宁晋县中裕燃气有限公司（原宁晋县伟业燃气有限公司）与宁晋县住房和城乡建设局宁晋县绿能天然气有限公司行政协议一审行政判决书

河北省南宫市人民法院

行 政 判 决 书

（2018）冀0581行初32号

原告宁晋县中裕燃气有限公司（原宁晋县伟业燃气有限公司)，住所地宁晋县晶龙北侧宁辉花园东邻福苑西区14号，统一社会信用代码91130528760346477L。

法定代表人侯夏辉，男，该公司执行董事。

委托代理人孙克刚，男，该公司法务部经理。

被告宁晋县住房和城乡建设局，住所地河北省邢台市宁晋县兴宁街13号，统一社会信用代码11130528000687914U。

法定代表人刘利博，男，该局局长。

委托代理人朱占须，男，该局法制科科长。

委托代理人郭利华，男，该局法律顾问。

第三人宁晋县绿能天然气有限公司，住所地宁晋县天宝东街北，统一社会信用代码911305286741975169。

法定代表人刘志存，男，该公司执行董事。

委托代理人李聪聪、冯莹莹，女，河北冀华律师事务所律师。

原告宁晋县中裕燃气有限公司与被告宁晋县住房和城乡建设局、第三人宁晋县绿能天然气有限公司行政协议纠纷一案，本院于2017年4月19日作出（2017）冀0581行初21号行政裁定书。原告宁晋县中裕燃气有限公司、第三人宁晋县绿能天然气有限公司不服，向邢台市中级人民法院提起上诉。邢台市中级人民法院于2017年8月7日作出（2017）冀05行终211号行政裁定书，裁定撤销（2017）冀0581行初21号行政裁定书，指令本院继续审理。本院继续审理后于2017年10月27日作出（2017）冀0581行初81号行政裁定书。原告宁晋县中裕燃气有限公司、第三人宁晋县绿能天然气有限公司不服，又向邢台市中级人民法院提起上诉。邢台市中级人民法院于2018年3月1日作出（2018）冀05行终4号行政裁定书，以认定基本事实不清、证据不足为由将该案发还本院重审。本院受理后，依法另行组成合议庭，于2018年5月9日公开开庭审理了本案。原告宁晋县中裕燃气有限公司的委托代理人孙克刚，被告宁晋县住房和城乡建设局的委托代理人朱占须、郭利华，第三人宁晋县绿能天然气有限公司的委托代理人李聪聪、冯莹莹均到庭参加了诉讼。本案现已审理终结。

原告宁晋县中裕燃气有限公司诉称，2003年10月18日，被告宁晋县住房和城乡建设局（原宁晋县建设局）作为政府燃气行业主管部门受宁晋县人民政府的委托，在平等公开自愿的基础上依法与北京中燃伟业投资有限公司签订《城市燃气开发合同》，授权北京中燃伟业投资公司在宁晋县设立的项目公司负责宁晋县城市燃气管道工程，负责全部工程投资，并保证其在宁晋县区域范围内独家开发、建设、经营管道燃气项目权力30年。被告在该合同中还承诺在原告经营期间不再审批新的管道燃气项目。近日接到宁晋县绿能天然气有限公司的诉状，称其于2015年9月9日与被告签署了《宁晋县城市管道燃气特许经营协议》。约定自2010年1月1日起至2040年12月31日止，宁晋县绿能天然气有限公司享有宁晋县行政管辖区域内及特许经营期间宁晋县城市总体规划范围内的城区、镇区、工业园区及各类开发区的管道燃气业务独家经营权。根据建设部颁发的自2004年5月1日起实施的《基础设施和公用事业特许经营管理办法》，国家发改委、财政部、住建部、交通部、水利部、人民银行等六部委于2015年6月1日颁发实施的《基础设施和公用事业特许经营管理办法》规定，直辖市、市、县人民政府市政公用事业主管部门依据人民政府的授权，负责本行政区域内的市政公用事业特许经营的具体实施；市政公用事业特许经营项目，应当通过招标方式选择特许经营者。被告与宁晋县绿能天然气有限公司私下签署《宁晋县城市管道燃气特许经营协议》的行为，既未得到宁晋县人民政府的授权，又未通过公开招投标程序，属于违法行政行为，依法应予撤销。因此，请求人民法院依法判决确认被告与宁晋县绿能天然气有限公司签署《宁晋县城市管道燃气特许经营协议》的行政行为违法，依法判决撤销被告与宁晋县绿能天然气有限公司签署《宁晋县城市管道燃气特许经营协议》。

