梅州市威华水利水电建设工程有限公司与大埔县扶贫开发局一审行政判决书

广东省兴宁市人民法院

行 政 判 决 书

（2017）粤1481行初99号

原告：梅州市威华水利水电建设工程有限公司（以下简称威华公司），统一社会信用代码91441426196273261E，住所地广东省梅州市平远县大柘镇河唇路。

法定代表人：李国雄。

委托代理人：刘恩泽，广东世纪华人（梅州）律师事务所律师。

委托代理人：陈志华，广东世纪华人（梅州）律师事务所律师。

被告：大埔县扶贫开发局，组织机构代码45678194-1，住所地广东省梅州市大埔县城同仁路191号。

法定代表人：何晋江，职务局长。

委托代理人：吴建华，广东法豪律师事务所律师。

第三人：大埔县青溪镇人民政府（以下简称青溪镇政府），组织机构代码00721817-6，住所地广东省梅州市大埔县青溪镇坪石街。

法定代表人：谢彦博，职务镇长。

委托代理人：刘保禄，广东法豪律师事务所律师。

原告威华公司诉被告大埔县扶贫开发局、第三人青溪镇政府确认行政行为违法和赔偿损失一案，于2017年7月18日向本院提起行政诉讼。本院即日受理后，于同月24日向被告和第三人送达了起诉状副本及应诉通知书、举证通知书等材料。本院依法组成合议庭，于2017年9月12日、10月20日两次公开开庭审理了本案，原告委托代理人、被告委托代理人、第三人委托代理人到庭参加诉讼。本案现已审理终结。

原告诉称：原告参与青溪镇政府关于“2016年大埔县青溪镇贫困革命老区农田水利基础设施建设项目”的招标，于2017年2月24日被确认为候选中标人并依法公告。但该镇政府以原告项目负责人刘智锋未按规定办理变更手续，于2017年4月10日通知取消原告中标人资格。原告认为，该镇政府取消中标人资格无法律依据和事实依据，原告因镇政府的招标公告第3条第4项“投标人拟派项目负责人应未承担其他在施工程项目……”的规定，在开标前已经将2016年12月25日中标的梅州市大堤北堤群英桥旱闸改建工程项目负责人刘智锋变更为张文铎，为此原告已经作出充分的解释和澄清并提交相关材料。原告依据《中华人民共和国招标投标法实施条例》第六十条之规定，依法在2017年4月13日向行政监督部门即被告大埔县扶贫开发局书面投诉。后经诉讼，该局于2017年7月10日作出处理决定，认为该镇政府取消原告中标候选人资格是合法正确的。原告认为被告的错误处理决定及镇政府错误取消原告中标的行为，造成原告交易服务费、代理服务费、材料费、交通住宿费、预期利润损失等重大损失共计540218.38元。原告依据《工程建设项目招标投标活动投诉处理办法》第二十五条关于“当事人对行政监督部门的投诉处理决定不服或者行政监督部门逾期未做处理的，可以依法申请行政复议或者向人民法院提起行政诉讼”的规定，向法院提起行政诉讼，请求：1、依法撤销大埔县扶贫开发局于2017年7月10日作出的复函，判令大埔扶贫开发局依法确认第三人青溪镇政府取消原告中标资格的行为违法；2、被告及第三人应共同赔偿原告的损失540218.38元。

原告向本院提交了以下证据：1、营业执照、法定代表人单位证明、法人代表身份证复印件，证明原告的诉讼主体资格；2、被告和第三人的组织机构代码证，证明被告诉讼主体资格；3、中标公告、青溪镇政府发出的取消中标资格的通知、征询函及澄清函、报告单、答复函、招标公告、投标书。一是证明青溪镇政府取消中标资格是违法行为。二是证明原告已作充分澄清即项目负责人无在建设工程。三是证明大埔县扶贫开发局的处理决定是错误，应依法撤销并且确认第三人取消原告中标资格的行为违法。四是证明原告的投标行为完全满足中标条件规定的实质性条款；4、清单，证明原告因被告的行为造成的损失应由被告和第三人共同承担；5、通知、行政裁定书。证明原告再次起诉符合法律规定。（以上证据均为复印件）

