上海老港废弃物处置有限公司与上海市生态环境局、上海市人民政府环保一审行政判决书

上海铁路运输法院

行 政 判 决 书

（2020）沪7101行初366号

原告上海老港废弃物处置有限公司，住所地上海市浦东新区。

法定代表人叶军明。

委托代理人钱冬，北京观韬中茂(上海)律师事务所律师。

被告上海市生态环境局，住所地上海市黄浦区。

法定代表人程鹏。

委托代理人蔡颖慧。

委托代理人李颖，上海恒量律师事务所律师。

被告上海市人民政府，住所地上海市黄浦区。

法定代表人龚正。

委托代理人王婉婧。

委托代理人宓怡青。

原告上海老港废弃物处置有限公司(以下简称老港公司)不服被告上海市生态环境局(以下简称市生环局)行政处罚决定及被告上海市人民政府(以下简称市政府)行政复议决定，向本院提起行政诉讼。本院于2020年5月26日立案后，依法向两被告送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2020年7月14日公开开庭审理了本案。原告老港公司委托代理人钱冬，被告市生环局委托代理人蔡颖慧、李颖，被告市政府委托代理人王婉婧到庭参加诉讼。本案现已审理终结。

原上海市环境保护局(以下简称原市环保局，该局后更名为“上海市生态环境局”)于2018年4月3日作出编号为第XXXXXXXXXX号的《行政处罚决定书》(以下简称被诉行政处罚决定)，认定原告未将土壤和地下水监测结果向市或区环保部门报告，违反了《上海市环境保护条例》(以下简称《上海环保条例》)第五十条第二款的规定，根据该条例第七十八条第二款的规定，决定：(一)责令原告立即改正；(二)罚款人民币10万元(以下币种均为人民币)。原告不服，申请行政复议。被告市政府经审查，于2020年2月17日作出编号为沪府复字(2018)第395号的《行政复议决定书》(以下简称被诉行政复议决定)，认定被诉行政处罚决定认定事实清楚、适用法律正确、程序合法、内容适当，根据《中华人民共和国行政复议法》(以下简称《行政复议法》)第二十八条第一款第(一)项的规定，决定维持被诉行政处罚决定。

原告老港公司诉称，该公司成立以来，一直按照规定合法运营，定期对土壤和地下水进行监测，并按时将监测结果向上海市废弃物管理处报备；原告在原市环保局检查后及时学习相关规定，规范运营，加强环境治理，积极改正，消除影响。被诉行政处罚决定认定事实错误，且未考虑整改情况予以从轻或减轻处罚，有失公允。被告市政府未深入调查即维持被诉行政处罚决定，亦有错误。综上，请求撤销被诉行政处罚决定及被诉行政复议决定。

原告为证明其主张，向本院提供证据如下：编号为第XXXXXXXXXX号的《行政处罚决定书》及编号为沪府复字(2018)第395号的《行政复议决定书》，证明两被告作出被诉行政处罚决定及复议决定。

被告市生环局辩称，原市环保局已更名为市生环局；根据规定，原告应对地下水和土壤进行监测并将结果上报环保部门，但其仅对地下水进行监测，未对土壤进行监测，且其将地下水监测情况向绿化市容部门所属的上海市废弃物管理处报告，未向环保部门上报，原市环保局认定原告未将土壤和地下水监测结果向市或区环保部门报告，事实清楚，证据确凿；在确定处罚幅度时，该局已考虑到原告积极改正与配合调查的情况，罚款数额适当。被诉行政处罚决定并无不当，请求驳回原告的诉讼请求。

