广东能龙教育股份有限公司、阳江市教育局教育行政管理(教育)二审行政裁定书

广东省阳江市中级人民法院

行 政 裁 定 书

（2018）粤17行终20号

上诉人（原审原告）：广东能龙教育股份有限公司。住所地：广东省中山市火炬开发区会展东路*号德仲广场*幢**层。

法定代表人：余敬龙，该公司董事长。

委托代理人：邢天昊，北京市康达律师事务所律师。

被上诉人（原审被告）：阳江市教育局。住所地：广东省阳江市江城区东风三路**号。

法定代表人：陈小锋，该局局长。

委托代理人：尉迟明，广东言必行律师事务所律师。

委托代理人：林显伦，广东言必行律师事务所律师。

上诉人广东能龙教育股份有限公司（以下简称能龙公司）与被上诉人阳江市教育局教育行政管理纠纷—案，不服阳江市阳东区人民法院（2017）粤1704行初96号行政裁定，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭审理了本案，现已审理终结。

原审法院查明：2016年5月，阳江市教育局就“阳江市平安校园管理建设项目”委托广东广招招标采购有限公司进行公开招标，2016年6月20日该公司作出招标结果通知，中标单位为广东联汛教育科技有限公司。2016年7月7日，阳江市教育局与广东联汛教育科技有限公司签订阳江市平安校园管理建设项目合作协议，载明合作范围为阳江市教育局的平安校园建设项目与广东联汛教育科技有限公司进行相关合作，使用其在平安校园建设方面的技术、服务和产品；合作内容包括平安校园应用管理平台、平安校园门户、系统管理、人事管理、卡业务管理、考勤管理、德育管理、双向通讯管理、请假管理、消费管理、来访管理、校园巡更管理、微信客户端等。

2017年4月19日，阳江市社会治安综合治理委员会办公室与阳江市教育局共同作出阳教保〔2017〕27号《阳江市社会治安综合治理委员会办公室阳江市教育局关于印发<阳江市平安校园建设实施方案>的通知》（以下简称27号《通知》）。27号《通知》向阳江市各县（市、区）综治办、教育局、市直有关单位、市直各学校（幼儿园）作出，要求各单位认真组织实施市综治办、市教育局制定的《阳江市平安校园建设实施方案》，该方案第四条第九项加强校园矛盾纠纷化解载明：“……充分利用阳江市平安校园管理平台。班级微信群等……”，第二十项加强平安校园信息化项目建设和管理载明：“阳江市平安校园管理项目是我市校园安全防范建设的重要组成部分，也是我市创建教育现代化的重要资源。各地各学校要高度重视，要成立工作领导小组，制定工作方案，明确措施，细化任务，责任到人；要加强宣传，通过召开家长会、致家长一封信等形式，让每一位学生家长关注阳江市平安校园管理平台；要加强培训，让每位教师都够熟练使用阳江市平安校园管理平台的各项功能；要定期对阳江市平安校园管理平台项目建设工作进行督导检查，及时通报项目建设情况；要加强和项目建设单位沟通联系，协调解决项目建设中遇到的困难和问题。各地教育行政部门和各学校要全面完成平安校园管理项目的建设工作，充分运用阳江市平安校园管理平台进行学校安全工作管理，不断提升我市平安校园信息化管理水平和效率。各级政府要调动学校、社会和家长的力量，应用阳江市平安校园管理平台信息化综合服务管理的功能，确保全市中小学生校内和校外的安全。”能龙公司对上述通知不服，遂向原审法院提行政诉讼，请求判决：撤销阳江市社会治安综合治理委员会办公室与阳江市教育局共同作出的阳教保〔2017〕27号《阳江市社会治安综合治理委员会办公室阳江市教育局关于印发<阳江市平安校园建设实施方案>的通知》。

原审法院另查明，能龙公司主张其通过和中国电信阳江分公司合作，在2016年5月12日与阳西县兴华初级中学、2016年6月25日与阳江市阳东区卓达学校、2016年6月30日与阳西县第二中学、2016年7月6日与阳江市第三中学、2016年8月1日与阳江市第一中学分别签订《天翼学生证服务合作三方协议》。上述所有协议的第一条服务内容载明，能龙公司和中国电信阳江分公司合作，共同为学校方提供天翼学生证系统（包括天翼学生证管理系统、学生证卡、考勤设备、CDMA无线固话机等，实现学生考勤、通讯等功能等）。

