河南昊祥电力安装有限公司与济源市安全生产监督管理局、济源市人民政府质量监督检验检疫行政管理:质量监督行政管理(质量监督)一审行政判决书

河南省孟州市人民法院

行 政 判 决 书

（2019）豫0883行初15号

原告：河南昊祥电力安装有限公司，住所地：商丘市永城市东城区亿丰广场3号楼3楼。

法定代表人：王小朋，该公司经理。

委托诉讼代理人：张伯承，河南大豫律师事务所律师。

委托诉讼代理人：鲁双杰，河南大豫律师事务所律师。

被告：济源市安全生产监督管理局，住所地：济源市第二行政区八号楼。

法定代表人：李九军，该局局长。

委托诉讼代理人：李杰，该局法规科科长。

委托诉讼代理人：郑祥峰，河南剑光律师事务所律师。

被告：济源市人民政府，住所地：济源市第一行政区2号楼。

法定代表人：石迎军，该市市长。

委托诉讼代理人：葛姣姣，济源市法制办工作人员。

原告河南昊祥电力安装有限公司（下称昊祥电力公司）诉被告济源市安全生产监督管理局（下称济源市安监局）和济源市人民政府（下称济源市政府）不服行政处罚和行政复议决定纠纷一案，本院于2019年2月11日立案受理，后依法组成合议庭公开开庭进行了审理。原告昊祥电力公司委托诉讼代理人张伯承、鲁双杰，被告济源市安监局委托诉讼代理人李杰、郑祥峰和被告济源市政府的委托诉讼代理人葛姣姣到庭参加诉讼。本案现已审理终结。

2018年9月19日，济源市安监局对原告作出（济）安监罚（2018）15号行政处罚决定书，认定该公司于2017年9月29日8时40分左右在济源市思礼镇水洪池村施工工地，实施拆除原1号台区400V线路过程中，发生一起触电事故，造成一人死亡、经济损失100万元的生产安全事故。依据《安全生产法》第一百零九条第一项，决定对原告作出罚款人民币肆拾玖万元的（济）安监罚（2018）15号行政处罚。原告不服申请复议后，被告济源市政府于2019年1月10日作出了济政复决【2019】第2号行政复议决定书，维持了济源市安监局的行政处罚决定。

原告昊祥电力公司诉称，请求依法撤销济源市安监局对原告作出的（济）安监罚（2018）15号行政处罚决定书和济源市人民政府作出的济政复决【2019】第2号行政复议决定书。事实与理由：2017年9月17日，行为人李二勇采取私刻原告公司公章的手段，冒用我公司名义承揽了济源市水洪池村的电力拆安工程，李二勇在施工过程中发生了导致一人死亡的事故，整个冒用、施工过程原告均不知情。被告济源市安监局2018年9月10日对原告作出了罚款49万元的（济）安监罚（2018）15号行政处罚决定书。得知情况的原告随即向被告济源市政府依法提起了行政复议。被告济源市政府面对原告实事求是对事实真相的陈述及依法撤销行政处罚决定的正当要求，直接书面决定维持了（济）安监罚（2018）15号行政处罚决定书。原告认为李二勇私刻的公章与原告真实公章之差异一目了然，被告济源市安监局在明知李昊强不是原告总经理、原告公司不是施工人事实的情况下，以所谓其不是公安机关只是进行形式审查，所以作出的行政处罚应予维持的根据、意见，是被告自己从此角度认可其认定事实的错误。被告济源市政府作出的济政复决【2019】第2号行政复议决定书回避了该事实，以笼统之词称：本机关认为河南昊祥电力安装有限公司“9·29”触电事故是一起安全责任事故，河南昊祥电力安装有限公司未认真履行施工现场安全生产责任，职工违章指挥作业，对事故发生负有“管理责任”之词，做出了维持行政处罚的复议决定书。被告作出的行政处罚决定书、行政复议决定书均回避、掩盖了行为人私刻公章、冒用名义的事实，在使原告承担不应承担的责任的同时，亦与实事求是的基本原则相悖，依法应予销。