为证明被诉行政处罚决定合法性，被告市生环局向本院提交了如下依据、证据：《上海环保条例》第七十八条第二款、《环境行政处罚办法》第十五条第一款、《上海市环境保护局关于委托市环境监察总队对环保违法行为实施行政处罚的规定的通知》，作为原市环保局具有作出涉案行政处罚决定的职权依据；《中华人民共和国行政处罚法》第三十七条、第四十条、四十二条及《环境行政处罚办法》第二十二条、第二十八条、第二十九条、第五十五条，作为其程序依据；《上海环保条例》第五十条第二款、第七十八条第二款，作为法律适用依据。立案报告表、现场检查笔录、询问笔录、行政处罚听证告知书及送达回证、听证回执、行政处罚听证通知书及送达回证、听证笔录、听证报批表、《责令改正决定书》及送达回证、编号为第XXXXXXXXXX号的《行政处罚决定书》及送达回证、情况说明、环境监测报告报备单、投诉统计表、《上海市环境保护行政处罚裁量基准规定》及对原告所作处罚幅度裁量要素表，上述证据证明2018年1月22日原市环保局所属的上海市环境监察总队执法人员对原告实施检查，现场未查见土壤监测报告，查见地下水监测报告，但未向环境保护部门报备；当日立案后，经调查询问，原市环保局于同年2月28日作出《责令改正决定书》，责令原告立即改正并按规定定期对土壤和地下水进行监测并将结果向市或区环保部门报告；同年3月22日，原市环保局组织了听证，后依据行政处罚裁量基准的规定，考虑到原告已整改并配合调查等情况，于同年4月3日作出被诉行政处罚决定，并向原告进行送达。

被告市政府辩称，原告未对土壤进行监测，对地下水进行监测但未向市或区环保部门报告，原市环保局结合案件事实、法律规范及原告整改状况等情况，作出责令原告改正并处罚款10万元的被诉行政处罚决定，事实清楚，程序合法，裁量适当，适用法律正确。其依法作出维持前述处罚决定的复议决定，并无不当，请求驳回原告的诉讼请求。

为证明被诉行政复议决定的合法性，被告市政府向本院提交了如下依据、证据：《行政复议法》第十二条第一款，作为其职权依据；《行政复议法》第二十三条第一款、第三十一条第一款及《中华人民共和国行政复议法实施条例》第四十一条，作为其程序依据；《行政复议法》第二十八条第一款第(一)项，作为其法律适用依据。原告提交的行政复议申请书、申请材料及邮寄凭证，行政复议答复通知书，行政复议答复书，行政复议延长审理期限通知书及邮寄凭证，行政复议中止通知书及送达回证，行政复议恢复审理通知书及邮寄凭证，编号为沪府复字(2018)第395号的《行政复议决定书》及邮寄凭证，以上证据证明被告市政府于2018年6月4日收到原告行政复议申请后通知原市环保局答复，该局于同月13日提交了行政复议答复书及相关证据材料，同年7月30日被告市政府决定延长审理期限并告知各方当事人，同年8月22日中止案件审理并告知各方当事人，2020年2月13日恢复案件审理并亦告知了各方当事人，2020年2月17日作出被诉行政复议决定，该复议决定事实清楚，证据确凿，程序合法。

原告对两被告所提供的依据及证据均无异议，仅述称原告对土壤也进行了监测，但未提供任何证据。两被告对原告的证据亦均无异议。鉴于各方当事人对对方证据均未表示异议，且与当事人相关陈述一致，本院对各方当事人证据真实性、关联性、合法性均予确认。

综合上述认证的证据及当事人的庭审陈述，本院认定如下事实：2018年1月22日，原市环保局所属的上海市环境监察总队执法人员对原告老港公司进行检查时，发现该公司对地下水进行了监测，但未向市或区环境保护部门报备，同时，现场未查见土壤监测报告。当日立案后，上海市环境监察总队于同月30日对原告老港公司进行了调查询问，该公司认为其已定期将环境检测报告向上海市废弃物管理处报备，并提供了向该管理处提交的环境监测报告报备单。该报告单内包含地下水监测报告和环境空气监测报告。同年2月28日，原市环保局作出《责令改正决定书》，责令原告老港公司立即改正，并应按规定定期对土壤和地下水进行监测并将结果向市或区环保部门报告。同日，该局向原告老港公司发出行政处罚听证告知书。应该公司要求，原市环保局于同年3月22日组织了听证。根据《上海市环境保护行政处罚裁量基准规定》中相应裁量标准，综合考虑本案情况后，原市环保局于同年4月3日作出内容如前的被诉行政处罚决定，并于同月10日送达原告老港公司。该公司不服，向被告市政府申请行政复议。被告市政府于2018年6月4日收到行政复议申请后，向原市环保局发出行政复议答复通知书，该局于同月13日提交了行政复议答复书及相关证据材料。同年7月30日，被告市政府因案情复杂决定延长行政复议审理期限，并告知原告老港公司及原市环保局；同年8月22日，被告市政府根据《中华人民共和国行政复议法实施条例》第四十一条第一款第(八)项的规定，决定中止行政复议，并告知各方当事人。后原“上海市环境保护局”更名为“上海市生态环境局”。2020年2月13日，被告市政府决定恢复复议案件审理，亦对各方当事人进行了告知。2020年2月17日，被告市政府作出内容如前的被诉行政复议决定，决定维持前述处罚决定。原告老港公司仍不服，提起本案诉讼。