原告向本院提交了以下证据：1.城市燃气开发合同。2.县长办公会会议纪要（2003）39号。3.宁晋县人民政府关于宁晋伟业燃气公司特许经营权问题的复函。4.燃气经营许可证。5.特许经营协议。6.宁晋县人民法院传票一张。7.民事起诉状。

被告宁晋县住房和城乡建设局辩称，1.被告行政行为内容和程序均合法。2.本案涉及的行政行为发生于2015年9月9日，原告2016年12月份提起行政诉讼，超过了法律规定的诉讼期间间，希望驳回原告的诉讼请求。

被告宁晋县住房和城乡建设局在法定举证期间向本院提交了以下证据：1.（2014）33号宁晋县人民政府专题会议纪要。2.宁建（2009）34号宁晋县建设局关于对绿能天然气有限公司投资经营天然气项目的批复。3.原告和宁晋县建投天然气有限责任公司联合向宁晋县规划局出具的说明复印件。4.政字（2009）40号宁晋县人民政府关于对绿能天然气有限公司投资经营天然气项目的批复。

第三人宁晋县绿能天然气有限公司述称，1.原告的起诉已经超过行政诉讼法规定的诉讼时效。绿能公司于2009年开始进入宁晋县从事长输管道天然气建设经营，并于2009年5月份经宁晋县住建局的批复同意绿能公司享有在宁晋县域范围内从事长输管道天然气建设经营独家特许经营并于2015年9月9日宁晋县住建局与绿能公司签订特许经营协议明确载明绿能公司在宁晋县域内特许经营独家享有天然气的经营权，期限30年，此外2011年伟业公司与宁晋县建投公司共同向宁晋县规划局出具书面说明内容为：建投公司在宁晋县投资建设管道天然气项目，伟业公司经营压缩天然气，伟业公司所需要的路由审批给建投公司安排设计施工保障。以上事实说明绿能公司在宁晋县域范围内经营长输管道天然气已长达数年，原告的起诉针对的焦点问题就是关于长输管道天然气的独家特许经营权，从其向法院提起诉讼的立案时间来看显然已经超过诉讼时效。2.伟业公司不是本案诉讼的适格原告，与本案不具备利害关系。主要理由是绿能公司根据宁晋县人民政府授权的职能主管部门即住建局的行政许可，依法获得在宁晋县域范围内独家特许经营长输管道天然气的经营权，这一项特许经营权具有排他性，伟业公司从未获得该项行政许可，不具备长输管道天然气特许经营权，其经营的是压缩天然气，而绿能公司自成立以来只经营长输管道天然气，从未涉足压缩天然气的经营，因此两家公司本应各自为序，互不干涉，但伟业公司却毫无依据的认为绿能公司所获得的行政许可即长输管道天然气特许经营权，侵犯其利益，这纯属无中生有。3.绿能公司享有长输管道独家经营权，行政许可合法有效。伟业公司在2015年开始在毫无规划审批手续，更在没有获得长输管道天然气特许经营权的情况下，擅自铺设长输管道，直接侵犯宁晋县住建局与绿能公司签订的宁晋县城市管道燃气特许经营协议载明的特许经营的范围：地域范围和业务范围。对此绿能公司已向宁晋县人民法院依法提起民事诉讼要求伟业公司停止侵权，排除妨碍。综合以上三点，伟业公司的诉讼请求缺乏事实和法律依据，请求法院驳回原告的起诉。

