上海老港废弃物处置有限公司与上海市生态环境局、上海市人民政府环保一审行政判决书

上海铁路运输法院

行 政 判 决 书

（2020）沪7101行初369号

原告上海老港废弃物处置有限公司，住所地上海市浦东新区。

法定代表人叶军明。

委托代理人钱冬，北京观韬中茂(上海)律师事务所律师。

被告上海市生态环境局，住所地上海市黄浦区。

法定代表人程鹏。

委托代理人万帆。

委托代理人李颖，上海恒量律师事务所律师。

被告上海市人民政府，住所地上海市黄浦区。

法定代表人龚正。

委托代理人王婉婧。

委托代理人宓怡青。

原告上海老港废弃物处置有限公司(以下简称老港公司)不服被告上海市生态环境局(以下简称市生环局)行政处罚决定及被告上海市人民政府(以下简称市政府)行政复议决定，向本院提起行政诉讼。本院于2020年5月26日立案后，依法向两被告送达了起诉状副本及应诉通知书。两被告在法定期限内向本院提交了证据和依据。本院依法组成合议庭，于2020年7月14日公开开庭审理了本案。原告老港公司委托代理人钱冬，被告市生环局委托代理人万帆、李颖，被告市政府委托代理人王婉婧到庭参加诉讼。本案现已审理终结。

原上海市环境保护局(以下简称原市环保局，机构改革后更名为“上海市生态环境局”)于2018年4月3日作出编号为第XXXXXXXXXX号的行政处罚决定(以下简称被诉行政处罚决定)，认定原告老港公司的散装码头未采取措施防止排放恶臭气体，违反了《中华人民共和国大气污染防治法》(2016年1月1日起施行，以下简称《大气污染防治法》)第八十条的规定，根据该法第一百一十七条第(八)项的规定，决定：(一)责令原告老港公司立即改正；(二)罚款人民币6.5万元(以下币种均为人民币)。原告老港公司不服，申请行政复议。被告市政府经审查，于2020年2月17日作出编号为沪府复字(2018)第396号行政复议决定(以下简称被诉行政复议决定)，认定被诉行政处罚决定认定事实清楚、适用法律正确、程序合法、内容适当，根据《中华人民共和国行政复议法》(以下简称《行政复议法》)第二十八条第一款第(一)项的规定，决定维持被诉行政处罚决定。

原告老港公司诉称，散装码头主要处理散装垃圾及污泥，配备了12台正常作业吊机，及2台备用吊机，主要除臭措施为在每两台正常作业吊机之间设置一台除臭风炮以及2套水幕喷淋装置，并且24小时开启。根据日常监测数据，原告的排放完全符合标准。老港固废处置基地周边还存在各类排污排气的工厂或公司，臭味并非仅来自原告，执法人员现场检测数据不客观。原告了解到臭气超标现象后，已经第一时间消除影响，将臭气数值控制在限值范围内，并不断改进作业工艺、提高作业标准及增加经费投入，尽力控制异味对周边环境的影响。原告认为，原市环保局认定事实严重错误。被诉行政处罚决定没有适用《中华人民共和国行政处罚法》(以下简称《行政处罚法》)第二十七条的规定从轻或者减轻处罚，裁量失当。被告市政府在未深入调查的情况下，简单维持被诉行政处罚决定有失公允。综上，请求撤销被诉行政处罚决定及被诉行政复议决定。

原告老港公司为证明其主张，向本院提供证据如下：编号为第XXXXXXXXXX号的《行政处罚决定书》及编号为沪府复字(2018)第396号的《行政复议决定书》，证明两被告作出被诉行政处罚决定及被诉行政复议决定。

