成都兴顺环卫服务有限公司、成都市应急管理局其他一审行政判决书

四川省成都高新技术产业开发区人民法院

行 政 判 决 书

（2019）川0191行初41号

原告成都兴顺环卫服务有限公司。住所地：成都市成华区东风路北一巷新******。

法定代表人王燕群，董事长。

委托代理人刘怀军，四川瑞能律师事务所律师。

委托代理人王亚娜，四川舟达律师事务所律师。

被告成都市应急管理局（原成都市安全生产监督管理局）。住所地：成都市高新区锦城大道**。

负责人邱向东，局长。

委托代理人邓勇，四川善嘉律师事务所律师。

委托代理人刘艳，四川善嘉律师事务所律师。

原告成都兴顺环卫服务有限公司（以下简称兴顺环卫公司）诉被告成都市应急管理局（以下简称市应急局）行政处罚一案，本院于2019年1月3日立案受理后，依法向被告市应急管理局送达了起诉状副本及应诉通知书，被告市应急管理局在举证期限内向本院递交了答辩状并提供了相应证据材料及依据。本院依法组成合议庭，于2019年2月20日公开开庭审理了本案，原告的委托代理人刘怀军、王亚娜，被告市应急管理局的分管副局长***，被告应急管理局的委托代理人邓勇、刘艳，均到庭参加诉讼。本案现已审理终结。

被告市应急管理局于2018年11月28日作出（成）安监事故罚[2018]2001-1号《行政处罚决定书》（单位），认为原告兴顺环卫服务公司以其他方式允许他人以本企业名义承揽工程，未对该工程的施工活动进行组织管理，导致施工现场管理缺失，引发事故。以上事实违反了《中华人民共和国安全生产法》第四十六条第一款、《中华人民共和国建筑法》第二十六条第二款、《房屋建筑和市政基础设施工程施工分包管理办法》第八条第二款、第十五条之规定，对这起事故的发生负有主要管理责任，依据《中华人民共和国安全生产法》第一百零九条第一款第一项之规定，决定给予罚款人民币50（伍拾）万元的行政处罚。

原告兴顺环卫公司诉称，2018年1月29日，成都地铁5号线神石区间污水管道施工发生事故，事故造成2人死亡，1人下落不明。被告以原告“以其他方式允许他人以本企业名义承揽工程，未对该工程的施工活动进行组织管理，导致事故现场管理缺失引发事故”的理由，于2018年8月31日向原告下达了（成）安监事故罚告[2018]2001-1《行政处罚告知书》及《听证告知书》，该告知书认为原告的行为违反了《中华人民共和国安全生产法》第四十六条第一款、《中华人民共和国建筑法》第二十六条第二款和《房屋建筑和市政基础设施工程施工分包管理办法》之规定，认定原告对此次事故负有主要管理责任，并依据《中华人民共和国安全生产法》第一百零九条第一款第一项之规定，拟对原告作出50（伍拾）万元罚款的行政处罚。原告认为本次事故中，原告并不存在相应违法事实，行政处罚不合法，应予以依法纠正并撤销，且劳务分包合同已经终结，事故发生在合同终结后。案涉人员李云飞仅是十一局的介绍人，与原告没有任何挂靠、承揽和管理关系，张良的行为与原告没有任何关系，是十一局私自安排的工程承包人。故起诉至人民法院，请求：1、撤销被告作出的（成）安监事故罚[2018]2001-1号《行政处罚决定书》；2、判令被告承担本案诉讼费。

原告为证明其主张，向本院提交了以下证据材料和依据：

第一组：原告营业执照复印件、法定代表人身份证复印件、被告组织机构代码证复印件。证明原被告主体资格。

第二组：（成）安监事故罚告[2018]2001-1号《行政处罚告知书》、（成）安监事故听告[2018]2001-1号《听证告知书》、《听证申请书》。证明在被告下达处罚告知书和听证告知书后，原告以书面形式提出了听证申请，以维护自身合法权益。