第三人向本院提交了如下证据：1.政字（2009）40号宁晋县人民政府关于对绿能天然气有限公司投资经营天然气项目。2.宁建（2009）34号宁晋县建设局关于对绿能天然气公司的批复。3.绿能公司的特许经营协议。4.2009年6月11日河北省天然气公司与绿能公司签订的合作协议。5.原告与河北省宁晋县建设局于2003年10月18日签订的《城市燃气开发合同》。6.伟业公司在2014年向县政府提交的关于接驳长输管道天然气项目途径各乡镇村的路由申请。7.2017年10月10日宁晋县建投天然气有限责任公司关于“燃气经营许可证”的情况说明。8.宁晋县建投天然气有限责任公司的营业执照正、副本。9.宁晋县建投天然气有限责任公司的燃气经营许可证。

经庭审，各方当事人对对方提供证据的真实性、合法性、关联性进行了质证。

原告对被告提交证据的质证意见：原告对上述证据的真实性没有异议。证据1正说明宁晋县人民政府同意原告建设冀州至宁晋的长输天然气管道项目，是政府对原告的有效授权。证据2不能作为被告方与第三人签署特许经营协议的依据和授权，不符合法律形式要件，而且该批复明确说明新成立的宁晋县绿能天然气公司要在一个月内完成与河北天然气公司合作协议的签订工作，否则此批复废止。该批复是否已经被废止，被告方未提供证据予说明。证据3无法证明被告方所要证明的证明目的。证据4系被告单位出具的文件，无法证明其有权利经过合法程序与第三人签订燃气经营许可协议，根据该批复第一条规定，该批复存在已被废止的情况。

原告对第三人提交证据的质证意见：对上述所有证据的真实性无异议。对证据1、2的其他质证意见同被告提供该证据时的质证意见。证据3证明被告违法行政与第三人签署协议侵犯了原告的合法权益。证据4与本案诉争的焦点无关联。证据5正说明原告方依法享有燃气经营权。证据6说明原告方依法合规向政府办理相关经营手续。对证据7、8、9的真实性无异议。但证据7存在绿能公司将其取得的管道燃气特许经营权违法私自授予宁晋县建投公司经营的行为，根据绿能公司与被告签署的协议第3.6条应依法取消绿能公司的特许经营权。证据8、9与本案无关，不能证明第三人所要证明的事实。以上证据均无法说明被告与第三人签署协议的合法性、有效性。

被告对原告提交证据的质证意见：被告对上述证据的真实性没有异议，认为上述证据不能说明绿能公司不享有燃气经营权，被告认为两家公司都应当按照合同约定享有各自的燃气经营权。

被告对第三人提交证据的质证意见：对上述证据的真实性没有异议，这些证据能够证实被告对本案的两家燃气公司都做出了经营许可的批准，并无矛盾。

第三人对原告提交证据的质证意见：第三人对上述证据的真实性没有异议，对其关联性不予认可，对证据2、3的合法性不予认可。认为原告提供的证据1、2、3恰恰证明原告从未按照行政许可法的规定依法取得长输管道天然气经营权，完全不符合此类行政许可的形式要件和实质要件。