原审法院认为，《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第一款规定：“行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。”行政行为相对人受行政行为效力直接影响，其针对不利行政行为提起诉讼，本身即具有利害关系，是适格的原告。而对于行政相对人以外的公民、法人或者其他组织，如欲成为行政诉讼适格原告，则须强调其与行政行为具有利害关系这一判定标准，从而确保起诉人具有主观诉讼的利益。关于“利害关系”，一般认为，自身合法权益受行政行为效力影响的行政相对人之外的公民、法人或者其他组织，与该行政行为之间，具有利害关系。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条“提起诉讼应当符合下列条件：（一）原告是符合本法第二十五条规定的公民、法人或者其他组织；……”及《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第三条第一款：“有下列情形之一，已经立案的，应当裁定驳回起诉：（一）不符合行政诉讼法第四十九条规定的；……”的规定，原告资格作为起诉条件之一，不符合者，不符合起诉条件。本案中，阳江市社会治安综合治理委员会办公室及阳江市教育局是向行政相对人各县（市、区）综治办、教育局、市直有关单位、市直各学校（幼儿园）作出，各县（市、区）综治办、教育局、市直有关单位、市直各学校（幼儿园）是该行政相对人。能龙公司并不是该行政相对人，其属于该行政相对人以外的法人，而27号《通知》并未对能龙公司的合法权益产生影响。因此，能龙公司与阳江市社会治安综合治理委员会办公室、阳江市教育局作出的27号《通知》的行政行为并无利害关系，其不符合《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第一款关于原告主体资格的法律规定。本案中，能龙公司主张其与中国电信阳江分公司合作，分别与阳江市第一中学、阳西县兴华初级中学、阳西县第二中学、阳江市阳东区卓达学校、阳江市第三中学签订了《天翼学生证服务合作三方协议》，阳江市教育局下达的违法行政命令，侵害其平等竞争权。但27号《通知》与能龙公司没有利害关系，如能龙公司认为与其签订协议的有关学校不履行协议约定或者违反协议内容，可另循法律途径解决。其起诉阳江市教育局，请求撤销27号《通知》，不符合《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第一款关于原告主体资格的法律规定，对能龙公司的起诉应予以驳回。依照《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第三条第一款第一项的规定，裁定：驳回能龙公司的起诉。

上诉人能龙公司不服原审裁定，向本院提起上诉，请求本院：1、依法撤销一审法院作出的（2017）粤1704行初96号行政裁定；2、指定一审法院审理本案。事实和理由：本案被诉具体行政行为《阳江市社会治安综合治理委员会办公室阳江市教育局关于<阳江市平安校园建设实施方案>的通知》[阳教保（2017）27号]是被上诉人要求校方（含幼儿园）整合教育资源统一使用被上诉人提供的中标单位广东联汛教育科技有限公司提供的校园网络平台的文件。该文件的工作目标是建立政府牵头的“互联网+教育”的校园网络教育平台，统一输出教育网络管理资源端口。其重点在于要求各校方配合使用广东联汛教育科技有限公司提供的校园网络平台。该校园网络平台的服务内容包括平安校园应用管理平台、平安校园门户、系统管理、人事管理、卡业务管理、考勤管理、德育管理、双向通讯管理、请假管理、消费管理、来访管理、校园巡更管理、微信客户端等13项内容，更包括教育、游学等内容。而这些内容大多与上诉人已与校方签订的网络平台服务协议中的服务内容类似或一致。该文件通过行政指令强行推行“官方平台”，于法无据，且事实上排除和妨碍了校方与包括上诉人在内的其他公司自主签订的校园管理平台服务协议的履行。该文件使得原先自主公平的市场成为一家公司独大的天下，是一种明显侵害市场平等竞争权的行政垄断行为，该行为皆因阳江市教育局的一系列行政非法干预行为所致。现上诉人与校方已签订的大量校园管理平台服务协议事实上已难以继续履行，上诉人受到巨大的经济损失，上诉人的合法权益受到极大的损害。