被告济源市安监局答辩称，1、原告在本案所涉工程中自招投标开始，所有签署的招投标文件、合同、验收报告等所有文件均签署为原告的名称，并加盖公章。在发生事故后，联合调查组介入调查时，也向联合调查组提供了原告的公司资料并认可工程系原告施工，死亡人员为原告工作人员。被告作为行政机关，是个专门的职能部门，并不具有审查公章是否真实的权利和能力，且原告之前的行为已经足以导致被告产生工程系原告施工的认识。即使李二勇是私刻公章、冒用原告名义施工，依据招投标的法定流程，中标后需要网上公示；依据正常的付款流程，本案所涉工程的工程款是需要转入原告的账户中的，原告起诉称其不知情，完全是为了逃避法律责任作出的虚假陈述。2、原告调查事故发生过程程序合法、证据充分，对原告作出49万元的处罚理由正当。3、如果原告所陈述的李二勇是私刻公章、冒用原告名义施工属实，那么李二勇的将涉嫌伪造公司、企业、事业单位、人民团体印章罪，请求贵院依法移送公安机关进行调查处理。综上所述，请法院依法驳回原告诉讼请求。

被告济源市政府答辩称，一、行政处罚决定事实清楚、证据确凿、适用法律正确。2017年9月29日8时40分左右，原告公司现场负责人侯保平带领宁国祥、王冰冰等4人来到水洪池村施工工地，拆除原1号台区400V线路，进行旧线回收。侯保平安排王冰冰上线杆拆除原1号台区部分旧400V线路，侯保平本人在下边现场监护。王冰冰上线杆后，将保险带挂于线杆横担上并坐在线杆的横担上，因与上方带电运行的10KV线路距离过近，线路对人体放电，致使王冰冰触电。事故发生后，成立了由市安监局、市公安局、监察局总工会等有关部门负责同志参加的河南昊祥电力安装有限公司“9·29”触电事故调查组（以下简称事故调查组），开展事故调查工作，并邀请了市人民检察院派员参加。事故调查组于2017年10月29日针对“9·29”触电事故做出了调查报告，认定本事故的直接原因和间接原因，事故的性质为一起生产安全责任事故。原告未认真履行施工现场安全生产责任，职工违章指挥作业，对事故发生负有管理责任。建议安监局对原告进行肆拾玖万元罚款的行政处罚。济源市安监局针对调查报告向济源市人民政府作出请示，济源市人民政府作出关于河南昊祥电力安装有限公司“9·29”触电事故调查报告的批复。济源市安监局对该安全生产事故进行立案、行政处罚告知、行政处罚听证告知、听证等。经过调查取证、听证等相关程序后，2018年9月19日，济源市安监局作出（济）安监罚（2018）15号行政处罚决定书，依据《安全生产法》第一百零九条第一项“发生生产安全事故，对负有责任的生产经营单位除要求其依法承担相应的赔偿等责任外，由安全生产监督管理部门依照下列规定处以罚款：（-）发生一般事故的，处二十万元以上五十万元以下的罚款”的规定，对原告作出罚款人民币肆拾政万元的行政处罚。因此，济源市安监局作出的处罚决定事实清楚，证据确凿，适用法律正确。二、《行政复议决定书》认定事实清楚、程序合法。2018年11月8日，原告向答辩人提交了复议申请书，答辩人于2018年11月15日予以受理，济源市安监局在法定期限内提交了答复书和全部证据材料，经过审理，答辩人于2019年1月10日作出了济政复决【2019】第2号行政复议决定书，行政复议程序符合相关法律法规规定。

根据原告的起诉，二被告的答辩，本院归纳本案的争执焦点为：1、济源市安全生产监督管理局作出的（济）安监罚（2018）15号行政处罚决定是否合法应否撤销；2、被告济源市人民政府作出的济政复决【2019】第2号行政复议决定书是否合法应否撤销。