第三人对被告提交证据的真实性没有异议，均予以认可。

经审理查明，2003年10月18日，被告宁晋县住房和城乡建设局（原宁晋县建设局，甲方）与北京中燃伟业投资有限公司（乙方）签订《城市燃气开发合同》，合同1.1内容是，鉴于宁晋县政府同意授予乙方宁晋县管道燃气项目的独家开发、建设经营权，经过实地考察和友好协商，就在宁晋县兴建管道燃气项目达成协议。3.1内容是，甲方受宁晋县政府委托，同意乙方在宁晋县设立的项目公司负责宁晋县城市燃气管道工程，乙方负责全部工程投资。4.1内容是，公司经营范围：在宁晋县范围内，设计、安装、建设、管理发展及经营天然气燃气管网及配套设施，以及就此提供有关的维修抢修服务；天然气加气站的建设和经营；为工业输配、商业公建、民用、交通等领域提供天然气的供应和销售服务；开发天然气和有关燃气的储存、运输和输配设计、建设和经营管理业务。5.1内容是，甲方同意乙方在宁晋县投资实施燃气管道工程，并保证乙方在宁晋县区域范围内独家开发建设经营管道燃气项目权力30年。6.2.1将宁晋县天然气建设和经营的专营权交给乙方独占性使用30年并保证其合法性；在此期间不再审批新的管道燃气项目；同时保证当天然气长输管线达到宁晋县时，乙方投资兴建的城市管网将接驳天然气继续经营，并保证管网继续使用，但天然气价格要在重新核定成本的基础上相应下调（以物价局核定的价格为准）。原告宁晋县伟业燃气有限公司依法取得了河北省住房和城乡建设局颁发的《燃气经营许可证》，经营类别是管道燃气（天然气），经营区域是宁晋县城区。

2009年5月15日，宁晋县人民政府向被告作出了政字（2009）40号《宁晋县人民政府关于对绿能天然气有限公司投资经营天然气项目的批复》，批复的部分内容是，“同意注册成立‘宁晋县绿能天然气有限公司’，享受独家经营权，准许与河北省天然气有限公司合作，共同投资经营管道运输天然气项目；但该企业要在1个月之内完成与河北省天然气有限公司合作的协议签订工作，否则此批复废止；要与该企业签订具体的经营协议，明确双方权利和义务；要做好该公司与北京中燃伟业投资公司的协调工作，确保市场稳定”。

2009年5月31日，被告作出宁建（2009）34号《宁晋县建设局关于对绿能天然气有限公司投资经营天然气项目的批复》，批复的部分内容是，“同意注册成立‘宁晋县绿能天然气有限公司’，享受独家经营权，准许与河北省天然气有限公司合作，共同投资经营管道运输天然气项目；但该公司要在09年6月15日前完成与河北省天然气有限公司合作的协议签订工作，否则此批复废止；必须按照有关法律、法规的要求，与建设局签订具体的经营协议，明确双方权利与义务；要做好与北京中燃伟业投资公司的沟通工作，确保和谐稳定运营”。

2009年6月11日，河北天然气有限责任公司与第三人宁晋县绿能天然气有限公司签订《关于合作开展天然气利用工作的合作协议》。

2015年9月9日被告宁晋县住房和城乡建设局与第三人宁晋县绿能天然气有限公司签订《宁晋县城市管道燃气特许经营协议》，该协议的部分内容是，1.1是根据建设部《市政公用事业特许经营管理办法》等相关法律、法规规定以及政字（2009）40号《宁晋县人民政府关于对绿能天然气有限公司投资经营天然气项目的批复》，由协议双方按照法定程序签署该协议。2.4管道燃气：以管道输送方式向使用者提供燃气，气源为长输管道。3.1（2）特许经营权为特许经营企业经营管道燃气业务的专营权，即在其有效期和规定范围内，特许经营权受让方独自占有（县政府另有审批的除外）该项的经营权利，特许经营权授予方不再将其以任何方式授予其他企业、组织和个人。3.2特许经营权期限为30年，自2010年1月1日至2040年12月31日止。3.3特许经营权行使地域范围为邢台市宁晋县行政管辖区域内及特许经营期间邢台市宁晋县城市总体规划范围内的城区、镇区、工业园区以及各类开发区的管道燃气业务。不包括宁晋县政府因其他原因批准引进的燃气项目已经在前述城区供气经营的范围（新引进批准其他项目应征询宁晋县绿能天然气有限公司的意见）。3.4特许经营业务范围是城区、镇区、工业园区以及各类开发区燃气管网设施和工程的投资、建设、运营和管理；城市管道燃气的经营。

2016年9月，原告收到了第三人的民事起诉书及应诉通知书，该起诉书记载，宁晋县绿能天然气有限公司已与被告宁晋县住房和城乡建设局签订了《宁晋县城市管道燃气特许经营协议》，认为宁晋县伟业燃气有限公司在冀州至宁晋方向向宁晋县铺设长途天然气输气管线侵犯了宁晋县绿能天然气有限公司的管道燃气独家经营权。

