上海吟美杰信息技术有限公司与海宁市财政局、嘉兴市财政局行政处罚、行政复议二审行政判决书

浙江省嘉兴市中级人民法院

行 政 判 决 书

（2016）浙04行终119号

上诉人（原审原告）上海吟美杰信息技术有限公司，住所地上海市嘉定区曹安公路1509号407室。

法定代表人沈爱跃，董事长。

委托代理人王钢，公司员工。

委托代理人杨贵永，上海恒杰律师事务所律师。

被上诉人（原审被告）海宁市财政局，住所地浙江省海宁市水月亭西路336号。

法定代表人许建明，局长。

出庭负责人蒋雪标，副局长。

委托代理人邱建忠，该局工作人员。

委托代理人王维斌，浙江潮乡律师事务所律师。

被上诉人（原审被告）嘉兴市财政局，住所地浙江省嘉兴市南湖区环城西路55号。

法定代表人许农，局长。

出庭负责人傅如龙，副局长。

委托代理人姚敏健，该局工作人员。

委托代理人居新铭，浙江圣文律师事务所律师。

原审第三人常州市钱璟康复股份有限公司，住所地江苏省常州市武进高科技术产业开发区凤鸣路6号。

法定代表人樊金成，董事长。

委托代理人王小兵、臧云霄，上海隆天律师事务所律师。

上海吟美杰信息技术有限公司因诉海宁市财政局、嘉兴市财政局、常州市钱璟康复股份有限公司招标投诉行政处理及行政复议一案，不服嘉兴市南湖区人民法院于2016年6月23日作出的（2015）嘉南行初48号行政判决，向本院提起上诉。本院于2016年8月9日受理后，依法组成合议庭，于2016年9月19日公开开庭审理了本案，上诉人上海吟美杰信息技术有限公司（以下简称吟美杰公司）的委托代理人ＸＸ、杨贵永，被上诉人海宁市财政局的负责人蒋雪标、委托代理人邱建忠、王维斌，被上诉人嘉兴市财政局的负责人傅如龙、委托代理人姚敏健、居新铭，原审第三人常州市钱璟康复股份有限公司（以下简称钱璟公司）的委托代理人王小兵、藏云霄到庭参加诉讼，本案现已审理终结。

2015年8月19日，海宁市财政局作出海财处字[2015]1号《行政处理决定书》，对投诉人吟美杰公司投诉嘉兴正大工程管理咨询有限公司（以下简称正大公司）关于海宁市培智学校康复仪器及治疗设备采购项目标项一（编号：ZDCG2015025）评标结果事宜作出处理决定，驳回投诉人吟美杰公司的投诉。吟美杰公司不服，向嘉兴市财政局申请行政复议。2015年11月30日，嘉兴市财政局作出嘉财复决字[2015]1号《行政复议决定书》，决定维持海宁市财政局作出海财处字[2015]1号《行政处理决定书》。

原审查明，2015年5月，正大公司受海宁市培智学校委托，就康复仪器及治疗设备采购项目（项目编号：ZDCG2015025）采用公开招标的方式发布招标文件，包括吟美杰公司、钱璟公司在内的八家供应商参加了投标，经评标委员会评审，钱璟公司为该招标项目标项一中标供应商。