同时，原告申请调取大埔县人民政府关于涉案项目监管职能分工的会议记录及2017年3月9日被告主持召开的会议记录。因原告未能提供大埔县人民政府关于涉案项目监管职能分工的会议日期、参会人员等线索，本院未发现该证据。本院调取了2017年3月9日召开的会议记录。原告认为被告大埔县扶贫局在本次会议中行使了行政监督职能。按招标投标法规定，如中标候选人对中标项目有异议，其因招标人提出异议或投诉，由招标人具体作出处理异议或投诉内容。

被告大埔县扶贫开发局辩称：一、该局不是适格被告，被诉答复不是处理决定。该局系涉案项目的备案单位，工程招标人是青溪镇政府，该局无权撤销青溪镇政府作出的决定。该局核查了解到，威华公司中标的梅州市大堤北堤群英桥旱闸改建工程项目负责人和本案涉案项目拟派负责人均为刘智锋。而该公司于2017年2月14日提交投标文件时未提交合法有效的项目负责人变更材料。青溪镇政府于2017年2月24日收到异议人的异议书，反映威华公司拟派项目负责人刘智锋还有其他在建工程事宜。青溪镇政府于2017年2月27日委托招标代理人向威华公司发出提交澄清材料的通知。该公司当日提交项目负责人变更材料。因该公司存在隐瞒事实、弄虚作假行为，青溪镇政府根据涉案工程招标文件第3、4条及该公司对招标人作出的承诺，于2017年4月7日取消威华公司中标候选人资格。该局依据《信访条例》的相关规定，于2017年7月10日作出答复，称依据核查的事实，认为青溪镇政府取消原告中标候选人资格是合法有效的。二、原告请求赔偿损失540218.38元缺乏事实依据，于法无据。

被告大埔县扶贫开发局向本院提交了以下证据：1、组织机构代码证、法人资格证明书,证明被告主体资格；2、威华公司提交的投诉请求材料，证明该公司向大埔县住房和城乡规划建设局投诉的事实；3、2017年6月27日向梅州市威华水利水电建设工程有限公司发出的通知。证明我局对原告投诉决定受理的事实；4、答复函，证明大埔县扶贫开发局受理原告投诉后依法作出答复的事实；5、2016年大埔县青溪镇贫困革命老区农田水利基础设施建设项目施工招标公告，证明本项目已经具备招标条件后，招标人对该项目施工进行公开招标；6、投标人威华公司出具项目负责人刘智锋无在建工程承诺书，证明投标人指派刘智锋为本项目负责人并承诺无在建工程；7、威华公司提交的招标文件，证明投标人提交的招标文件项目负责人刘智锋没有在建工程，没有提交项目负责人变更的合法相关材料；8、异议书，证明中标候选人确定公示后异议人提出异议；9、关于提交2016年大埔县青溪镇贫困革命老区农田水利基础设施建设项目招标函件中有关内容澄清的材料的通知。证明招标代理人向中标候选人发出通知，要求中标候选人答复项目负责人刘智锋市否还有在建工程；10、中标候选人关于建设项目情况说明回复函，证明中标候选人承认项目负责人有在建工程，已经于2月9日办理变更手续，称刘智锋无在建工程。

第三人青溪镇政府辩称：一、该政府作出取消原告中标候选人资格是合法正确的。该政府是涉案项目建设单位，于2017年1月18日发出招标公告，2月14日召开开标评标会议。威华公司为中标候选人。该政府于2月24日收到异议书称，威华公司拟派项目负责人刘智锋在投标时还有其他在建工程事宜。该政府于2月27日发出提交澄清材料的通知。该公司当日提交项目负责人变更材料。鉴于该公司于2月14日提交投标书时没有提交合法有效的变更证明材料，不符合涉案工程的招标资格，遂于4月7日取消该公司中标候选人资格；二、原告请求赔偿损失540218.38元缺乏事实依据，于法无据。该公司缴交的交易服务费及代理服务费，可由收取单位退回。取消中标候选人资格的原因是该公司违反投标人资格要求和自身承诺所致，该责任和损失由该公司承担。