2017年9月26日，宁晋县伟业燃气有限公司变更公司名称为宁晋县中裕燃气有限公司。

上述事实，有各方当事人陈述和经当庭质证的证据予以证实，本院予以确认。

本院认为，2003年10月18日，被告宁晋县住房和城乡建设局与北京中燃伟业投资有限公司（乙方）签订《城市燃气开发合同》，约定将宁晋县天然气建设和经营的专营权交给乙方独占性使用30年并保证其合法性，在此期间不再审批新的管道燃气项目；同时保证当天然气长输管线达到宁晋县时，乙方投资兴建的城市管网将接驳天然气继续经营，并保证管网继续使用。后宁晋县伟业燃气有限公司依法取得了《燃气经营许可证》，经营类别是管道燃气（天然气）。2015年9月9日，被告宁晋县住房和城乡建设局又与第三人宁晋县绿能天然气有限公司签订《宁晋县城市管道燃气特许经营协议》，约定特许经营企业经营管道燃气业务的专营权，即在其有效期和规定范围内，特许经营权受让方独自占有（县政府另有审批的除外）该项的经营权利，特许经营权授予方不再将其以任何方式授予其他企业、组织和个人。被告宁晋县住房和城乡建设局在未解除同原告方签订的《城市燃气开发合同》的情况下又与宁晋县绿能天然气有限公司签订特许经营协议，且合同内容都为宁晋县管道燃气业务的独家经营权，在两个协议相冲突的情况下，按照签订时间的先后顺序，后签订的特许经营协议会对前协议产生影响，因此，《宁晋县城市管道燃气特许经营协议》的签订同原告宁晋县中裕燃气有限公司具有法律上的利害关系。第三人关于伟业公司不是本案诉讼的适格原告，与本案不具备利害关系的辩称，本院不予认可。

2015年9月9日，被告宁晋县住房和城乡建设局与第三人宁晋县绿能天然气有限公司签订《宁晋县城市管道燃气特许经营协议》。协议签订之前，六部委发布的《基础设施和公用事业特许经营管理办法》已于2015年6月1日开始实施。该管理办法第十四条、第十五条规定，县级以上人民政府应当授权有关部门或单位作为实施机构负责特许经营项目有关实施工作，并明确具体授权范围。实施机构根据经审定的特许经营项目实施方案，应当通过招标、竞争性谈判等竞争方式选择特许经营者。被告宁晋县住房和城乡建设局未提供相关证据，证明其与第三人签订的《宁晋县城市管道燃气特许经营协议》属宁晋县人民政府授权的实施机构和属于具体授权范围。宁晋县住房和城乡建设局、宁晋县绿能天然气有限公司均称系通过竞争性谈判签署该特许经营协议，但也对其主张未提供相关证据。被告宁晋县住房和城乡建设局作为行政机关对其作出的行政行为负有举证责任。被告不提供证据，应当视为没有相应证据，将承担不利后果。本案中，宁晋县住房和城乡建设局在没有宁晋县人民政府明确授权的情况下，也没有通过招标、竞争性谈判等竞争方式选择特许经营者，直接与第三人签订了《宁晋县城市管道燃气特许经营协议》，侵犯了原告管道燃气项目的独家经营权，也侵犯了其他经营者的公平竞争权，属违反法定程序，应予撤销。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第三项之规定，判决如下：

撤销被告宁晋县住房和城乡建设局与第三人宁晋县绿能天然气有限公司签订的《宁晋县城市管道燃气特许经营协议》。

案件受理费50元，由被告宁晋县住房和城乡建设局担负。

如不服本判决，可以在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于河北省邢台市中级人民法院。

审　判　长　　宋永谦

人民陪审员　　苗振东

人民陪审员　　赵英军

二〇一八年六月六日

法官　助理　　常　亚

书　记　员　　刘佳佳