吟美杰公司针对第一标项的中标结果向正大公司提出质疑，正大公司于2015年6月15日作出质疑回复，表示对采购结果予以确认。吟美杰公司对正大公司的质疑回复不服，于2015年7月6日向海宁市财政局提出投诉，投诉事项包括：一、钱璟公司的投标产品不能提供“言语电声门图采集仪”，不能实现招标文件第一标项主要技术功能和主要技术要求的“言语电声门图测量”等相关功能和技术指标要求；二、钱璟公司的投标产品没有“视频图像信号采集输入装置”，不能实现招标文件第一标项“S1言语测量仪”主要技术功能和主要技术要求的“声带振动显示及定量分析”等相关功能；三、钱璟公司未提供言语电声门图信号采集仪样机。海宁市财政局2015年7月10日书面通知吟美杰公司补正材料后，吟美杰公司于2015年7月13日重新递交投诉材料，海宁市财政局受理投诉，并于2015年7月14日向被投诉人正大公司发送了《投诉副本发送通知书》和《暂停采购活动通知书》，同日，向钱璟公司发送了《投诉副本发送通知书》，两单位收到投诉副本后，分别于2015年7月16日、17日向海宁市财政局提交了针对投诉内容的答辩意见。2015年8月14日，海宁市财政局组织5名专家对投诉事项进行了专家论证。2015年8月19日，海宁市财政局作出海财处字[2015]1号《行政处理决定书》，对投诉人即吟美杰公司的三个投诉事项认为缺乏事实依据，并作出驳回投诉的处理决定。

吟美杰公司不服海宁市财政局作出的海财处字[2015]1号《行政处理决定书》，于2015年10月10日向嘉兴市财政局提出行政复议申请。同日，嘉兴市财政局受理了吟美杰公司的复议申请，并于2015年10月12日向海宁市财政局送达了《提出答复通知书》（嘉财服提答[2015]1号），海宁市财政局于2015年10月16日向嘉兴市财政局提交了答复书。嘉兴市财政局经审查于2015年11月30日作出了嘉财复决字[2015]1号《行政复议决定书》，决定维持海财处字[2015]1号《行政处理决定书》的处理决定。吟美杰公司不服，遂向法院提起行政诉讼。原审法院认为，对于吟美杰公司在诉讼过程中增加的诉讼请求不属于本案审查范围，不予审查。本案争议焦点为：海宁市财政局作出的海财处字[2015]1号《行政处理决定书》及嘉兴市财政局作出的嘉财复决字[2015]1号《行政复议决定书》是否合法。针对该争议焦点，首先，在行政行为程序上，海宁市财政局、嘉兴市财政局作出的行政行为在程序上符合法律法规规定，吟美杰公司对此未提出异议，法院予以认定，并确认行政行为程序合法。其次，对于行政行为的内容是否合法，应围绕吟美杰公司的投诉内容及投诉处理部门与复议部门的处理进行分析确认。针对投诉事项一、二，海宁市培智学校康复仪器及治疗设备采购项目（项目编号：ZDCG2015025）招标文件中只对产品配置要求进行了总体描述，并无实质性响应条款，在招标文件中明确如供应商投标产品的配置如有偏离，允许通过填写偏离部分表述。钱璟公司的投标产品“S—SJX系列言语功能检测处理系统”和“S—YJX系列语言功能检测处理系统”在投标文件中按招标文件要求提供了相应的医疗器械注册证和注册检验报告以及电声门图仪（反过滤法）的相关证明文件，并对所投产品技术配制进行偏离表述，具体表述了所投标产品的技术性能、参数的情况。评标委员会根据招标文件规定，对钱璟公司投标产品是否实质性符合招标要求进行评定，并进而认定该投标产品实质性符合招标要求。吟美杰公司并无证据证明钱璟公司提供的上述医疗器械注册证和注册检验报告等材料存在虚假情况，对于投标产品是否具备相关功能及技术指标，有评标委员会专家评审确认，吟美杰公司对此提出质疑并无证据证明，法院不予确认。吟美杰公司的投诉事项一、二不能成立。对于投诉事项三，采购样品收退记录表记录了各投标单位提交样品的时间、退还时间及经手人等记录，钱璟公司已提供样品。吟美杰公司提出的质疑无证据证明，法院不予确认，其投诉事项三也不能成立。海宁市财政局的《行政处理决定书》、嘉兴市财政局的《行政复议决定书》对吟美杰公司的投诉事项作出的处理决定和复议决定有事实及法律依据，应予支持。综上，海宁市财政局作出的海财处字[2015]1号《行政处理决定书》及嘉兴市财政局作出的嘉财复决字[2015]1号《行政复议决定书》程序合法，决定认定事实清楚，证据充分，适用法律法规正确。吟美杰公司的诉讼请求不成立，不予支持。原判据此依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决驳回原告吟美杰公司的诉讼请求