第三人青溪镇政府向本院提交了以下证据：1、组织机构代码、法定代表人证明书，证明被告具备工程施工招标主体资格；2、招标代理委托书，证明被告依法委托招标代理机构对招标工程进行依法招标；3、项目施工招标公告，证明被告依法对本项目工程进行招标的事实；4、异议书，证明刘智锋不符合本工程项目负责人的条件；5、澄清材料通知，证明本工程项目负责人刘智锋有其他在建工程项目存在；6、建设项目情况说明回复，证明本工程项目负责人于2017年2月9日变更项目经理违反承诺书的规定；7、取消建设项目中标候选人资格的通知，证明取消原告本项目的中标人资格；8、项目负责人无在建工程承诺书，证明原告本项目负责人有在建工程，不具备本项目负责人的条件；9、施工招标文件，证明本项目工程依法进行公开招标、评标；10、招标文件，证明原告方未提交项目负责人变更材料。

经庭审质证，各方当事人对证据作如下质证意见。

原告对被告大埔县扶贫开发局提交的证据提出如下异议：证据2与本案无关联性，事实上原告在2017年4月14日向被告进行书面解释；证据4答复函存在异议，被告是本案的行政监督部门，而不是所谓的信访部门，故被告的答复性质上仍旧是不作为；证据5招标公告的三性无异议，但关于招标公告第3、4款，该条与招投标办法第29条的规定存在不一致，即招投标办法第29条规定投标人编制的投标文件必须响应招标文件提出的各条款的实质性要求；证据6承诺书应从实质性角度理解其含义，事实上原告已经按照要求取得了项目负责人无在建工程的要求，即原告的投标行为完全符合招标文件的要求；证据8有异议，第三人擅自取消原告的中标资格，明显不符合招标公告资格候审的审查公告；证据10结合原告提价的报告单，可知原告在2017年2月14日开标前就已经取得项目负责人已经无在建工程的证明；对其他证据无异议。

原告对第三人青溪镇政府提交的证据提出如下异议：证据4有异议，只是其他候选人提出异议，不能证明刘智锋不符合涉案项目负责人的条件；证据7有异议，第三人的取消行为是不合法的；其他证据无异议。

被告和第三人对原告提交的证据提出如下相同异议：对证据1、2三性无异议；证据3中的中标公告、被告大埔县青溪镇人民政府发出的取消中标资格的通知无异议，对征询函及澄清函、报告单、答复函有异议，答复函是被告通过代理公司向原告发出通知后原告向代理公司提交的变更材料，原告所述2016年招标日原告已经提交材料不事实，原告原提交的材料并无刘智锋无在建工程的证明材料，故原告的证明内容不属实；证据4不认可，无事实依据；证据5通知是我局对原告投诉作出的通知，裁定书是原告的撤诉裁定，不认可原告的证明目的；2017年3月9日会议不能证明被告具有法定的行政监督职责。

被告和第三人互相认可对方提交的证据。

本院对上述证据认证如下：原告、被告提交的证据存在合法性、真实性，与本案存在关联，本院予以采信。

经审理查明，原告威华公司参与第三人青溪镇政府“2016年大埔县青溪镇贫困革命老区农田水利基础设施建设项目”招标，后被取消中标候选人资格，遂产生争议。原告认为被告大埔县扶贫开发局是该项目行政监督部门，向被告反映称该公司被取消中标资格无法律和事实依据，请求撤销该取消行为。被告依据《信访条例》的相关规定，于2017年7月10日作出答复函，该答复函陈述了招投标经过，认为原告在2017年2月14日提交投标材料之时未提交拟派项目负责人的变更材料，原告存在隐瞒事实、弄虚作假的行为，并认为第三人取消该公司中标候选人资格是合法正确的。原告不服该判决，遂提出本案诉请。

另查明，“2016年大埔县青溪镇贫困革命老区农田水利基础设施建设项目”是水利工程施工项目。

庭审中，原告坚持认为，根据其提供的视频证据和会议记录，应认定被告是行政监督主管部门，是本案适格被告。被告所作出的答复对第三人取消原告中标资格的合法性作出了确认，是行使行政监督主管部门的职责，而不是信访答复；被告和第三人则认为，该局不是适格被告，不具有行政监督职能。原告的诉讼请求缺乏事实理由及证据，依法应予驳回。