根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条“行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。”及《最高人民法院关于执行<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》第十三条第一款：“有下列情形之一，公民、法人或者其他组织可以依法提起行政诉讼：（一）被诉的具体行政行为涉及其相邻权或者公平竞争权的；……”的规定，被上诉人的具体行政行为已经实际侵害了上诉人的公平竞争权，并形成了现实行政垄断行为，是行政机关通过行使行政权力对平等主体间的竞争关系进行非法干预及不平等对待的具体行政行为。本案被诉具体行政行为虽然未直接发给上诉人，但上诉人作为市场公平竞争权的实际被侵权人，和该行为存在现实利害关系，符合起诉主体资格。一审法院裁定驳回起诉显然不符合事实和法律规定。

被上诉人利用行政职权，下达违法行政命令，通过变相指定中标单位，排除市场竞争，形成广东联汛教育科技有限公司在阳江市教育网络平台的垄断利益，该给予不平等对待行为直接侵害了上诉人的公平竞争权，给上诉人造成极大的经济损失。在此过程中校方及上诉人均无过错，一审法院让上诉人通过其他救济途径解决此行政垄断行为，显然于法无据也极为牵强。

综上所述，上诉人认为一审裁定驳回起诉错误，严重侵害了上诉人的合法权益，请二审法院依法裁判。

被上诉人阳江市教育局答辩称：一、上诉人与本案没有任何的利害关系，其并非本案适格的诉讼主体，原审裁定驳回上诉人的起诉，事实清楚、适用法律正确。1、阳江市教育局联合阳江市社会治安综合治理委员会办公室作出《阳江市社会治安综合治理委员会办公室阳江市教育局关于印发<阳江市平安校园建设实施方案>的通知》（阳教保[2017]27号）的对象是各县（市、区）教育局、市直属学校（幼儿园），而不是针对上诉人，上诉人并非该具体行政行为的相对人，上诉人针对该文件提出行政诉讼不符合法定的条件。2、阳江市教育局联合阳江市社会治安综合治理委员会办公室作出该文件是行政主管部门对下属单位的正常发文，不涉及排除市场竞争的情形，而且该文件既没有限制各学校不能与上诉人签订合作协议，也没有限制各学校不能使用上诉人的信息网络平台，或强制各学校只能购买中标方广东联汛教育科技有限公司提供的商品或服务，该文件与上诉人没有任何的利害关系，并没有影响其业务。3、上诉人没有参加“阳江市平安校园管理建设项目”的招投标，该文件也未曾对上诉人在阳江地区合法合规的教育市场业务进行干预和查处。“阳江市平安校园管理建设项目”依法依规进行招投标，由广东联汛教育科技有限公司中标并按招投标文件进行建设，上诉人并非该项目的投标人，而且在中标公示期间，上诉人也没有提出任何的异议，市县教育行政部门和中小学校免费使用已建成的“阳江市平安校园管理平台”，没有违反任何法律法规，阳江市教育局与上诉人不存在市场业务关系。二、《阳江市社会治安综合治理委员会办公室阳江市教育局关于印发<阳江市平安校园建设实施方案>的通知》（阳教保[2017]27号）符合有关法律和政策规定，其目的是为了安全管理的需要，上诉人将阳江市教育局对于安全管理的要求，视为对其限制、排除竞争，这完全是在混淆概念。1、为了积极推进平安校园创建工作，进一步健全我市中小学校、幼儿园安全防控体系，预防和消减溺水等各类意外安全事故的发生，打破以往校园安全管理工作不到位、校园信息孤岛等现象，根据《教育信息化“十三五”规划》（教技[2016]2号）的要求：“实现公共服务平台协同发展，大幅提升信息化服务教育教学与管理的能力；深入推进管理信息化，从服务教育管理拓展为全面提升教育治理能力”、以及《广东省教育厅广东省综治办广东省公安厅关于进一步深化“平安校园”创建工作的通知》（粤教保[2015]4号）、《关于深入推进“平安细胞”建设工作的通知》（阳政[2017]55号）等有关文件的精神，阳江市教育局在2016年5月通过公开招投标，采取企业出资的形式建设“阳江市平安校园管理建设项目”，这完全是合法、有效的。2、阳江市教育局对我市学生校内和校外安全负主要管理责任，在阳江市教育局建设“阳江市平安校园管理建设项目”之前，阳江地区经常出现学生溺水等各类意外安全事故，市委、市政府强烈要求阳江市教育局加强校园的安全管理，推进平安校园创建工作。