吟美杰公司不服，上诉称：一、一审判决程序错误。吟美杰公司在收到被上诉人的一审提交的证据材料后，提出了更具体的补充起诉意见，并非增加诉讼请求，原审以吟美杰公司诉讼过程中，增加诉讼请求不属于案件审查范围，不予审查，违反诉讼程序，侵犯吟美杰公司的诉讼权利。鉴于本案涉及的专业技术性较强，非专业机构和人员难以判断钱璟公司的投标产品是否真正具有上诉人所投诉的功能，上诉人向一审法院提出鉴定申请，并申请专家出庭作证，但一审法院驳回上诉人的申请，违反了行政诉讼法法律程序，损害了上诉人的诉讼权利。本案系行政诉讼，被上诉人就被诉行政行为的合法性负有举证责任，上诉人能否举证不影响被上诉人的举证责任。被上诉人提出的证据不能证明产品具有上诉人投诉的功能，这些证据不能证明行政行为的合法性。一审法院以吟美杰公司对提出的质疑并无证据证明，不予确认，违背了行政诉讼法规定的举证责任分配原则，将被上诉人的举证责任错置在上诉人一方，损害上诉人权利。二、原判认定事实错误，1.对于上诉人关于钱璟公司投标产品的投诉事项一、二，上诉人认为，一审判决的事实认定存在以下错误：首先，上诉人并没有对钱璟公司提供的投标产品的医疗器械注册证和注册检验报告等真实性存疑，而是认为，按照医疗器械监督管理法规规定，医疗器械的产品性能结构及组成、主要功能等应以登记注册为准，但钱璟公司的上述登记注册文件并不能反映上诉人所投诉的产品功能。其次，根据《中华人民共和国政府采购法》及《政府采购供应商投诉处理办法》的规定，政府采购监督管理部门对于供应商投诉进行审查或调查处理，不仅包括采购程序，还包括采购过程及结果等，评标委员会专家评审意见及结果也包括在内。具体到本案，两被上诉人在对上诉人投诉及复议处理过程中，也对评标委员会专家的评审意见进行了审查处理，海宁市财政局甚至在处理投诉时另行组织了专家论证，足以说明被上诉人在投诉处理阶段对评标委员会专家的评审意见进行了审查处理。上诉人对被上诉人的行政处理决定不服提起行政诉讼，一审法院理应当对此进行实质性的审查。鉴于本案所涉投标产品属于医疗器械产品，按照医疗器械监管法规，判定医疗器械产品的功能、性能等主要技术指标应与其法定的登记注册文件为准。一审过程中，上诉人反复向法庭指出，钱璟公司投标产品的注册文件中并不包括上诉人所投诉的功能，所谓的评标委员会专家的评审意见及被上诉人所组织的专家论证意见是与这些注册文件相冲突的，依法不能成立。一审法院不仅没有对此进行审查认定，反而称上诉人没有证据证明，违反逻辑。2.对于上诉人的投诉事项三，上诉人已经指出，招标文件第4.4.1规定，投标人必须提供言语电声门图信号采集仪1台，但根据招标代理人正大公司对上诉人的质疑答复实际提供的为“整套系统，言语电声门图信号采集仪已整合在该系统中。”上诉人并不认可所谓的“整套系统”可以代替言语电声门图信号采集仪样机，因为钱璟公司没有作为电声门图仪医疗器械应依法具有的法定注册文件，更何况所提供的所谓“反滤波法”的相关证明文件根本不能成立。一审法院显然没有搞清楚上诉人投诉事项的真实内容，没有认真调查。3.关于钱璟公司提供的医疗器械注册证和注册检验报告以及电声门图仪（反滤波法）的相关证明文件，这一证据的真实性、关联性提出异议，原审法院未予采纳。4.结合本案的起因、上诉人质疑、投诉的事项以及被上诉人的处理过程，要判定被上诉人的行政行为是否合法，就要审理解决以下几个焦点问题，即（一）判定钱璟公司产品是否具有上诉人投诉的功能应该以什么标准来判定，是否应该以法定的注册文件为标准？（二）对于钱璟公司产品功能判定，当评标委员会专家评审意见及专家论证意见与注册文件不一致时，应该以哪个为准？（三）钱璟公司提供的所谓“电声门图仪”（反滤波法）的相关证明文件”、即“分类界定申请告知书”、“分类界定在线申请表”能否作为其产品“电声门图仪”的“身份证明”？但一审法院没有就上诉人在一审过程中反复要求审理查明的上述焦点问题进行审理查明，存在明显偏袒之嫌。综上，一审判决在审理程序、事实认定方面均存在严重错误，导致作出错误判决。请求二审依法审理，公正裁决，以维护上诉人的合法权益。

