上海老港废弃物处置有限公司与上海市生态环境局、上海市人民政府环保一审行政判决书

上海铁路运输法院

行 政 判 决 书

（2020）沪7101行初373号

原告上海老港废弃物处置有限公司，住所地上海市浦东新区老港镇南滨公路****。

法定代表人叶军明，上海老港废弃物处置有限公司董事长。

委托代理人周德生，上海老港废弃物处置有限公司副总经理。

委托代理人沈壬戌，北京观韬中茂(上海)律师事务所律师。

被告上海市生态环境局，住所地，住所地上海市黄浦区大沽路**iv>

法定代表人程鹏，上海市生态环境局局长。

出庭应诉负责人罗海林，上海市生态环境局副局长。

委托代理人周浒，上海市生态环境局执法总队副总队长。

委托代理人李颖，上海恒量律师事务所律师。

被告上海市人民政府，住所地上海，住所地上海市黄浦区人民大道**>

法定代表人龚正，上海市人民政府市长。

委托代理人刘言浩，上海市司法局副局长。

委托代理人宓怡青，上海市司法局工作人员。

原告上海老港废弃物处置有限公司(以下简称老港公司)不服被告上海市生态环境局(以下简称市生环局)行政处罚决定及被告上海市人民政府(以下简称市政府)行政复议决定，向本院提起行政诉讼。本院于2020年5月26日立案后，依法向两被告送达了起诉状副本及应诉通知书。两被告在法定期限内向本院提交了证据和依据。本院依法组成合议庭，于2020年7月6日公开开庭审理了本案。原告老港公司委托代理人周德生、沈壬戌，被告市生环局负责人罗海林及委托代理人周浒、李颖，被告市政府委托代理人刘言浩、宓怡青到庭参加诉讼。本案现已审理终结。

原上海市环境保护局(以下简称原市环保局，机构改革后更名为“上海市生态环境局”)于2018年4月3日作出编号为第XXXXXXXXXX号的行政处罚决定(以下简称被诉行政处罚决定)，认定原告老港公司在老港综合填埋场(一期)未采取措施防止排放恶臭气体，违反了《中华人民共和国大气污染防治法》(2016年1月1日起施行，以下简称《大气污染防治法》)第八十条的规定，根据该法第一百一十七条第(八)项的规定，决定：(一)责令原告老港公司立即改正；(二)罚款人民币7.5万元(以下币种均为人民币)。原告老港公司不服，申请行政复议。被告市政府经审查，于2020年2月17日作出编号为沪府复字(2018)第390号行政复议决定(以下简称被诉行政复议决定)，认定被诉行政处罚决定认定事实清楚、适用法律正确、程序合法、内容适当，根据《中华人民共和国行政复议法》(以下简称《行政复议法》)第二十八条第一款第(一)项的规定，决定维持被诉行政处罚决定。

原告老港公司诉称，老港综合填埋场(一期)主要处理本市生活垃圾及污泥。原市环保局执法人员当日检查时正值中午工人午餐时间，根据原告规章制度，午休期间停止对垃圾的处理作业，除臭液喷洒也暂停作业，但周边的除臭风炮和水幕喷淋装置均处于开启状态。根据日常监测数据，原告的排放完全符合标准。检测当日风力为5-6级，老港固废处置基地周边还存在各类排污排气的工厂或公司，臭味并非仅来自原告，执法人员现场检测数据不客观。原告了解到臭气超标现象后，已经第一时间消除影响，将臭气数值控制在限值范围内，并不断改进作业工艺，尽力控制异味对周边环境的影响。原告认为，原市环保局不顾客观因素直接认定原告未采取措施防止排放恶臭气体系认定事实不清，适用法律错误。被诉行政处罚决定没有适用《中华人民共和国行政处罚法》(以下简称《行政处罚法》)第二十七条的规定从轻或者减轻处罚，裁量失当。被告市政府在未深入调查的情况下，简单维持被诉行政处罚决定有失公允。综上，请求撤销被诉行政处罚决定及被诉行政复议决定。

原告老港公司为证明其主张，向本院提供证据如下：编号为第XXXXXXXXXX号的《行政处罚决定书》及编号为沪府复字(2018)第390号的《行政复议决定书》，证明两被告作出被诉行政处罚决定及被诉行政复议决定。