同时查明，原市环保局在确定拟罚款金额时，按其裁量基准的规定，根据未按规定对土壤和地下水监测的罚款幅度裁量基准确定处罚金额为10万元。具体裁量幅度表格如下：

本院认为，作为环境保护部门，原市环保局有权依据《上海环保条例》第七十八条第二款对未按规定对土壤、地下水进行监测及未报告结果的行为作出行政处罚；依据《行政复议法》第十二条第一款的规定，被告市政府亦具有对向其提出的行政复议申请作出行政复议决定的职权。审理过程中，原告对两被告提供的依据、证据未提出异议，对相关执法程序亦无异议，其所提质疑集中于两点：第一，认为其已对土壤和地下水进行监测，并向上海市废弃物管理处报备，被诉行政处罚决定认定其未向环保部门报告监测结果有误；第二，其已积极整改，应从轻或减轻处罚。

关于第一个问题，原市环保局通过现场检查、调查，认可原告对地下水进行了监测，但未对土壤进行监测。原告在庭审中陈述其对土壤进行了监测，但一直未提供证据，且原告在调查过程中提供的环境监测报告报备单显示，其对地下水及空气质量进行了监测，并无相关土壤监测记录。同时，绿化市容管理部门所属的废弃物管理处显与环境保护部门不同，原告将相关地下水监测结果向其报备无法等同于向环境保护部门报告。原市环保局综合案件情况，将原告涉案行为认定为未将土壤和地下水监测结果向市或区环保部门报告，证据确凿、充分。当然，若将原告涉案行为表述为“未对土壤进行监测、对地下水进行监测但未将监测结果向市或区环保部门报告”更为精确。

关于第二个问题，如裁量幅度表所示，原市环保局在确定本案处罚幅度时，将原告仅对地下水进行监测但未上报、未对土壤进行监测的涉案情形置于“违反监测管理规定的表现形式”一栏中“定期对土壤和地下水进行监测，但未履行监测结果报告义务”一档，实际上已对原告不完整监测行为予以从宽考量。同时，在“整改情况”及“配合调查取证的情况”两栏中，原市环保局将原告涉案情形放置于“立即整改，并消除环境影响”及“配合调查”两档，已从处罚幅度裁量上考虑了原告整改、配合情况。所作罚款10万元的处罚，亦处于《上海环保条例》第七十八条第二款规定的2万元以上20万元以下的法定处罚幅度内。被诉行政处罚决定处罚幅度合理、适当。