被上诉人海宁市财政局答辩称：一、原判认定事实清楚。从上诉人提交的行政上诉状来看，上诉人对一审行政判决书经审理查明部分的内容并无异议，而其提出的有关一审行政判决在诉讼程序与事实认定方面的异议，实质与其就本案被诉政府采购投诉处理决定及行政复议决定在事实认定方面提出异议并无不同，争议核心仍然集中于其提出的三项投诉事项。关于上诉人在质疑、投诉、复议、诉讼阶段一再提出的常州市钱璟康复器材公司（以下简称钱璟公司）投标产品不能提供“言语电声门图采集仪”、不能实现招标文件主要技术功能和主要技术要求的“言语电声门图测量”等相关功能和技术指标要求；投标产品没有“视屏图像信号采集输入装置”，不能实现招标文件“S1言语测量仪”主要技术功能和主要技术要求的“声带振动动态显示和定量分析”等相关功能；以及未能提供言语电声门图信号采集仪样机等三项投诉事项。被上诉人认为，首先，从海宁市培智学校康复仪器及治疗设备招标文件来看，该招标文件只对产品配置要求进行了总体描述，并无实质性响应条款，而且明确告知如供应商投标产品的配置如有偏离，允许通过填写偏离部分进行表述。钱璟公司的投标文件，对采购项目进行了有偏离的投标响应，而且对所投标产品技术配置如实进行了偏离表述，明确描述了所投标产品的技术性能、参数的情况。此外，对于投标产品“S-SJX”系列言语功能检测处理系统和“S-YJX系列语言功能检测处理系统”，钱璟公司在投标文件中均严格按照招标文件要求提供了相应的医疗器械注册证和注册检验报告，以及电声门图仪（反滤波法）的相关证明文件。因此，足以认定钱璟公司的投标文件与招标文件相符，钱璟公司不存在提供虚假材料谋取中标、成交的情形；其次，对于钱璟公司的投标产品，无论是根据评标委员会提交的《政府采购公开招标评标报告》和《政府采购样品收退记录表》，还是根据《投诉案件的论证报告》，均能确定该投标产品实质性响应了招标要求，上诉人投诉提及的电声门图、声带振动动态显示及定量分析；最后，从详细记录各投标单位提交样品时间、经手人等信息的《样品签收明细表》来看，钱璟公司提供的样品为整套系统，言语电声门图显示等相关功能评标时也有现场演示，在评标环节也已经评标委员会查看。鉴于此，上述提出的三项投诉事项，既缺乏事实根据，也与客观实际不符，依法应当予以驳回。原审法院作出的上诉人提出的三项投诉事项均不能成立，被诉行政处理决定及行政复议决定认定事实清楚的认定结论是客观公正的，并且有充分的事实证据予以支持。二、一审判决适用法律正确。本案被诉政府采购投诉行政处理决定及行政复议决定，在职权依据、事实认定、适用法律、处理结果及程序方面，均未违反《中华人民共和国行政复议法》、《中华人民共和国政府采购法》、《中华人民共和国政府采购法实施条例》及《政府采购供应商投诉处理办法》等法律法规规定。一审法院判决驳回上诉人的诉讼请求，符合《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，依法应当予以维持。请求二审法院驳回上诉，维持原判。