被告市生环局辩称，2018年1月22日，原市环保局所属的上海市环境监察总队执法人员对原告进行现场检查，发现该公司散装码头1号吊机正在抓运散装垃圾，未采取除臭措施，向大气排放恶臭气体，现场有明显异味。执法人员随即制作了现场检查笔录并进行拍照取证，原告的管理人员在笔录中确认当天进行抓运散装垃圾作业时因操作工疏忽未将除臭风炮移至作业区。现场检查时未发现开启水幕喷淋装置，原告在询问笔录中也未提及。本案所涉的处罚属于行为罚，执法人员现场检测数据仅具有参考价值。原告未采取措施防止排放恶臭气体，违反了《大气污染防治法》的规定。原告在被告指出其问题后采取后续的补救措施是对已发生的违法行为的整改活动，不构成对之前发生的违法行为的免责条件。据此，原市环保局根据《上海市环境保护行政处罚裁量基准规定》(2017年版)，从环境影响程度、社会影响程度、整改情况和配合调查取证情况等角度进行裁量，确定了罚款金额。综上，被诉行政处罚决定认定事实清楚，程序合法，适用法律正确，裁量适当，请求法院判决驳回原告诉讼请求。

为证明被诉行政处罚决定的合法性，被告市生环局向本院提交了如下依据、证据：

《大气污染防治法》第一百一十七条第(八)项，《环境行政处罚办法》第十五条第一款，沪环保法[2012]417号《上海市环境保护局关于委托市环境监察总队对环保违法行为实施行政处罚的规定》，作为原市环保局作出被诉行政处罚决定的职权依据；

《行政处罚法》第三十七条、第四十条、第四十二条，《环境行政处罚办法》第二十二条、第二十八条、第二十九条、第五十五条，作为被诉行政处罚决定的程序依据；

《大气污染防治法》第八十条、第一百一十七条第(八)项，作为被诉行政处罚决定的法律适用依据。

证据包括立案报告表、现场检查笔录及照片、询问笔录、听证告知书及送达回证、听证回执、听证通知书及送达回证、听证笔录、听证报批表、责令改正决定书及送达回证、行政处罚决定及送达回证、情况说明、《老港综合填埋场一期工程环境影响报告书(报批稿)》(节选)、《生活垃圾填埋场污染控制标准(GB16889-2008)》(以下简称《控制标准》)、“老港”异味投诉统计表、对其他环保违法行为的罚款幅度的一般裁定表等，证明原市环保局所属的上海市环境监察总队现场检查发现原告散装码头1号吊机正在进行抓运散装垃圾作业，作业区无除臭风炮，有明显异味，遂制作现场检查笔录、立案并对原告进行了调查询问，原告被调查人员确认情况属实。举行听证后，原市环保局作出被诉行政处罚决定，并送达原告。

被告市政府辩称，原市环保局经调查认定原告未采取措施防止排放恶臭气体，遂结合案件事实、法律规定和裁量标准及原告整改情况作出被诉行政处罚决定合法。被告市政府收到原告行政复议申请后，因案情复杂并需要进行协调化解工作，遂经审批延长审理期限、中止审理、恢复审理，在法定期限内作出维持被诉行政处罚决定的行政复议决定。被诉行政复议决定程序合法，适用法律正确，结果并无不当，请求法院判决驳回原告诉讼请求。

为证明被诉行政复议决定的合法性，被告市政府向本院提交了如下依据、证据：《行政复议法》第十二条第一款作为其职权依据；《行政复议法》第二十三条第一款、第三十一条第一款及《中华人民共和国行政复议法实施条例》(以下简称《行政复议法实施条例》)第四十一条，作为其程序依据；《行政复议法》第二十八条第一款第(一)项，作为其法律适用依据。证据行政复议申请书(附申请材料)及邮寄凭证、行政复议答复通知书、行政复议答复书、行政复议延长审理期限通知书及邮寄凭证、行政复议中止通知书及邮寄凭证、行政复议恢复审理通知书及邮寄凭证、行政复议决定书及邮寄凭证，证明被诉行政复议决定认定事实清楚，证据确凿，程序合法。

原告老港公司对被告市政府提交的依据和证据均无异议，对被告市生环局提交的依据无异议。原告对被告市生环局提交的事实证据真实性无异议，但认为原告在散装码头设置了风炮、水幕喷淋装置，并非没有采取措施，而且原告没有违法故意，周边其他工厂、公司也会产生臭气。在裁量幅度上，原告是承担本市生活垃圾处置的公益单位，已经在超负荷运作，后续也采取了补救措施，并未造成危害，应减轻或免予处罚。