此外，行政诉讼坚持全面审查的原则，行政行为适用法律是否正确也是人民法院审理行政案件的重要审查环节。本案中，被诉行政处罚决定认定原告涉案行为违反了《上海环保条例》第五十条第二款的规定，并根据该条例第七十八条第二款的规定作出处罚。前述第五十条第二款规定，储油库及加油站、生活垃圾处置、危险废物处置等经营企业和其他重点污染物排放单位应当按照国家和本市的规定，定期对土壤和地下水进行监测，并将监测结果向市或者区环保部门报告。前述第七十八条第二款规定，违反该条例第五十条第二款规定，未按照规定定期对土壤和地下水进行监测，并报告监测结果，未采取风险防范措施或者未采取污染物隔离、阻断等治理措施的，由市或者区环保部门责令改正，处2万元以上20万元以下的罚款。前款规定系行为模式的规定，条文规定清楚明了；后款规定系法律后果的规定，但因其中的“并”字，使对其规制的具体情形可能产生不同认识：是否必须“未按照规定定期对土壤和地下水进行监测”与未“报告监测结果”同时具备，还是只要具备其中一种行为即可，存在一定模糊空间。对此，本院认为，根据第五十条第二款的规定，生活垃圾处置、危险废物处置等经营企业和其他重点污染物排放单位应定期对土壤和地下水进行监测并报告监测结果，未进行监测或未报告结果均不符合要求。因此，对第七十八条第二款中有关未监测、报告规定的正确理解应是：未按照规定定期对土壤和地下水进行监测，或进行监测但未将监测结果向市或者区环保部门报告的，由市或者区环保部门责令改正，处2万元以上20万元以下的罚款。本案中，原告对地下水进行监测但未向环保部门报告，对土壤则未进行监测，如前所述，被诉行政处罚决定从监测结果上报角度认定原告未将土壤和地下水监测结果向市或区环保部门报告，虽非最精确表述，但因未监测必然不存在上报，故总体而言前述认定亦无不可，无明显不当。且从处罚幅度裁量角度考量，直接从结果上报的角度确定处罚幅度，未再考量前端未完整监测的行为，更有利于原告。因此，被诉行政处罚决定基于前述认定适用第七十八条第二款作出处罚，法律适用正确。

被告市政府在收到原告行政复议申请后，进行审查，依法延长审查期限、中止审理及恢复审理，并均告知各方当事人，恢复审查后在法定延长期限内依据《行政复议法》第二十八条第一款第(一)项作出被诉行政复议决定，复议程序合法，法律适用正确。

综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条、第七十九条之规定，判决如下：

驳回原告上海老港废弃物处置有限公司的诉讼请求。

本案案件受理费人民币50元，由原告上海老港废弃物处置有限公司负担。如不服本判决，可以在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于上海市第三中级人民法院。

审　判　长　　崔胜东

审　判　员　　孙焕焕

人民陪审员　　范丽蓉

二〇二〇年八月十二日

法官　助理　　吴金怡

书　记　员　　戚玉婷

附：相关法律条文

一、《中华人民共和国行政诉讼法》

第六十九条行政行为证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序的，或者原告申请被告履行法定职责或者给付义务理由不成立的，人民法院判决驳回原告的诉讼请求。

第七十九条复议机关与作出原行政行为的行政机关为共同被告的案件，人民法院应当对复议决定和原行政行为一并作出裁判。

二、《中华人民共和国行政复议法》

第十二条对县级以上地方各级人民政府工作部门的具体行政行为不服的，由申请人选择，可以向该部门的本级人民政府申请行政复议，也可以向上一级主管部门申请行政复议。

……

第二十八条行政复议机关负责法制工作的机构应当对被申请人作出的具体行政行为进行审查，提出意见，经行政复议机关的负责人同意或者集体讨论通过后，按照下列规定作出行政复议决定:

（一）具体行政行为认定事实清楚，证据确凿，适用依据正确，程序合法，内容适当的，决定维持；

……

三、《上海市环境保护条例》

第五十条……

储油库及加油站、生活垃圾处置、危险废物处置等经营企业和其他重点污染物排放单位应当按照国家和本市的规定，定期对土壤和地下水进行监测，并将监测结果向市或者区环保部门报告。发现存在环境风险的，土地使用者应当采取风险防范措施；发现污染扩散的，土地使用者应当采取污染物隔离、阻断等治理措施。

……

第七十八条……

违反本条例第五十条第二款规定，未按照规定定期对土壤和地下水进行监测，并报告监测结果，未采取风险防范措施或者未采取污染物隔离、阻断等治理措施的，由市或者区环保部门责令改正，处二万元以上二十万元以下的罚款。

……