被上诉人嘉兴市财政局的答辩意见与海宁市财政局相同。

原审第三人钱璟公司答辩认为，钱璟公司公司的产品能实现招标文件要求的功能，实质性符合招标文件要求的功能。招标文件只对产品配置要求进行总体描述，并无实质性响应条款，而且招标文件允许在有偏离的情况下对偏离部分进行表述。钱璟公司提供的投标产品采用反滤波法获得电声门图检测信号，实质性符合招标文件要求。并且钱璟公司根据招标文件要求在《货物说明一览表》中对所投标产品的技术性能和参数进行了详细描述，能实现招标文件要求的功能，钱璟公司提供了相应的医疗器械注册证、检验报告等。第二、吟美杰公司要求对钱璟公司产品功能进行鉴定并非法院审查和审理的范围。首先，钱璟公司的注册证及相应检验报告均已载明其产品具备相关功能。其次，根据《中华人民共和国招标投标法》第三十七条规定，评标由招标人依法组建的评标委员会负责。投标产品是否实质符合招标文件要求，应由评标委员会根据招标文件规定进行评定。涉案招标项目的评标委员会组成合法、评议程序合法，故评标委员会的最终评定结论亦合法，无需对钱璟公司的产品进行鉴定。请求法院依法驳回上诉人的上诉。

原审期间各方当事人提交的全部证据材料，均由原审法院移送至本院。二审期间，吟美杰公司提交了其于2016年5月12日向国家食品药品监督管理总局申请公开“对电声门图仪（反滤波法）按医疗器械管理，管理类别为第II类医疗器械，分类编码：6821的分类界定正式文件”，国家食品药品监督管理总局于2016年6月26日告知其“根据《中华人民共和国政府信息公开条例》第二十一条第一项规定，你公司申请公开的内容我局已在网站主动公开，请登录www.cfda.gov.cn/WS01/CL0845/63003.html查询”。吟美杰公司称该证据能说明国食药监械[2011]231号文是国家食药监局关于电声门图仪界定的唯一文件，该文件颁布实施于2011年5月，而钱璟公司的分类界定申请是在此之后的2012年11月，说明钱璟公司未获得国家相关管理部门的批准。电声门图仪作为医疗器械，按照医疗器械监督管理法规规定，必须获得医疗器械注册证，钱璟公司连分类界定申请都未获准，不能认定钱璟公司的产品为医疗器械。两被上诉人及钱璟公司对该申请表和告知书的真实性无异议，但是认为该证据不能证明吟美杰公司的证明内容。本院认为，国家食品药品监督管理总局向吟美杰公司公开的信息为告知其信息获得途径和方式，该网址指向的内容即为吟美杰公司于一审时向法院提交的证据4。因此，吟美杰公司提交的证据材料不属新证据，本院不予采信。

各方当事人对原判认定事实无异议，本院对原判认定事实予以确认。吟美杰公司认为一审判决遗漏了案件的实体事实，只认定了本案投诉处理的程序性过程，对于这一观点本院将在判决理由部分进行阐述。各方当事人围绕海宁市财政局作出的行政处理是否合法以及嘉兴市财政局的复议决定的合法性问题进行了辩论，双方均坚持上诉和答辩意见。

本院认为，海宁市财政局作为海宁市人民政府财政部门负责本级预算项目政府采购活动中的供应商投诉事宜，其在接到吟美杰公司的投诉后，在法定期限内进行审查，并在受理投诉起30个工作日内，作出书面处理决定并通知吟美杰公司、钱璟公司、正大公司，符合《政府采购供应商投诉处理办法》第三条、第二十条的规定，处理程序符合法律规定。海宁市财政局根据审查本次招标文件、招标评标报告、《海宁市政府采购样品收退记录表》、吟美杰公司的投诉资料、钱璟公司、正大公司的答辩意见，并且组织专家审核论证，作出被诉处理决定，符合《政府采购供应商投诉处理办法》第十四条、第十七条的规定。海宁财政局审核了钱璟公司在招标活动中提交的材料，听取其答辩意见，由于吟美杰公司投诉事项涉及钱璟公司投标产品的功能、性质和技术等专业内容，海宁市财政局组织了专家针对吟美杰公司投诉钱璟公司三大事项进行了审核论证，并驳回吟美杰公司的投诉，证据充分。嘉兴市财政局复议维持海宁市财政局的投诉处理决定程序合法、适用法律正确。