两被告对彼此的证据和依据无异议，对于原告老港公司的证据亦无异议。

本院对上述证据认证如下：两被告提供的相关法律依据系作出被诉行政行为时有效的法律、法规等，可以作为被诉行政行为的法律适用依据；两被告及原告老港公司提供证据具有真实性，来源合法，与被诉行政处罚决定和被诉行政复议决定相关联，本院依法确认为本案的定案证据。

经审理查明，2018年1月22日，原市环保局所属的上海市环境监察总队对原告老港公司的散装码头进行现场检查，发现该码头1号吊机正在进行抓运散装垃圾作业，作业区无除臭风炮，有明显异味。原市环保局于同日立案后，于2018年1月23日作出《责令改正决定书》，责令原告老港公司立即改正，在生产经营活动中产生恶臭气体的，应当采取有效措施防止排放恶臭气体。2018年1月30日，原市环保局对原告老港公司进行了调查询问。2018年2月28日，原市环保局向原告老港公司发出行政处罚听证告知书，告知拟作出行政处罚的内容和陈述申辩权，并有权要求听证。应原告老港公司要求，原市环保局于同年3月22日组织了听证。原告老港公司在听证中表示对事实和证据材料无异议，但原设计中散装码头无固定除臭要求，原告额外增加配置除臭风炮，当天检查时因疏忽未及时将风炮移至作业区，但水幕喷淋装置开启，希望免予处罚。原市环保局经审核未采纳原告老港公司的申辩意见。经内部报批程序，原市环保局于2018年4月3日作出被诉行政处罚决定，并于同月10日留置送达原告老港公司。

原告老港公司不服，向被告市政府申请行政复议。被告市政府于2018年6月4日收到并受理行政复议申请后，向原市环保局发出行政复议答复通知书，该局于同月13日提交了行政复议答复书及相关证据材料。2018年7月30日，被告市政府因案情复杂决定延长行政复议审理期限，并告知原告老港公司及原市环保局；同年8月22日，被告市政府根据《行政复议法实施条例》第四十一条第一款第(八)项的规定，决定中止行政复议，并告知双方当事人。因政府机构改革，原“上海市环境保护局”更名为“上海市生态环境局”。2020年2月13日，被告市政府决定恢复行政复议案件审理，亦告知了双方当事人。同月17日，被告市政府作出被诉行政复议决定，决定维持被诉行政处罚决定。原告老港公司仍不服，提起本案诉讼。

另查明，原市环保局在确定拟罚款金额时，根据《上海市环境保护行政处罚裁量基准规定》(2017年版)的规定，按照《对其他环境保护违法行为的罚款幅度的一般裁定表》，确定罚款金额为6.5万元。具体裁量要素和相应裁定值如下：1.环境影响程度构成比例为40%，程度大，裁定值为40%；2.对社会影响程度构成比例为20%，程度大，裁定值为20%；3.整改情况构成比例为20%，程度为整改措施全面落实，裁定值为0%；4.配合调查取证的情况构成比例为20%，程度为配合调查，裁定值为5%；总计裁定值为65%。

本院认为，根据《大气污染防治法》第一百一十七条第(八)项、《环境行政处罚办法》第十五条第一款、《上海市环境保护局关于委托市环境监察总队对环保违法行为实施行政处罚的规定》的规定，原上海市环境监察总队可以依法对环境污染违法行为进行调查处理，原市环保局具有作出被诉行政处罚决定的法定职权。根据《行政复议法》第十二条第一款之规定，被告市政府具有作出被诉行政复议决定的法定职权。原告老港公司对两被告的证据真实性未提出异议，对相关执法程序亦无异议。本案的争议焦点为：一是被诉行政处罚决定认定原告老港公司的散装码头未采取措施防止排放恶臭气体，违反了《大气污染防治法》第八十条的规定，并适用该法第一百一十七条第(八)项的规定予以处罚，认定事实是否清楚，适用法律是否正确。二是原市环保局作出罚款6.5万元的被诉行政处罚决定，裁量是否适当。