被告市生环局辩称，2018年1月8日，原市环保局所属的上海市环境监察总队执法人员对原告的老港综合填埋场(一期)进行现场检查，发现生活垃圾填埋区正在填埋作业但未见人工喷洒除臭液，非填埋作业区部分生活垃圾敞开未进行覆盖，填埋区恶臭明显，废气导排口直排外环境。执法人员随即制作了现场检查笔录并进行拍照取证，原告的管理人员在笔录中对此亦予以确认。本案所涉的处罚属于行为罚，执法人员现场检测数据仅具有参考价值。原告未采取措施防止排放恶臭气体，违反了《大气污染防治法》的规定。据此，原市环保局根据《上海市环境保护行政处罚裁量基准规定》(2017年版)，从环境影响程度、社会影响程度、整改情况和配合调查取证情况等角度进行裁量，确定了罚款金额。综上，被诉行政处罚决定认定事实清楚，程序合法，适用法律正确，裁量适当，请求法院判决驳回原告诉讼请求。

为证明被诉行政处罚决定的合法性，被告市生环局向本院提交了如下依据、证据：

《大气污染防治法》第一百一十七条第(八)项，《环境行政处罚办法》第十五条第一款，沪环保法[2012]417号《上海市环境保护局关于委托市环境监察总队对环保违法行为实施行政处罚的规定》，作为原市环保局作出被诉行政处罚决定的职权依据；

《行政处罚法》第三十七条、第四十条、第四十二条，《环境行政处罚办法》第二十二条、第二十八条、第二十九条、第五十五条，作为被诉行政处罚决定的程序依据；

《大气污染防治法》第八十条、第一百一十七条第(八)项，作为被诉行政处罚决定的法律适用依据。

证据包括立案报告表、现场检查笔录及照片、询问笔录、听证告知书及送达回证、听证回执、听证通知书及送达回证、听证笔录、听证报批表、责令改正决定书及送达回证、行政处罚决定及送达回证、情况说明、《老港综合填埋场一期工程环境影响报告书(报批稿)》(以下简称环境影响报告)、原市环保局作出的《关于老港综合填埋场一期工程环境影响报告书的审批意见》(以下简称环境影响报告审批意见)、《上海市环境保护局关于老港综合填埋场一期工程(一阶段)竣工环保验收(阶段性)的审批意见》(以下简称竣工环保验收审批意见)、《生活垃圾填埋场污染控制标准(GB16889-2008)》(以下简称《控制标准》)、“老港”异味投诉统计表、恶臭(填埋区)未处置违法行为的罚款幅度裁定表、原环境保护部环境投诉受理中心环保督办单、老港垃圾填埋场投诉情况汇总表、12345电子政务平台和全国12369环保举报联网管理平台的投诉处理记录截屏等，证明原市环保局所属的上海市环境监察总队现场检查发现原告老港综合填埋场(一期)存在部分生活垃圾露天敞开未覆盖、生活垃圾填埋区正在进行推平压实的填埋作业但未见人工喷洒除臭液、填埋气导排口直排外环境的违法行为，遂制作现场检查笔录、立案并对原告进行了调查询问，原告被调查人员确认情况属实。举行听证后，原市环保局作出被诉行政处罚决定，并送达原告。

被告市政府辩称，原市环保局经调查认定原告未采取措施防止排放恶臭气体，遂结合案件事实、法律规定和裁量标准及原告整改情况作出被诉行政处罚决定合法。被告市政府收到原告行政复议申请后，因案情复杂并需要进行协调化解工作，遂经审批延长审理期限、中止审理、恢复审理，在法定期限内作出维持被诉行政处罚决定的行政复议决定。被诉行政复议决定程序合法，适用法律正确，结果并无不当，请求法院判决驳回原告诉讼请求。

为证明被诉行政复议决定的合法性，被告市政府向本院提交了如下依据、证据：《行政复议法》第十二条第一款作为其职权依据；《行政复议法》第二十三条第一款、第三十一条第一款及《中华人民共和国行政复议法实施条例》(以下简称《行政复议法实施条例》)第四十一条，作为其程序依据；《行政复议法》第二十八条第一款第(一)项，作为其法律适用依据。证据行政复议申请书(附申请材料)及邮寄凭证、行政复议答复通知书、行政复议答复书、行政复议延长审理期限通知书及邮寄凭证、行政复议中止通知书及邮寄凭证、行政复议恢复审理通知书及邮寄凭证、行政复议决定书及邮寄凭证，证明被诉行政复议决定认定事实清楚，证据确凿，程序合法。