第三组：《听证笔录》。证明在听证会过程中，原告根据事实和法律发表意见，以澄清真相。

第四组：通话录音文档。证明案涉事故的发生并非原告的责任，相关公司及人员企图以非法手段掩盖事实真相。

第五组：（成）安监事故罚[2018]2001-1号《行政处罚决定书》。证明被告作出的行政处罚适用法律错误。

被告市应急管理局辩称，根据《中华人民共和国安全生产法》第二条、第九条及第一百零九条之规定，被告对本辖区内发生的安全生产事故的责任单位有依法实施行政处罚的法定职权。2018年1月29日成都地铁5号线神石区间污水管道施工项目发生中毒和窒息事故，被告成立事故调查组。经事故调查组调查，于2018年7月31日形成《事故调查报告》。被告于2018年8月31日作出《行政处罚告知书》和《听证告知书》送达原告。原告依法申请听证，被告于2018年9月6日通知原告进行听证，并于2018年9月14日举行听证会，形成听证笔录，被告于2018年11月28日作出《行政处罚决定书》，程序合法。被告经调查查明：（1）原告系中铁十一局集团城市轨道工程有限公司专业分包单位，联系人为李云飞；（2）原告与中铁十一局签订了《雨水管道清理合同协议书》（合同编号2016-CD5HX9B-FB-32号）、《劳务分包合同》（合同编号为2017-CD5HX9B-FB-07号）等相关协议，协议内容包含污水管道封堵作业、污水抽排、人工清淤等工作；（3）原告实际履行了污水管道封堵作业等合同义务。2017-CD5HX9B-FB-07号《劳务分包合同》第四条明确约定了，实际开工、竣工日期根据甲方下发通知为准，另在该合同附件《工程质量缺陷保修协议书》中第二条第一款亦约定了缺陷责任期为2年，故原告主张合同已过履行期无根据，本案中中铁十一局并未下发任何竣工通知；2017年12月12日，李云飞安排张良等人实施案涉地段堵头工作，2018年1月29日事故当天，事故现场进行的是堵头拆除工作，当属合同期内的工作范围（张良、何学国、代先龙的《询问笔录》也证明了当日施工内容为堵头拆除工作）。其次，该合同已经实际履行，代先龙、舒强、张良、冯文、李云飞等人的多份《询问笔录》均证实，李云飞组织人员使用原告的资质，在2017年5月、8月及12月12日三次履行污水管道清理等合同约定的义务。根据上述查明的事实，原告因以其他方式允许他人以本企业名义承揽工程，未对该工程的施工活动进行组织管理，导致施工现场管理缺失，作业人员违章作业和盲目施救，导致事故发生。以上行为违反了《中华人民共和国安全生产法》第四十六条第一款、《房屋建筑和市政基础设施工程施工分包管理办法》第八条第二款、第十五条之规定。被告对原告的行政处罚适用法律正确，处罚正当。综上所述，被告根据《中华人民共和国安全生产法》作出的行政处罚决定，认定事实清楚，程序合法，适用法律正确，请求人民法院依法驳回原告的诉讼请求。

被告市应急管理局为证明其主张，向本院提供了以下证据材料：

第一组：被告统一社会信用代码证书。证明被告的主体资格。

第二组：《中华人民共和国安全生产法》第四十六条第一款、《中华人民共和国建筑法》第二十六条第二款、《房屋建筑和市政基础设施工程施工分包管理办法》第八条第二款、第十五条、《中华人民共和国安全生产法》第一百零九条第一项。证明原告行为违反上述法律、规章中的禁止性规定，应当受到行政处罚，被告作出的行政处罚依据合法。

第三组：《劳务分包合同》、合同附件《工程质量缺陷保修协议书》、张良、何学国、代先龙的《询问笔录》、代先龙、舒强、张良、黄强、李云飞的《询问笔录》。证明事故当天的工作属于原告与中铁十一局之间签订的合同期内的工作且该合同已经履行。

第四组：《事故调查报告》、（成）安监事故罚告[2018]2001-1号《行政处罚告知书》、（成）安监事故听告[2018]2001-1号《听证告知书》、《听证会通知书》及送达回执、《听证笔录》、（成）安监事故罚[2018]2001-1号《行政处罚决定书》、《罚款催缴通知书》。证明被告作出的处罚决定符合程序性规定。