针对第一个争议焦点，《大气污染防治法》第八十条规定：“企业事业单位和其他生产经营者在生产经营活动中产生恶臭气体的，应当科学选址，设置合理的防护距离，并安装净化装置或者采取其他措施，防止排放恶臭气体。”根据该法第一百一十七条第(八)项的规定，未采取措施防止排放恶臭气体的，予以处罚。当事人争议的关键在于对该条款规定的“未采取措施”的理解与判断。由《大气污染防治法》第八十条规定可知，采取措施的目的在于“防止排放恶臭气体”，为了达到该目的，“应当科学选址，设置合理的防护距离，并安装净化装置或者采取其他措施”，否则应认定为前述第(八)项规定的“未采取措施”。根据《控制标准》第9.3条的规定，生活垃圾填埋场在运行中应采取必要的措施防止恶臭物质的扩散。因此，“未采取措施”应是指未充分采取必要的措施。本案中，原上海市环境监察总队现场检查发现，老港公司的散装码头1号吊机在抓运散装垃圾作业时，未见有除臭风炮等防止恶臭气体排放的措施，原市环保局认定原告未采取措施防止排放恶臭气体并予以处罚，认定事实清楚，适用法律正确。原告主张，其是因操作工疏忽未及时将除臭风炮移至作业区，对此本院认为，原告在生产经营活动中产生恶臭气体的，要采取措施防止排放恶臭气体，上述意见并不构成不采取措施的正当理由，本院不予采纳。

关于第二个争议焦点，原市环保局在确定本案罚款金额时，对于原告老港公司的整改情况认定为“整改措施正在落实中”，“配合调查取证的情况”认定为“配合调查”，已从处罚幅度裁量上考虑了原告老港公司整改、配合情况，环境影响程度和社会影响程度的认定有异味扰民投诉等予以证实。原市环保局所作罚款6.5万元的处罚，亦处于《大气污染防治法》第一百一十七条第(八)项规定的1万元以上10万元以下罚款的法定幅度内。被诉行政处罚决定裁量合理、适当。

被告市政府在收到原告老港公司行政复议申请后，进行审查，依法延长审理期限、中止审理及恢复审理，并均告知双方当事人。恢复审理后，被告市政府在法定延长期限内依据《行政复议法》第二十八条第一款第(一)项的规定作出被诉行政复议决定，复议程序合法，适用法律正确，结果并无不当。

综上，原告老港公司提出的撤销被诉行政处罚决定及被诉行政复议决定的诉讼请求，缺乏事实证据和法律依据，本院不予支持。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条、第七十九条之规定，判决如下：

驳回原告上海老港废弃物处置有限公司的诉讼请求。

案件受理费人民币50元，由原告上海老港废弃物处置有限公司负担。如不服本判决，可以在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于上海市第三中级人民法院。

审　判　长　　崔胜东

审　判　员　　孙焕焕

人民陪审员　　范丽蓉

二〇二〇年八月二十八日

法官　助理　　吴金怡

书　记　员　　戚玉婷

附：相关法律条文

一、《中华人民共和国行政诉讼法》

第六十九条行政行为证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序的，或者原告申请被告履行法定职责或者给付义务理由不成立的，人民法院判决驳回原告的诉讼请求。

第七十九条复议机关与作出原行政行为的行政机关为共同被告的案件，人民法院应当对复议决定和原行政行为一并作出裁判。

二、《中华人民共和国行政复议法》

第十二条对县级以上地方各级人民政府工作部门的具体行政行为不服的，由申请人选择，可以向该部门的本级人民政府申请行政复议，也可以向上一级主管部门申请行政复议。

……

第二十八条行政复议机关负责法制工作的机构应当对被申请人作出的具体行政行为进行审查，提出意见，经行政复议机关的负责人同意或者集体讨论通过后，按照下列规定作出行政复议决定：

（一）具体行政行为认定事实清楚，证据确凿，适用依据正确，程序合法，内容适当的，决定维持；

……

三、《中华人民共和国大气污染防治法》（2016年1月1日起施行）

第八十条企业事业单位和其他生产经营者在生产经营活动中产生恶臭气体的，应当科学选址，设置合理的防护距离，并安装净化装置或者采取其他措施，防止排放恶臭气体。

第一百一十七条违反本法规定，有下列行为之一的，由县级以上人民政府生态环境等主管部门按照职责责令改正，处一万元以上十万元以下的罚款；拒不改正的，责令停工整治或者停业整治：

……

（八）未采取措施防止排放恶臭气体的。