述具备真实性、合法性、关联性的证据充分证明了被答辩人作出的行政行为错误的事实。本案上述事实充分证明了被答辩人疏于职责作出的行政行为认定主体错误的事实，被答辩人的上诉不能成立，一审撤销被答辩人此客观明显存在重大瑕疵错误的具体行政行为的判决事实清楚，证据充分，依法应予维持。被答辩人作为政府行政机关，应当依法行政，在发现其做出的行政行为错误时，应当予以纠正。本案中，被答辩人上诉称“因为种种原因导致上诉人在事故调查和处罚中均没有怀疑公章虚假的可能性”之词，显然不能作为其推脱责任、上诉的理由，此称在与实事求是原则相悖的同时，与行政机关应当依法行政原则相左。被答辩人在作出本案行政处罚决定时未尽到其应当尽到的依法行政履职义务，导致做出了对答辩人予以处罚的错误行政行为。二、一审判决适用法律正确，依法应予维持。依法应诉是被答辩人的诉讼义务，被答辩人有专门的法制科室，专业律师担任其诉讼代理人，同时根据《行政诉讼法》第34条、35条、36条“被告对作出的行政行为负有举证责任。在诉讼过程中，被告及其诉讼代理人不得自行向原告、第三人和证人收集证据。原告或者第三人提出了其在行政处理程序中没有提出的理由或者证据的，经人民法院准许，被告可以补充证据”之规定，被答辩人在作出行政行为时，应当有充分的合法的事实证据，以保障公民及其它组织的合法权益不被侵犯，保障行政机关行政行为的合法权威性，被答辩人为掩饰其主、客观的过错，无视答辩人在行政复议中即提出了李二勇私刻公章、假冒答辩人名义的问题、提出的要求依法纠正的请求，继续坚持其错误的行政行为，又以此为由提出的所谓上诉意见，根据本案事实和法律规定，被答辩人所谓的违反法定程序之词不能成立，依法应予驳回。被答辩人无视本案事实，掩饰因其主、客观过错导致错误行政行为的事实清楚，证据充分，被答辩人的所谓上诉请求，无论从维护政府依法行政、行政行为的规范性方面，还是从维护答辩人合法权益方面，被答辩人作出的与事实不符、错误的行政行为均依法应予撤销。一审判决认定事实、适用法律正确，依法应予维持。答辩人请求人民法院依法维持一审判决，驳回被答辩人的上诉，以维护法律的正确适用，亦维护答辩人的合法权益。

原审被告济源市人民政府述称，济源市政府作出的济政复决（2019）第2号行政复议决定书，认定事实清楚，程序合法。一审判决认定事实错误，依法应予撤销。

二审期间，上诉人济源市应急管理局提交如下证据：第一组证据，被上诉人与济源市丰源电力有限公司签订的施工劳务分包合同。第二组证据，被上诉人向济源市丰源电力有限公司出具的委托手续以及劳动合同等材料。第三组证据，济源市丰源电力有限公司向被上诉人的转账记录。以上三组证据共同证明：第一，李二勇系被上诉人的员工，也是施工工地的负责人，同时也是被上诉人的委托代理人。第二，被上诉人所称的假公章在上述证据中多次使用，而且这些假公章在合同履行中也被被上诉人所认可，被上诉人依据合同的约定履行了合同义务行使了合同权利，因此其称假公章并非其公司行为没有事实依据。