并且由于当时校园信息不联通，阳江市教育局发布的紧急信息先要通知各县（区）教育局，各县（区）教育局再通知学校，学校接着通知给各班班主任，各班班主任再通知给学生和家长，信息通知非常的不方便、不迅速，且阳江地区政府财力有限，教育经费投入不足。在这种背景下，阳江市教育局通过公开招投标，采取企业出资的形式建设“阳江市平安校园管理建设项目”，利用“互联网+教育”手段形成大数据分析，开展教育部门、学校、家长、学生的安全教育和校园安全防治工作，这完全符合现实管理的需要。3、《阳江市社会治安综合治理委员会办公室阳江市教育局关于印发<阳江市平安校园建设实施方案>的通知》（阳教保[2017]27号）是根据省委政法委和市委政法委对校园安全稳定工作的文件要求制定的，阳江市社会治安综合治理委员会办公室是牵头主要单位，该文件也是不对外公开的。该文件提到了包括平安校园信息化项目建设和管理、加强学生法制宣传教育、加强校园周边治安管理、加强学生安全知识教育、学生防溺水、校园欺凌等二十个工作重点，平安校园信息化项目建设和管理只是其中一项，上诉人要求阳江市教育局撤销该文件不符合客观事实，上诉人获取该文件也违反有关文件管理规定。三、为保障各企业拥有公平竞争的权利，“阳江市平安校园管理建设项目”是阳江市教育局通过公开招投标，采取企业出资的形式建设的，上诉人主ＸＸ江市教育局利用行政职权，变相指定中标单位，排除市场竞争，这与事实严重不符。1、为推进“阳江市平安校园管理建设项目”建设，阳江市教育局于2016年5月发函征求各县（市、区）教育局的意见，对此，各县（市、区）教育局均表示无异议，同意阳江市教育局对“阳江市平安校园管理建设项目”进行招投标。之后，阳江市教育局委托广东广招招标采购有限公司办理该项目的招标事宜，期间有五家企业自愿参与了该次招投标，结果由广东联汛教育科技有限公司中标，整个招投标程序是完全合法、有效的，而上诉人没有参与该次招投标，是其企业自身的原因，与阳江市教育局无关，也不存在指定中标单位的情形。2、根据《招标投标法实施条例》第五十四条：“依法必须进行招标的项目，招标人应当自收到评标报告之日起3日内公示中标候选人，公示期不得少于3日。投标人或者其他利害关系人对依法必须进行招标的项目的评标结果有异议的，应当在中标候选人公示期间提出。招标人应当自收到异议之日起3日内作出答复；作出答复前，应当暂停招标投标活动”的规定，广东广招招标采购有限公司已于2016年6月17日对中标结果了进行公示，公示期为2016年6月17日至2016年6月19日。在公示期间，上诉人没有提出任何的异议，其是以默认形式对公示结果表示认可，现在上诉人才提出阳江市教育局指定中标单位，其明显是违背了诚实信用原则。3、该次招投标以公开方式进行，招标对象面向社会各企业，具有投标资格的企业均可以自愿参加，投标人及中标结果都是不特定的，不可能存在指定中标单位的情况，并且学校是免费使用“阳江市平安校园管理平台”的，不存在限定学校购买指定经营者商品或服务的情形，上诉人主ＸＸ江市教育局违反《反垄断法》第三十二条、《反不正当竞争法》第七条的规定，与客观事实严重不符。4、此次招投标评分分为商务部分、技术部分、价格部分，设定的评分标准与招投标项目的具体特点和实际需求相适应，且对所有的投标人都是一视同仁，并没有差别待遇。此外，依据《政府采购法》第二条第二款：“本法所称政府采购，是指各级国家机关、事业单位和团体组织，使用财政性资金采购依法制定的集中采购目录以内的或者采购限额标准以上的货物、工程和服务的行为”的规定可知，由于阳江市教育局是采取企业出资的形式建设“阳江市平安校园管理建设项目”，该次招投标并没有涉及使用财政性资金采购的行为，上诉人主ＸＸ江市教育局违反《政府采购法实施条例》第二十条第二项的规定，也属于法律认识错误。5、参照《广东省实施<中华人民共和国招标投标法>办法》第九条第二款的规定，单项货物价值十万元人民币以上的必须进行招投标，然而据上诉人提供的起诉状及《天翼学生证服务合作三方协议》显示，上诉人从2010年起未通过公开招投标，就私下与各学校签订合作协议，开展经营活动。由此可见，违反不正当竞争的恰恰是上诉人。四、退一步讲，根据《行政诉讼法》第四十六条：“公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，应当自知道或者应当知道作出行政行为之日起六个月内提出。法律另有规定的除外。因不动产提起诉讼的案件自行政行为作出之日起超过二十年，其他案件自行政行为作出之日起超过五年提起诉讼的，人民法院不予受理”的规定，上诉人提起行政诉讼的期限应为六个月，截至上诉人起诉之日止，本案起诉已超过法定的诉讼时效。