根据《政府采购货物和服务招标投标管理办法》第四十四条的规定，具体的评标事务由招标采购单位组建的评标委员会负责。吟美杰公司认为钱璟公司在本次招标活动中存在《中华人民共和国政府采购法》第七十七条第（一）项规定的提供虚假材料谋取中标的行为，其投诉材料从三方面表达其观点。吟美杰公司对海宁市财政局采信了钱璟公司的书面投标资料以及专家论证意见持有异议，应当提供反驳证据。但是其在一审时提交的国内专家著述、江苏省食品药品监督管理局的回函，以及国家食品药品监督局《关于冷热双控消融镇等166个产品器械分类界定的通知》，均不能证明钱璟公司提供了虚假材料。在海宁市财政局、嘉兴市财政局已经就被诉行政行为的合法性提供证据的情况下，吟美杰公司对两被上诉人的举证内容持反对意见，应由其承担举证责任，一审法院对吟美杰公司的举证要求并未违反行政诉讼证据规则，吟美杰公司认为一审法院加重其举证负担的上诉理由不能成立。评标委员会以及海宁市财政局组织的专家小组对于钱璟公司参与投标符合本次招标文件对招标产品的要求意见一致，在吟美杰公司未能提供证据证明本次评标委员会组成以及参与审核论证的专家存在不符合法律规定的情形从而会导致评判结论错误或不公平的前提下，并不符合《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第二十九条的重新鉴定的条件，一审法院未同意吟美杰公司重新组织专家进行鉴定的要求，并无不当。海宁市财政局作出的海财处字[2015]1号《行政处理决定书》中针对吟美杰公司的投诉事项均已作出相应回应。一审判决书已将该决定书的主要内容作出简要表述，且通过对证据的认证和分析已经对吟美杰公司所称钱璟公司投标时存在的三方面问题作了驳回，并未遗漏案件相关事实。吟美杰公司称一审法院只认定被诉行政行为的程序事实，不认定案件实体事实的主张不成立。吟美杰公司2015年12月25日的起诉状中诉讼请求为“判令撤销海宁市财政局海财处字[2015]1号《行政处理决定书》及嘉兴市财政局嘉财复决字[2015]1号《行政复议决定书》，并判令海宁市财政局重新作出处理决定”；2016年3月10开庭时提交补充起诉意见，诉讼请求为“判令撤销海宁市财政局海财处字[2015]1号《行政处理决定书》及嘉兴市财政局嘉财复决字[2015]1号《行政复议决定书》，并要求海宁市财政局追究中标人钱璟公司提供虚假材料获取中标的法律责任”。其中“要求海宁市财政局追究中标人钱璟公司提供虚假材料获取中标的法律责任”属于新增诉讼请求，不属本案审查范围，一审法院不予审查该诉讼请求符合法律规定。对于吟美杰公司在补充起诉意见中的理由部分系对其起诉状中观点的补充，吟美杰公司在一审程序中充分行使了举证、质证和陈述意见的权利，一审法院未侵犯吟美杰公司的诉讼权利。

综上，吟美杰公司的上诉理由均不成立，其上诉请求于法无据，不予支持。原审法院驳回吟美杰公司的诉讼请求正确，依法应予维持。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：

驳回上诉，维持原判。

二审案件受理费50元，由上诉人上海吟美杰信息技术有限公司负担。

本判决为终审判决。

审　判　长　　许艳华

审　判　员　　吴　伟

代理审判员　　李阿盈

二〇一六年九月二十三日

书　记　员　　张琳嫣