原告老港公司对被告市政府提交的依据和证据均无异议，对被告市生环局提交的职权依据、程序依据无异议。原告对被告市生环局提交的事实证据真实性无异议，但认为，环境影响报告第5.4.1.1条明确填埋区恶臭气体控制措施为4项，包括减少垃圾暴露面、垃圾压实、每日填埋完成后用膜对暴露垃圾进行覆盖、在垃圾暴露面喷洒生物菌除臭液。现场检查笔录所附照片可以看出原告的老港综合填埋场(一期)绝大部分垃圾填埋区已经覆盖，小部分区域未覆盖是因风大吹开了覆盖膜，原告已经安排人员定期巡查。询问笔录、听证笔录、情况说明中均解释了现场检查时为午休时间未进行作业，且中午休息前卸货后已经喷洒了除臭液，附近的喷淋水幕和风炮均在工作。原告采取了环境影响报告中要求的措施，并额外增加了33台风炮和24小时水幕喷淋装置，故不能认定原告未采取措施防止恶臭气体排放。原市环保局适用《大气污染防治法》第八十条和第一百一十七条第(八)项作出处罚属适用法律错误。在裁量幅度上，原市环保局对于环境影响程度、社会影响程度都是顶格处罚，忽略了原告是承担本市生活垃圾处置的公益单位，并非一般因经营造成臭气排放的公司，原告一直关注周边环境影响，并积极接受市民监督，故原市环保局对该两项进行顶格处罚显然过重。

两被告对彼此的证据和依据无异议，对于原告老港公司的证据亦无异议。

本院对上述证据认证如下：两被告提供的相关法律依据系作出被诉行政行为时有效的法律、法规等，可以作为被诉行政行为的法律适用依据；两被告及原告老港公司提供证据具有真实性，来源合法，与被诉行政处罚决定和被诉行政复议决定相关联，本院依法确认为本案的定案证据。

经审理查明，2018年1月8日，原市环保局所属的上海市环境监察总队对原告老港公司的老港综合填埋场(一期)进行现场检查，发现该填埋场部分生活垃圾露天敞开，生活垃圾填埋区正在填埋作业但未见人工喷洒除臭液，填埋气导排口直排外环境；除尘雾炮机开启，高度低于填埋作业区约10米，距离填埋作业区约50米远，填埋作业区恶臭明显。2018年1月9日立案后，原市环保局于同日对原告老港公司进行了调查询问，并作出《责令改正决定书》，责令原告老港公司立即改正，在生产经营活动中产生恶臭气体的，应当采取有效措施防止排放恶臭气体。2018年2月12日，原市环保局向原告老港公司发出行政处罚听证告知书，告知拟作出行政处罚的内容和陈述申辩权，并有权要求听证。应原告老港公司要求，原市环保局于同年3月20日组织了听证。原告老港公司在听证中表示对事实和证据材料无异议，但作业区工人午休前已经喷洒了除臭液，周边风炮、水幕喷淋装置处于开启状态，原告老港公司并无违法故意，希望减轻或免予处罚。原市环保局经审核未采纳原告老港公司的申辩意见。经内部报批程序，原市环保局于2018年4月3日作出被诉行政处罚决定，并于同月10日留置送达原告老港公司。

原告老港公司不服，向被告市政府申请行政复议。被告市政府于2018年6月4日收到并受理行政复议申请后，向原市环保局发出行政复议答复通知书，该局于同月13日提交了行政复议答复书及相关证据材料。2018年7月30日，被告市政府因案情复杂决定延长行政复议审理期限，并告知原告老港公司及原市环保局；同年8月22日，被告市政府根据《行政复议法实施条例》第四十一条第一款第(八)项的规定，决定中止行政复议，并告知双方当事人。因政府机构改革，原“上海市环境保护局”更名为“上海市生态环境局”。2020年2月13日，被告市政府决定恢复行政复议案件审理，亦告知了双方当事人。同月17日，被告市政府作出被诉行政复议决定，决定维持被诉行政处罚决定。原告老港公司仍不服，提起本案诉讼。

另查明，原市环保局在确定拟罚款金额时，根据《上海市环境保护行政处罚裁量基准规定》(2017年版)的规定，按照《恶臭(填埋区)未处置违法行为的罚款幅度裁定表》，确定罚款金额为7.5万元。具体裁量要素和相应裁定值如下：1.环境影响程度构成比例为40%，程度大，裁定值为40%；2.对社会影响程度构成比例为20%，程度大，裁定值为20%；3.整改情况构成比例为20%，程度为整改措施正在落实中，裁定值为10%；4.配合调查取证的情况构成比例为20%，程度为配合调查，裁定值为5%；总计裁定值为75%。