经庭审举证、质证，被告市应急管理局对原告兴顺环卫公司提供的第一组证据材料三性无异议；对原告提交的第二组证据材料未发表质证；对第三组证据材料证明目的有异议；对第四组证据材料三性均不予认可；对第五组证据材料认为被告作出的处罚是符合法律规定的。原告兴顺环卫公司对被告市应急管理局提交的第一组证据材料三性无异议；对第二组证据材料关联性不予认可，证明目的不予认可；对第四组证据材料中的《事故调查报告》认为程序违法，对（成）安监事故罚告[2018]2001-1号《行政处罚告知书》合法性有异议，对《罚款催缴通知书》三性均有异议，对第四组证据材料中的其他证据材料认为不能达到被告的证明目的。

本院根据原、被告举证、质证的情况，对本案证据作如下认证：原告提交的第四组证据与本案行政处罚不具有关联性，本院不予以认定；原告提交的其他证据能够证明本案事实，与本案具有关联性，本院予以认定。被告提交的证据能够证明被告作出处罚决定的事实、程序，与本案具有关联性，本院予以认定。

经审理查明：2017年1月25日，经成都海宏建筑工程有限公司员工李云飞介绍，原告与中铁十一局集团城市轨道工程有限公司成都地铁5号线土建9标项目经理部签订《劳务分包合同》（合同编号：2017-CD5HX9B-FB-07号）、《工程质量缺陷保险协议书》、《安全生产协议书》及《劳务分包承诺书》及附件，约定由原告分包成都市神仙树路、万象北路及万象南路、交子大道段地铁项目污水管清理工程。内容为污水管清理、污水管清理后堵头拆除等全部工序劳务分包作业。开工日期为2017年2月10日，竣工日期为2017年12月30日，作业总日历天数为324天，作业总日历天数与开工、竣工日期计算不一致的，以作业总日历天数为准。缺陷责任期为2年。王燕群为原告公司的法定代表人，系原告委派的担任驻工地履行合同的项目负责人。并附《乙方现场管理人员名单》，载明谢泽胜（成都海宏建筑工程有限公司员工）为现场负责人。2017年3月11日，原告委托谢泽胜以该公司名义负责中铁十一局集团城市轨道工程有限公司成都地铁5号线土建9标项目经理部管网清淤工程的合同签订、现场施工管理、物资材料受领核算、劳务结算等事宜。2017年12月12日，李云飞安排张良对三环路DW1500污水管道进行封堵，张良组织胡丹、胡俊、张开心、黎迎春4名工人对污水管道进行了封堵。2018年1月28日，代先龙通知张良进行堵头拆除工作。2018年1月29日上午，张良安排张开心、胡俊、胡丹到上述污水管道处开展堵头拆除工作。2018年1月29日上午10时许，胡俊等人在地下管道施工过程相继遇险，胡俊、胡丹死亡，张开心失踪。成都地铁五号线神石区间污水管道施工项目发生中毒和窒息事故后，被告市应急管理局经调查于2018年7月31日形成事故调查报告，认为原告存在以其他方式允许他人以本企业名义承揽工程的行为。被告于2018年8月31日作出（成）安监事故罚告[2018]2001-1号《行政处罚告知书》及（成）安监事故听告[2018]2001-1号《听证告知书》，决定对原告作出罚款50（伍拾）万元的行政处罚，并告知原告在接到本告知书之日起3日内向成被告市应急管理局提出书面听证申请，并将上述告知书送达原告。原告于当日向被告提交《听证申请书》，被告于2018年9月6日作出《听证会通知书》（成安监听通[2018]2-1号），于2018年9月14日9时30分举行听证会议，并形成听证笔录。被告市应急管理局于2018年11月28日作出（成）安监事故罚[2018]2001-1号《行政处罚决定书》（单位），认为原告兴顺环卫服务公司以其他方式允许他人以本企业名义承揽工程，未对该工程的施工活动进行组织管理，导致施工现场管理缺失，引发事故。依据《中华人民共和国安全生产法》第一百零九条第一款第（一）项之规定，决定给予罚款人民币50（伍拾）万元的行政处罚。并将上述处罚决定书送达原告。

本院认为，根据《中华人民共和国安全生产法》第九条第一款“县级以上地方各级人民政府安全生产监督管理部门依照本法，对本行政区域内安全生产工作实施综合监督管理。”的规定，以及该法第一百零九条规定，发生生产安全事故，对负有责任的生产经营单位除要求其依法承担相应的赔偿等责任外，由安全生产监督管理部门处以罚款，被告市应急管理局作为成都市区域内的安全生产监督管理部门，具有对辖区内的安全生产进行监督管理，以及发生生产安全事故，对负有责任的生产经营单位作出行政处罚的职权。