本院认为，本案焦点在于被告大埔县扶贫开发局对涉案项目的招标投标活动是否具有行政监督职责。

行政监督职能是依照法律法规、规章授予行政机关行使的行政执法职责，不因为某个机关或其工作人员的指定、推诿而发生职责的移送、免除。《水利工程建设项目招标投标行政监督暂行规定》第二条规定：“本规定适用于《水利工程建设项目招标投标管理规定》所规定的水利工程建设项目的勘察设计、施工、监理以及与水利工程建设有关的重要设备、材料采购等的招标投标的行政监督活动”，该规章第三条还规定：“县级以上水行政主管部门或流域机构是水利工程建设项目招投标活动的行政监督部门”，同时，梅州市人民政府2003年5月26日梅市府办［2003］17号《关于实施招标投标活动行政监督职责分工的通知》第二条规定：“……工业（含内贸）、水利、交通、信息产业等行业和产业项目的招标投标活动的监督执法，分别由经贸、水利、交通、信息产业等行政主管部门负责……”，大埔县人民政府2004年12月14日埔府〔2004〕105号《转发梅州市工程建设项目招标投标管理办法的通知》第四条第（三）项规定：“经贸、建设、水利、交通、外贸等行政主管部门负责对本行业项目的招标投标活动进行监督执法”。本案中，“2016年大埔县青溪镇贫困革命老区农田水利基础设施建设项目”是水利工程施工项目，则该水利工程建设项目招投标活动的行政监督部门应是该县水行政主管部门，而不是被告大埔县扶贫开发局。被告大埔县扶贫开发局的机构代码查询资料、该县水务局工作人员指定主管部门是扶贫局的录音、2017年3月9日会议记录等证据不能证明对涉案项目的招标投标活动行政监督职责已经由水务局转移至被告大埔县扶贫开发局，故应认定被告大埔县扶贫开发局对涉案项目的招标投标活动并无行政监督职责。

一、原告关于撤销被告于2017年7月10日作出的《答复函》，判令被告大埔扶贫开发局依法确认第三人青溪镇政府取消原告中标资格的行为违法的诉请。被告大埔县扶贫开发局在对涉案项目的招标投标活动并无行政监督职责的情形下，作为该项目备案单位，因原告将相关材料留置于其机关，从而依据《信访条例》作出该答复函，应视为信访处置行为。该答复陈述原告与第三人青溪镇政府之间的取消中标候选人资格争议的经过后，对取消中标候选人资格一行为进行评定，亦有不妥之处。但鉴于该答复是信访处置行为，而不是行政行为，对原告与第三人青溪镇政府之间的取消中标候选人资格争议并无法律既判力，对该争议当事人并无相关权利、义务的法律约束力。故根据《最高人民法院关于不服县级以上人民政府信访行政管理部门、负责受理信访事项的行政管理机关以及镇（乡）人民政府作出的处理意见或者不再受理决定而提起的行政诉讼人民法院是否受理的批复》第二条关于“对信访事项有权处理的行政机关根据《信访条例》作出的处理意见、复查意见、复核意见和不再受理决定，信访人不服提起行政诉讼的，人民法院不予受理”之规定，认定原告关于撤销该答复的诉请，不属于行政诉讼受案范围。判令被告大埔扶贫开发局依法确认第三人青溪镇政府取消原告中标资格的行为违法的诉请，因被告并无监督职责，故原告此项诉请理由不成立。

二、原告诉请被告及第三人共同赔偿原告的损失540218.38元。原告自认所述损失是因被告大埔县扶贫开发局的错误处理决定和镇政府错误取消原告中标的行为而造成。本院认为，本案审理范围是被告于2017年7月10日作出的《答复函》及其对涉案项目招标投标活动是否具有行政监督职责，而原告所述损失与被告大埔县扶贫开发局作出的答复并无关联，故原告在本案中诉请被告及第三人共同赔偿原告的损失540218.38元，缺乏事实依据，理由不成立，本院不予支持。原告与第三人应另行通过协商或民事诉讼解决因取消中标候选人资格产生的纠纷。

综上所述，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决如下：

驳回原告梅州市威华水利水电建设工程有限公司的诉讼请求。

本案受理费50元由原告承担。

如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内提起上诉，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数递交上诉状副本，上诉于广东省梅州市中级人民法院。

审　判　长　　何　裕

审　判　员　　吴杰辉

人民陪审员　　陈政清

二〇一七年十月二十四日

书　记　员　　江万红