又查明，制作时间为2010年9月的环境影响报告载明，除臭措施要求在填埋场作业区域及四周边沟采用喷洒设备，均匀地将除臭液喷洒在臭源表面，喷洒量以全面、均匀地覆盖整个臭源区表面为宜，填埋作业包括卸料、推离、压实等，填埋区恶臭控制措施主要有：控制填埋作业单元面积减少垃圾暴露面，垃圾压实，每日填埋作业完毕后用膜对暴露垃圾面进行覆盖，在垃圾暴露面喷洒生物菌除臭液。原市环保局于2010年10月27日作出的沪环保许评[2010]666号环境影响报告审批意见载明该局的决定包括：根据环境影响报告的结论意见和建议，从环境保护角度同意扩建工程建设；项目在设计、施工和生产中应严格按环境影响报告提出的要求，落实环保设施和污染防治措施，保护环境，具体有通过采取控制填埋作业面、垃圾压实、日覆盖、喷洒除臭液、收集填埋气及渗沥液处理厂臭气等措施，确保恶臭污染物、甲烷达到《控制标准》要求，填埋气和渗沥液调节池臭气分别经收集后引至老港四期填埋气燃气内燃机发电机组发电利用等。原市环保局于2016年2月3日作出的沪环保许评[2016]32号竣工环保验收审批意见载明，填埋气暂未引至四期CDM发电，目前送应急火炬焚烧处理，该局决定老港综合填埋场一期工程(一阶段)竣工环保验收(阶段性)合格，老港四期填埋气燃气内燃机发电机组建成后，本项目产生的填埋气和渗沥液调节池臭气应分别经收集后送至发电机组利用发电，火炬仅在应急状态下使用等。

本院认为，根据《大气污染防治法》第一百一十七条第(八)项、《环境行政处罚办法》第十五条第一款、《上海市环境保护局关于委托市环境监察总队对环保违法行为实施行政处罚的规定》的规定，原上海市环境监察总队可以依法对环境污染违法行为进行调查处理，原市环保局具有作出被诉行政处罚决定的法定职权。根据《行政复议法》第十二条第一款之规定，被告市政府具有作出被诉行政复议决定的法定职权。原告老港公司对两被告的证据真实性未提出异议，对相关执法程序亦无异议。本案的争议焦点为：一是被诉行政处罚决定认定原告老港公司的老港综合填埋场(一期)未采取措施防止排放恶臭气体，违反了《大气污染防治法》第八十条的规定，并适用该法第一百一十七条第(八)项的规定予以处罚，认定事实是否清楚，适用法律是否正确。二是原市环保局作出罚款7.5万元的被诉行政处罚决定，裁量是否适当。

针对第一个争议焦点，《大气污染防治法》第八十条规定：“企业事业单位和其他生产经营者在生产经营活动中产生恶臭气体的，应当科学选址，设置合理的防护距离，并安装净化装置或者采取其他措施，防止排放恶臭气体。”根据该法第一百一十七条第(八)项的规定，未采取措施防止排放恶臭气体的，予以处罚。当事人争议的关键在于对该条款规定的“未采取措施”的理解与判断。由《大气污染防治法》第八十条规定可知，采取措施的目的在于“防止排放恶臭气体”，为了达到该目的，“应当科学选址，设置合理的防护距离，并安装净化装置或者采取其他措施”，否则应认定为前述第(八)项规定的“未采取措施”。根据《控制标准》第9.3条的规定，生活垃圾填埋场在运行中应采取必要的措施防止恶臭物质的扩散。因此，“未采取措施”应是指未充分采取必要的措施。原告老港公司提出的只要采取了措施就不构成“未采取措施”的意见本院难以采纳。

在是否充分采取了必要措施的具体判断标准上，首先，涉案老港综合填埋场(一期)应遵守《控制标准》的规定。根据《控制标准》第5.14条、第7.1条的规定，填埋作业应分区、分单元进行，不运行作业面应及时覆盖；生活垃圾填埋场应建设填埋气体导排系统，在填埋场的运行期和后期维护与管理期内将填埋层内的气体导出后利用、焚烧或达到相关要求后直接排放。其次，经批准的环境影响报告、环境影响报告审批意见、竣工环保验收审批意见也应作为判断根据。建设项目配套建设的环境保护措施应当符合经批准的环境影响报告的要求，其建成和验收合格，是建设项目投入生产或者使用的法定前提条件。环境影响报告内容为对建设项目实施后可能造成的环境影响进行分析、预测和评估，提出预防或者减轻不良环境影响的对策和措施。该报告和环境影响报告审批意见、竣工环保验收审批意见中关于防止恶臭气体排放措施的具体要求，生活垃圾填埋场在实际运行、使用中也应当予以遵守。