围绕本庭归纳的争执焦点，被告济源市安监局所举证据为：证据材料共18组：

1．立案审批表（2018）15号；

2．询问通知书（2018）15号；

3．询问笔录（李二勇）；

4．济源市人民政府关于河南昊祥电力安装有限公司“9?29”事故报告的批复济政文（2018）45号；

5．案件调查终结报告书；

6．案件处理呈批表（2018）15号；

7．行政处罚告知书（2018）15号；

8．行政处罚听证告知书（2018）15号；

9．听证申请书；

10．行政处罚听证会通知书（济）安监听通（2018）4号；

11．听证笔录；

12．听证会报告书（济）安监听报（2018）4号；

13．集体讨论笔录；

14．行政处罚决定书（2018）15号；

15．文书送达回执；

16．李二勇授权委托书、河南昊祥电力安装有限公司资质证明；

河南昊祥电力安装有限公司“9·29”事故调查卷，共计369页。

（1）施工劳务分包合同；

（2）劳务分包安全协议；

（3）昊祥电力招投标资质文件；

（4）询问笔录（李昊强昊强电力总经理）；

（5）李昊强身份证及委托书；

（6）询问笔录（李二勇济源项目负责人）；

以上证据共同证明被告对原告的处罚程序合法、处罚决定事实清楚、证据确凿充分。

原告对被告济源安监局提交的证据的质证意见为：

证据1、2真实性无异议，但证明被告认定事实错误。

证据3真实性有异议，李二勇所称其是原告的项目负责人是虚假的，在该笔录中李二勇称“这次处罚由我全权处理，一切责任有我负责”，该内容不是代表原告正常的表达，被告对此有明显瑕疵，工作严重疏忽，视而不见，导致认定事实错误。

证据4真实性无异议，但报告认定的事实根本错误。因为导致事故发生的行为人是李二勇，不是原告。

证据5-12真实性无异议，但在形式上和案件实体上，被告对事实认定都是错误的。

证据13、14真实性无异议，但讨论的所有内容在事实方面都是错误的。

证据15真实性无异议，该证据证明了被告没有通过正常的规范的行文程序向原告送达一份文书，这份回执证明被告所谓的整个调查过程都没有告知原告，而是直接与私刻公章行为人李二勇联系，李二勇掩盖其冒名情况，被告应该察觉，而因为疏忽导致认定事实的根本错误。

证据16是虚假的，委托书上的公章是李二勇私刻的，李二勇2018年7月12日向被告济源市安监局提交的原告的营业执照复印件上所写的所谓经核对与原件一样的内容充分证明被告严重疏于职守的本案基本客观事实。因原告营业执照原件从来一直都在原告公司存放，而被告安监局留存、提交的该证据证明了安监局明知李二勇没有提交原件，却认可与原件一致的内容，充分证明导致被告认定事实错误的根本原因，而在于形式上作出了处理，实质上是一种错误的具体行政行为，这与工作原则是相悖的。

证据17中的1、2、5是虚假的，3是真实的，这是原告的复印件文件被李二勇私刻公章冒用。4的笔录内容是虚假的，李昊强不是原告公司总经理，李昊强以前是原告公司员工，笔录所称是自相矛盾的。李昊强一方面说是总经理，又说他每一年度的分红是在其他公司分的红，还一方面说，李二勇是事故项目的负责人，又说李二勇不是原告公司正式员工，被告知道原告营业执照上的总经理是王小朋，却单方轻信没有事实根据的李昊强的虚假所说，在内容尖锐对比矛盾的上述情况下，被告认定事故主体是原告，毫无疑问该错误是因被告疏忽所必然导致的。6的笔录内容是虚假的，李二勇所说借用原告资质和向原告交纳6%管理费虚假。原告向被告提交的复议委托书上的公章与李二勇提交的委托书等材料的公章存在差异，一目了然。李二勇所称死亡的民工是李二勇施工所在地的济源市克井供电所职工王国政的侄子王冰冰，这些行为完全是李二勇冒名所为，同时李二勇笔录称发包给其工程的丰源公司安监部去工地检查，每月两次，昊祥公司没有来过，我是全权负责。该笔录也充分证明被告认定事实错误的本案的客观事实。

对被告提交的李二勇的劳动合同书质证意见是该合同形式内容都是虚假的，是李二勇伪造的，被告安监局明知是虚假，因合同的自相矛盾是非常明显的，合同第一条劳动期限是2016年1月4日至2016年12月31日，只有不到一年的时间，作为生产监督部门，无理论从其执法能力要求或任何方面均能看出这不同于正常的异常情况，况且事故发生时间是2017年9月29日，已经超出劳动合同一年的时间，所以被告疏忽造成事实认定错误。