被上诉人河南昊祥电力安装有限公司的质证意见为，第一，应急管理局作出行政处罚的时间发生在2018年的9月29日，那么应急管理局在一年多以后的行政诉讼中提供了所谓证明其行为的证据，这种举证显然与行政诉讼法规定的证据规则相违背。第二，应急管理局所提供的2016年的这些劳务合同事实上一审已经查明，再次提供这些证据，主观上是为了混淆事实，2016年的时候昊祥公司确实承揽了村村通工程，但是2017年李二勇私刻昊祥公司的公章冒用昊祥公司的名义，在没有昊祥公司营业执照原件的情况之下，承揽了涉案的事故工程并且顺利通过了应急管理局询问过程中，在没有见到营业执照原件的情况下，注明了营业执照和复印件一致的文字内容，应急管理局不规范行政行为一目了然。李二勇冒名私刻公章的行为发生在2017年，这个合同在2016年已经履行完毕。应急管理局提供的这些证据，其主观目的只有一个，仍然在回避自己工作中的疏忽和过错，掩饰自己错误的行政行为，无论从事实方面还是法律规定方面，都不能成立。对第一组证据和第二组证据的真实性没有异议。但第二组证据中的郑州市社会保险局的社保清单，应急管理局在一审中已经提交过，现在又混乱的放在一起，不是新证据。这份社保清单是假的，因为昊祥公司并没有办理过这种社保清单。对第三组证据，因为2017年牵扯到一些账目的问题，被上诉人认为应急管理局应当提交原件，而这全部都是复印件，对第三组证据不予质证。

原审被告济源市人民政府的质证意见为没有异议。

经庭审质证，被上诉人对上诉人提交的第一组证据、第二组证据的真实性无异议，本院予以确认；上诉人提交的第三组证据没有原件，本院不予确认。

经本院审理查明，依据《中共济源产城融合示范区工作委员会济源产城融合示范区管理委员会关于印发〈济源产城融合示范区机构改革方案〉的通知》（济区发〔2019〕1号），将原济源市安全生产监督管理局的职责以及其他部门的相关职责整合，组建济源产城融合示范区应急管理局，同时也是济源市应急管理局，承担原济源市安全生产监督管理局职责。其余案件事实同一审法院认定事实。

本院认为，《中华人民共和国行政处罚法》第三十条规定：“公民、法人或者其他组织违反行政管理秩序的行为，依法应当给予行政处罚的，行政机关必须查明事实；违法事实不清的，不得给予行政处罚”。本案中，上诉人作出的行政处罚决定认定被上诉人在济源市思礼镇水洪池村电力工程中发生触电事故，上诉人应对其认定被上诉人为施工单位的该部分事实负有举证责任，应举证证明被上诉人为施工单位。根据公安机关的刑事讯问笔录，李二勇承认在2017年冒用被上诉人资质承揽工程，其本人不清楚施工劳务分包合同如何加盖的被上诉人公章，其本人也不是被上诉人员工。且上诉人在一审期间已经知道被上诉人控告李二勇涉嫌伪造公司印章已被刑事立案，也知道李二勇的供述内容。故上诉人应负有认定施工劳务分包合同上加盖公章系被上诉人公章并且真实，从而认定被上诉人为涉案处罚决定认定的施工单位的责任，但直到二审期间上诉人也未就此尽到举证责任，可见上诉人在未能审核加盖公章真伪的情况下认定被上诉人系施工单位应属主要证据不足；另外，上诉人济源应急管理局提供的李二勇与被上诉人之间的劳动合同和社保清单不能证明在涉案事故发生期间，双方仍然存在劳动合同关系，故以此认定李二勇系被上诉人的工作人员的基本事实不清；上诉人也未提供有效证据证明被上诉人收到了涉案工程的工程款；虽然被上诉人认可2016年的施工劳务分包合同上李二勇的签字，但该认可并不必然导致2017年施工劳务分包合同上李二勇的签字也是代表被上诉人签字。故上诉人认定被上诉人在济源市思礼镇水洪池村电力工程中发生触电事故应属认定施工单位主体的基本事实不清。综上，上诉人对被上诉人作出的行政处罚基本事实不清，主要证据不足，一审法院判决结果正确，本院予以维持。上诉人济源市应急管理局的上诉理由不能成立，应予驳回。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第(一)项之规定，判决如下：

驳回上诉，维持原判。

二审案件受理费50元，由济源市应急管理局负担。

本判决为终审判决。

审判长　　贾文宇

审判员　　王　森

审判员　　武丽娟

二〇二〇年六月二十二日

书记员　　张　健