本案中，原告老港公司未能完全按照《控制标准》、环境影响报告、环境影响报告审批意见、竣工环保验收审批意见规定的要求，对于用膜对暴露垃圾面进行覆盖、在填埋场作业区域垃圾暴露面喷洒生物菌除臭液、收集填埋气引至老港四期填埋气燃气内燃机发电机组发电利用(暂未引至四期CMD发电，则送应急火炬焚烧处理)等必要措施充分做到位，原市环保局认定原告老港公司存在部分生活垃圾露天敞开未覆盖、生活垃圾填埋区正在填埋作业但未见人工喷洒除臭液、填埋气导排口直排外环境的违法行为，构成未采取措施防止排放恶臭气体并予以处罚，认定事实清楚，证据确凿、充分，适用法律正确。原告老港公司主张，其大部分生活垃圾已经覆盖，午休前已经喷洒了除臭液，在填埋区域开启了风炮和水幕喷淋装置，故已经采取了环境影响报告要求的措施。对此本院认为，现场检查笔录及照片、询问笔录等均能证实部分生活垃圾未覆盖，原告老港公司对于生活垃圾填埋区正在填埋作业但未见人工喷洒除臭液，且填埋气导排口直排外环境的事实在笔录中予以确认，足以认定未充分采取必要的措施防止恶臭气体排放。原告老港公司在填埋场安装风炮和水幕喷淋装置，值得肯定，但尚不能替代《控制标准》、环境影响报告、环境影响报告审批意见、竣工环保验收审批意见规定的必要措施。原告老港公司的前述意见缺乏依据，本院难以采纳。

关于第二个争议焦点，原市环保局在确定本案罚款金额时，对于原告老港公司的整改情况认定为“整改措施正在落实中”，“配合调查取证的情况”认定为“配合调查”，已从处罚幅度裁量上考虑了原告老港公司整改、配合情况，环境影响程度和社会影响程度的认定有异味扰民投诉材料等证据予以证实。原市环保局所作罚款7.5万元的处罚，亦处于《大气污染防治法》第一百一十七条第(八)项规定的1万元以上10万元以下罚款的法定幅度内。被诉行政处罚决定处罚裁量合理、适当。

被告市政府在收到原告老港公司行政复议申请后，进行审查，依法延长审理期限、中止审理及恢复审理，并均告知双方当事人。恢复审理后，被告市政府在法定延长期限内依据《行政复议法》第二十八条第一款第(一)项的规定作出被诉行政复议决定，复议程序合法，适用法律正确，结果并无不当。

综上，原告老港公司提出的撤销被诉行政处罚决定及被诉行政复议决定的诉讼请求，缺乏事实证据和法律依据，本院不予支持。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条、第七十九条之规定，判决如下：

驳回原告上海老港废弃物处置有限公司的诉讼请求。

案件受理费人民币50元，由原告上海老港废弃物处置有限公司负担。如不服本判决，可以在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于上海市第三中级人民法院。

审　判　长　　李　健

审　判　员　　孙焕焕

人民陪审员　　解济民

二〇二〇年八月二十日

法官　助理　　吴金怡

书　记　员　　戚玉婷

附：相关法律条文

一、《中华人民共和国行政诉讼法》

第六十九条行政行为证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序的，或者原告申请被告履行法定职责或者给付义务理由不成立的，人民法院判决驳回原告的诉讼请求。

第七十九条复议机关与作出原行政行为的行政机关为共同被告的案件，人民法院应当对复议决定和原行政行为一并作出裁判。

二、《中华人民共和国行政复议法》

第十二条对县级以上地方各级人民政府工作部门的具体行政行为不服的，由申请人选择，可以向该部门的本级人民政府申请行政复议，也可以向上一级主管部门申请行政复议。

……

第二十八条行政复议机关负责法制工作的机构应当对被申请人作出的具体行政行为进行审查，提出意见，经行政复议机关的负责人同意或者集体讨论通过后，按照下列规定作出行政复议决定：

（一）具体行政行为认定事实清楚，证据确凿，适用依据正确，程序合法，内容适当的，决定维持；

……

三、《中华人民共和国大气污染防治法》（2016年1月1日起施行）

第八十条企业事业单位和其他生产经营者在生产经营活动中产生恶臭气体的，应当科学选址，设置合理的防护距离，并安装净化装置或者采取其他措施，防止排放恶臭气体。

第一百一十七条违反本法规定，有下列行为之一的，由县级以上人民政府生态环境等主管部门按照职责责令改正，处一万元以上十万元以下的罚款；拒不改正的，责令停工整治或者停业整治：

……

（八）未采取措施防止排放恶臭气体的。