被告济源市人民政府对被告安监局的证据没有异议。

被告济源市政府有提交的证据为：

第一组证据同济源市安监局证据。

证明济源市人民政府做出的复议决定证据确凿，事实清楚，程序合法。

第二组证据：

行政复议申请书及相关证明材料。

证明复议机关收到了申请人的复议申请。

2、济源市安监局的答复书及证据材料。

证明济源市安监局在法定期间内进行答辩并提供了证据材料。

3、行政复议受理通知书、答复通知书、复议决定书及送达回证。

证明复议机关依照法定程序受理该复议案件，并在法定期限内作出决定。

原告对济源市政府证据的质证意见为：

第一组证据真实性无异议，但证明目的并不成立。第二组证据真实性无异议，被告行政复议具体行为应当撤销。

被告济源市安监局对被告济源市政府证据没有异议。

原告向本院提交的证据为：

1、行政处罚决定书；

2、行政复议决定书；

证明二被告做出的行政行为认定事实错误，应予以撤销。

3、向河南省尉氏县公安机关要求立案的控告书及回执。

4、尉氏县公安局的受案登记表、立案决定书。

5、尉氏县公安局对李二勇的讯问笔录。

证据3、4、5证明：1、李二勇接受公安机关讯问承认自己不是昊祥公司的员工，自己2016年使用过昊祥公司的营业执照手续，2017年为了想承揽济源后来的发生了人身伤害事故的工程，冒名昊祥公司名义的事实。李二勇在行政复议中所述自己是昊祥公司员工、2017年其冒名承揽工程的项目经理之词，显为虚假。事故主体、应当承担行政出发者应当是李二勇。2、被告做出的行政处罚决定书，将受害者的昊祥公司作为责任主体予以处罚，客观上是对行为人李二勇的放纵，认定事实、适用法律明显错误，依法应予撤销。

被告济源市安监局对原告证据的质证意见为：被安监局：证据1和证据2真实性无异议，但是该两组证据只能证明被告的处罚正确，不能证明原告所提出的证明方向。证据3真实性无异议，但该证据不能证明公安机关的调查结果，也不能证明李二勇所使用的公章系私刻公章。控告书只是原告方单方陈述和自己的认识，并不代表公安机关调查结果一定与控告书陈述一致。对证据3、4、5的质证意见为：1、对证据形式的真实性没有异议。2、济源市安监局在本案虽是被告，但其本身仍是行政机关，和公安局属于同等级别、同等性质的机关，李二勇在两个机关调查时对其是否属于原告的员工陈述不一致，并没有更高或更权威的机构对其陈述作出认定，所以该笔录不足以推翻被告的调查笔录。3、依据安全生产法律法规的规定，安全事故的处罚主体就是发生安全事故的单位，被告是依法处罚，并不存在所谓的对李二勇的放纵。4、刑事案件至今处于调查阶段，并没有最终的结果，不能证明原告的报案和本案的主张属实。综上，该份笔录不能作为本案的定案依据。

被告济源市政府的质证意见为：同意安监局的意见。证据1、2真实性无异议，证明方向有异议，该两份证据充分印证复议决定是正确的。对证据3、4、5的质证意见为：1、对证据形式的真实性没有异议。2、依据安全生产法律法规的规定，安全事故的处罚主体就是发生安全事故的单位，安全生产管理局依法处罚，并不存在所谓的对李二勇的放纵。3、刑事案件至今处于调查阶段，并没有最终的结果，不能证明原告的报案和本案的主张属实。综上，该份笔录不能作为本案的定案依据。

本院对原、被告的证据及质证意见综合分析后认为，关于被告济源市安监局的证据，由于原告对证据1、2、4-15的真实性没有异议，本院对其真实性予以采信；证据3、证据16和证据17中的（1）、（2）、（4）以及证据17（3）中的委托书，因与原告的证据3、4、5内容相矛盾，故原告所提异议成立，本院对其不予采信。关于被告济源市政府的证据，因原告和济源市安监局对其真实性没有异议，本院对其真实性予以采信。关于原告的证据，因被告对其真实性均无异议，本院对其真实性予以采信。

