龚成、武汉市武昌区城区改造更新局二审行政判决书

湖北省武汉市中级人民法院

行 政 判 决 书

（2020）鄂01行终1045号

上诉人（原审原告）**，男，1988年12月19日出生，汉族，住湖北省武汉市武昌区，

委托代理人龚瑾东（上诉人之父），男，1960年1月31日出生，汉族，住址同上，

被上诉人（原审被告）武汉市武昌区城区改造更新局，住所地武汉市武昌区荆南街**。

法定代表人胡宏兵，局长。

委托代理人张露，湖北今天律师事务所律师。

原审第三人武汉龙海房屋征收服务有限公司，，住所地武汉市东西湖区辛安渡办事处徐家台**（15）

法定代表人浦梦友，董事长。

委托代理人付庆祥，湖北协立律师事务所律师。

委托代理人徐桂如，湖北协立律师事务所律师。

上诉人**因与被上诉人武汉市武昌区城区改造更新局（以下简称区城改局）行政协议一案，不服武汉市武昌区人民法院作出的（2020）鄂0106行初12号行政判决，向本院提起上诉。本院于2020年10月20日受理后，依法组成合议庭，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十六条的规定，对本案进行了不开庭审理。现已审理终结。

原审法院经审理查明，因武汉市轨道交通五号线工程建设需要，2017年3月31日，武汉市武昌区政府作出武昌征决字〔2017〕8号《房屋征收决定》，并于当日将该征收决定予以公告。公告载明了征收目的、征收范围、补偿方案等。该项目的征收部门为被告区城改局（原单位名称：武汉市武昌区房屋征收管理办公室），征收实施代办单位为第三人武汉龙海房屋征收服务有限公司（以下简称龙海公司）。原告**名下有位于武汉市武昌区白沙洲街丰收村特1号城南新居3栋2单元6层2室的房屋一套，该房屋不动产权证号：鄂（2017）武汉市武昌不动产权第0061965号，不动产权证载的建筑面积为173.46平方米。原告的房屋被列入此次征收范围内。2019年3月30日，原告的案涉房屋被强制拆除。当日，原告就房屋被强拆向公安机关报案。同日，武汉市公安局武昌区分局白沙洲街派出所将此次报案作为刑事案件受案并展开初查。2019年7月23日，第三人龙海公司作为征收部门的甲方与作为被征收人乙方的原告**签订了《国有土地上房屋征收与补偿协议》（以下简称《补偿协议》），该协议主要内容为：乙方（**）案涉房屋证载建筑面积173.40平方米，案涉房屋价值评估单价为28000元/平方米，有证房屋价值补偿为4855200元。装修补偿：经协商，装修补偿单价为2000元/平方米，补偿总价462840元……以上征收补偿、补助及奖励等款项总金额合计6196217元。该协议第三条第1款约定“甲乙双方签订本协议时，乙方应提交被征收房屋所有权证、国有土地使用权证以及其他相关资料给甲方，甲方应于本协议签订之日起，经会计机构审核出具审计报告（）个工作日并在乙方完成被征收房屋的注销登记后，将房屋征收补偿的总金额支付给乙方”。协议签订后，因该协议约定的补偿金额和标准过高，相关审计机构初审没有通过，被告区城改局以《补偿协议》审计机构未通过，被告未在《补偿协议》上进行签章确认为由，拒绝支付拆迁补偿款。故起诉要求：1.被告区城改局履行《补偿协议》；2.诉讼费由被告承担。另查明，截止2017年3月31日的时点，原告**名下案涉房屋的评估单价为12710元/平方米。案涉房屋的分户评估报告已依法进行了公示并送达给原告。

原审法院认为，本案争议的焦点为：被告区城改局是否应该按照《补偿协议》的内容向原告支付征收补偿款。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第十二条第一款第十一项及《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》第一条的规定，本案诉争的《补偿协议》属于行政协议范畴，依法属于人民法院行政诉讼的受案范围。对《补偿协议》的效力问题，原审法院将依据行政法和民事法律原理予以评判。按照武汉市武昌区人民政府作出的武昌征决字〔2017〕8号《房屋征收决定》的内容，被告区城改局为案涉征收项目的房屋征收部门，第三人龙海公司系房屋征收实施单位。根据《国有土地上房屋征收与补偿条例》第五条、第二十五条的规定,签订征收补偿协议的法定主体为房屋征收部门与被征收人，房屋征收实施单位受房屋征收部门的委托从事房屋征收与补偿的具体工作，房屋征收实施单位在征收过程中的征收补偿相关法律后果由房屋征收部门承担。原告以被征收人的身份就案涉房屋与第三人签署的《补偿协议》，第三人的征收实施相关工作法律后果应由被告承担，《补偿协议》自原告与第三人协议签订之日成立。被告以其并未在《补偿协议》上进行签章确认，认为其不具备《补偿协议》履行的适格主体资格的辩称意见于法无据，对该辩称意见本院依法不予采纳。根据《国有土地上房屋征收与补偿条例》第十九条第一款规定，“对被征收房屋价值的补偿，不得低于房屋征收决定公告之日被征收房屋类似房地产的市场价格。被征收房屋的价值，由具有相应资质的房地产价格评估机构按照房屋征收评估办法评估确定。”《国有土地上房屋征收评估办法》第十条第一款规定，“被征收房屋价值评估时点为房屋征收决定公告之日”。本案中，原告与第三人签订的《补偿协议》中，对案涉房屋补偿单价为每平方米28000元，该补偿价格明显高于房地产评估机构对案涉房屋每平方米12710元的评估单价。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十五条规定“行政行为有实施主体不具有行政主体资格或者没有依据等重大且明显违法情形，原告申请确认行政行为无效的，人民法院判决确认无效”，《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》第十二条第一款规定，“行政协议存在行政诉讼法第七十五条规定的重大且明显违法情形的，人民法院应当确认行政协议无效”。《补偿协议》中所约定的补偿标准明显高出案涉房屋的评估价格，该协议的签订具有不当性，其结果损害了国家和社会公共利益，根据《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》第十二条第二款、《中华人民共和国合同法》第五十二条第四项的规定，该协议依法归属无效。对原告要求判令被告履行《补偿协议》的诉讼请求，原审法院依法不予支持。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决驳回原告**的诉讼请求。本案案件受理费50元，由原告**负担。