综上可见，上诉人的主张无事实依据，也无法律依据，请二审法院依法驳回上诉人的上诉，维持原裁定。

本院经审理查明，原审裁定查明的基本事实属实，本院予以确认。

本院认为：本案是教育行政管理纠纷。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第一款规定，行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。能龙公司提起本案诉讼，必须证明其与本案被诉行政行为有利害关系，才能享有本案原告诉讼主体资格。本案中，阳江市社会治安综合治理委员会办公室与阳江市教育局根据省委政法委和市委政法委对校园安全稳定工作的要求，制定了《阳江市平安校园建设实施方案》。阳江市教育局与广东联汛教育科技有限公司合作的阳江市平安校园管理建设项目包括平安校园应用管理平台、平安校园门户、系统管理、人事管理、卡业务管理、考勤管理、德育管理、双向通讯管理、请假管理、消费管理、来访管理、校园巡更管理、微信客户端等内容。而能龙公司主张其与中国电信阳江分公司合作为阳西县兴华初级中学、阳江市阳东区卓达学校等学校提供的天翼学生证系统，包括天翼学生证管理系统、学生证卡、考勤设备、CDMA无线固话机等内容。由此可见，阳江市平安校园管理建设项目内容较天翼学生证管理系统丰富，两者仅小部分项目存在重合的可能。从阳江市社会治安综合治理委员会办公室与阳江市教育局于2017年4月19日作出的《阳江市社会治安综合治理委员会办公室阳江市教育局关于印发〈阳江市平安校园建设实施方案〉的通知》（阳教保[2017]27号）的内容来看，该《通知》要求各相关部门组织实施《阳江市平安校园建设实施方案》，并未限制或排斥市直各学校（幼儿园）使用阳江市平安校园管理建设项目以外的其他教育管理平台，亦没有影响能龙公司与服务学校签订的《天翼学生证服务合作三方协议》的效力。且能龙公司也未能提供证据证明因阳江市社会治安综合治理委员会办公室与阳江市教育局作出上述《通知》直接导致了其公司权利受到损失。另外，阳江市社会治安综合治理委员会办公室与阳江市教育局在作出上述《通知》之前，已对阳江市平安校园管理建设项目进行了公开招标，能龙公司因自身原因没有参加投标，也没有在中标公示期间提出任何异议。广东联汛教育科技有限公司中标后，负责阳江市平安校园管理项目设计方案和投资项目建设。因此，能龙公司主ＸＸ江市社会治安综合治理委员会办公室与阳江市教育局作出的上述《通知》侵害了其公司的公平竞争权，没有事实根据，本院不予采纳。能龙公司认为根据《最高人民法院关于执行<中国人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》第十三条第一款的规定，其公司可作为原告提起本案诉讼，理据不足，本院不予支持。综上，能龙公司既不是阳江市社会治安综合治理委员会办公室与阳江市教育局作出上述《通知》的行政相对人，也未能提供充分的证据证明其与阳江市教育局作出的被诉行政行为存在利害关系。一审法院根据《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第三条第一款第一项的规定，裁定驳回能龙公司的起诉，本院可予以维持。

综上所述，上诉人能龙公司上诉请求本院撤销原审裁定，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，裁定如下：

驳回上诉，维持原裁定。

本裁定为终审裁定。

审 判 长　陈德印

审 判 员　黄光汉

审 判 员　张　静

二〇一八年三月二十九日

法官助理　高　玲

书 记 员　林冬柠