依据上述当事人陈述和有效证据，本院确认如下案件事实，2018年9月19日，济源市安监局对原告昊祥电力公司作出的（济）安监罚（2018）15号行政处罚决定书认定：昊祥电力公司于2017年9月29日8时40分左右在济源市思礼镇水洪池村施工工地，实施拆除原1号台区400V线路过程中，发生一起触电事故，造成一人死亡、经济损失100万元。该事故经济源市人民政府事故调查组调查，并经济源市政府济文［2018］48号文件《济源市人民政府关于河南昊祥电力安装有限公司“9·29”触电事故调查报告的批复》，同意认定该事故是一起生产安全责任事故。昊祥电力公司未认真履行施工现场安全生产责任，职工违章指挥作业，对事故发生负有管理责任。被告遂依据《安全生产法》第一百零九条第一项之规定，对原告作出罚款人民币肆拾政万元的（济）安监罚（2018）15号行政处罚决定书。此后，被告济源市政府于2019年1月10日作出了济政复决【2019】第2号行政复议决定书，维持了济源市安监局的行政处罚决定。而原告则辩称系李二勇私刻其单位公章、冒用该单位名义承包工程并发生事故，该公司不应当承担事故的责任，遂提起本案诉讼。

审理中另查明，2019年4月15日，原告昊祥电力公司向尉氏县公安局报案称李二勇伪造原告单位印章在济源市签订工程合同。同年4月19日，该局以伪造印章进行立案侦查。李二勇在尉氏县公安局对其讯问时承认其并非原告单位职工，其不清楚承包合同上原告单位的印章是怎么加盖的。

本院认为，根据《中华人民共和国安全生产管理法》第九条规定，县级以上各级人民政府安全生产监督管理部门依照本法，对本行政区域内安全生产工作实施综合监督管理。因此，本案中被告济源市安监局作为安全生产监督管理部门有权对原告在济源市行政区域内的生产活动实施监督管理包括对其违法行为实施行政处罚。但本案中，被告济源市安监局对原告作出的行政处罚决定存在事实不清、主要证据不足的问题，具体表现在：一、李二勇是否系原告单位有效委托的代理人的事实不清。被告调取的李二勇与原告单位的劳动合同中显示劳动合同期限为2016年1月4日至2016年12月31日，而安全事故发生时间是2017年9月29日，已经超出劳动合同一年的时间，据此可以看出原告已与李二勇之间不存在劳动关系，对此存在的明显矛盾事实被告却未予查清。二、李二勇所持的原告单位出具的相关书面手续中的印章是否真实未予核实。尉氏县公安局对李二勇的讯问笔录已证实其承认假冒原告名义承揽了涉案的工程，虽然其未明确供述伪造原告单位公章的事实，但被告有义务核查其所提交的相关原告单位的证照复印件与原件内容是否一致却未予以核实。三、被告在对原告实施处罚的全部调查过程中，始终未直接与原告进行过有效沟通和联系，导致其未能真正查清本案基本事实。四、被告作为行政机关应当对其实施的行政处罚负充分的举证责任，本院通知其缴纳鉴定费以便对李二勇所提交的相关文件中原告公章的真伪进行鉴定时，其拒不同意缴纳，导致鉴定无法进行，本案事实也无法查清。

综上，本院认为，由于被告济源市安监局对原告实施处罚的事实不清、主要证据不足，而济源市政府所作的复议决定，未对此予以纠正，亦属证据不足。故原告要求撤销二被告所作的行政处罚决定和复议决定，依据充分，本院予以支持。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（一）项之规定，判决如下：

撤销被告济源市安全生产监督管理局所作的（济）安监罚（2018）15号行政处罚决定书；

撤销济源市人民政府所作的济政复决【2019】第2号行政复议决定书。

案件受理费50元，由被告济源市安全生产监督管理局承担。

如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于河南省焦作市中级人民法院。

审　判　长　　李来保

审　判　员　　张菊玲

人民陪审员　　梁海玲

二〇二〇年三月二十五日

书　记　员　　廉雅敏