上诉人**不服原审判决，向本院提起上诉称，一、原审法院认定《补偿协议》无效的事实依据不足，法律适用错误。《国有土地上房屋征收与补偿条例》第十九条第一款的规定充分考虑了实践中的复杂现实，征收方在协议签订过程中具有优势地位，将类似房地产的市场价格作为补偿的最低标准，故而依据公平补偿的原则强调不得低于，并未对具体的补偿价格严格限定。2019年3月30日，在未与上诉人就安置补偿事宜达成一致的情况下，上诉人的房屋就被强制拆除，因被上诉人怠于履行补偿职责，直至2019年7月23日才达成《补偿协议》，因近年房屋价格快速上涨，上诉人与原审第三人基于涉案房屋具体位置，参照房屋市场价格后确定了补偿标准。被上诉人作为专门负责房屋征收实施的行政机关，其熟悉并知晓所签订行政协议领域的法律、行政法规等规定，《补偿协议》是双方的真实意思表示，已经依法成立且生效，应当合法有效。二、原审审理中未针对协议的效力组织法庭调查及法庭辩论，未认定协议无效的责任主体，亦为考虑被上诉人应对协议无效采取补救措施的附随义务。因此，即便行政协议无效，判决结果也不合法。综上，上诉人请求：1、撤销武汉市武昌区人民法院作出的（2020）鄂0106行初12号行政判决书；2、发回重审或依法改判，改判为判决被上诉人履行《补偿协议》；3、诉讼费用由被上诉人承担。

被上诉人区城改局未提交书面答辩意见。

原审第三人龙海公司辩称，一、原审第三人与被上诉人之间存在委托代理关系，故《补偿协议》依法成立。二、原审法院认为原审第三人与上诉人之间签订的《补偿协议》依法成立，但认为该协议的签订具有不当性，其结果损害了国家和社会公共利益，因而认定该协议无效，原审法院认定《补偿协议》无效是正确的。三、原审法院判决驳回上诉人的诉讼请求合法有据。综上，原审法院认定事实清楚，适用法律、法规正确，应当判决驳回上诉人的上诉，维持原判。

各方当事人向原审法院提交的证据、依据均已随案移送本院，本院对证据的认证和采信理由与原审法院相同，对原审法院认定的事实予以确认。

本院认为，《中华人民共和国行政诉讼法》第七十五条规定，行政行为有实施主体不具有行政主体资格或者没有依据等重大且明显违法情形，原告申请确认行政行为无效的，人民法院判决确认无效。《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》第十二条第一款规定，行政协议存在行政诉讼法第七十五条规定的重大且明显违法情形的，人民法院应当确认行政协议无效。本案中，案涉房屋所在地块的补偿方案已经明确规定，被征收房屋的价值由依法选定的房地产价格评估机构评估确定，经房地产评估机构评估案涉房屋的评估单价为12,710元/平方米，但在上诉人与原审第三人签订的《补偿协议》中，对案涉房屋补偿单价为每平方米28,000元，明显高于案涉房屋的评估单价，突破了补偿方案确定的标准，应当视为《补偿协议》的签订没有依据。《中华人民共和国合同法》第五十二条第（四）项规定，损害社会公共利益的合同无效。本案中，签订《补偿协议》的目的是为了改善居民生活条件、实现社会公共利益，如果按照《补偿协议》签订的补偿单价向上诉人进行补偿，会增加政府在征收项目中的公共支出，损害社会公共利益，故根据上述法律规定，《补偿协议》的签订不符合补偿方案确定的补偿标准，损害社会公共利益，应属无效。据此，原审判决认定事实清楚，适用法律正确，程序合法，依法应予维持。上诉人的上诉理由不能成立，其上诉请求本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，判决如下：

驳回上诉，维持原判决。

本案二审案件受理费人民币50元，由上诉人**负担。

本判决为终审判决。

审判长　　陈平

审判员　　俞震

审判员　　沈红

二〇二〇年十二月二十二日

法官助理黄牧羚

书记员马越