本案的争议焦点为被告市应急管理局依据《中华人民共和国安全生产法》第一百零九条第一款第（一）项之规定作出案涉行政处罚，事实是否清楚，适用法律是否正确，处罚幅度是否适当。

根据《中华人民共和国安全生产法》第四条“生产经营单位必须遵守本法和其他有关安全生产的法律、法规，加强安全生产管理，建立、健全安全生产责任制和安全生产规章制度，改善安全生产条件，推进安全生产标准化建设，提高安全生产水平，确保安全生产。”、第十四条“国家实行生产安全事故责任追究制度，依照本法和有关法律、法规的规定，追究生产安全事故责任人员的法律责任。”、第十七条“生产经营单位应当具备本法和有关法律、行政法规和国家标准或者行业标准规定的安全生产条件；不具备安全生产条件的，不得从事生产经营活动。”、第四十六条第一款“生产经营单位不得将生产经营项目、场所、设备发包或者出租给不具备安全生产条件或者相应资质的单位或者个人。”以及《中华人民共和国建筑法》第二十六条第二款“禁止建筑施工企业超越本企业资质等级许可的业务范围或者以任何形式用其他建筑施工企业的名义承揽工程。禁止建筑施工企业以任何形式允许其他单位或者个人使用本企业的资质证书、营业执照，以本企业的名义承揽工程”以及《房屋建筑和市政基础设施工程施工分包管理办法》第八条第二款“严禁个人承揽分包工程业务。”、第十五条第一款“禁止转让、出借企业资质证书或者以其他方式允许他人以本企业名义承揽工程”、第十五条第二款“分包工程发包人没有将其承包的工程进行分包，在施工现场所设项目管理机构的项目负责人、技术负责人、项目核算负责人、质量管理人员、安全管理人员不是工程承包人本单位人员的，视同允许他人以本企业名义承揽工程”之规定，本案通过经审理查明的事实能够得知原告兴顺环卫公司与中铁十一局集团城市轨道工程有限公司成都地铁5号线土建9标项目经理部签订《劳务分包合同》（合同编号：2017-CD5HX9B-FB-07号），合同内容包含成都地铁5号线土建9标污水管道封堵作业、污水抽排、人工清淤等。现场负责人为非原告兴顺环卫公司员工谢泽胜。通过被告提交的询问笔录能够得知，签订分包合同后，项目工程实际由非原告兴顺环卫公司员工李云飞组织实施。污水管道封堵与堵头拆除施工作业，李云飞安排由个体施工负责人张良实施。在合同签订后，原告兴顺环卫公司未对合同涉事项目的施工活动进行组织管理，允许、放任没有资质的个人在该项目事故中实际组织管理。根据上述规定，被告市应急管理局认定兴顺环卫公司存在以其他方式允许他人以本企业名义承揽工程，未对该工程的施工活动进行组织管理，导致施工现场管理缺失的情形，事实清楚。原告主张其并未实际履行案涉合同约定的项目，被告不应对原告进行处罚的理由，本院不予支持。

根据《中华人民共和国安全生产法》第一百零九条“发生生产安全事故，对负有责任的生产经营单位除要求其依法承担相应的赔偿等责任外，由安全生产监督管理部门依照下列规定处以罚款：（一）发生一般事故的，处二十万元以上五十万元以下的罚款；”、《生产安全事故报告和调查处理条例》第三条“根据生产安全事故（以下简称事故）造成的人员伤亡或者直接经济损失，事故一般分为以下等级：（四）一般事故，是指造成3人以下死亡，或者10人以下重伤，或者1000万元以下直接经济损失的事故。”、《生产安全事故罚款处罚规定（试行）》第十四条第一款“事故发生单位对造成3人以下死亡，或者3人以上10人以下重伤（包括急性工业中毒，下同），或者300万元以上1000万元以下直接经济损失的一般事故负有责任的，处20万元以上50万元以下的罚款。”、第十四条第二款“事故发生单位有本条第一款规定的行为且有谎报或者瞒报事故情节的，处50万元的罚款。”以及《安全生产行政处罚自由裁量适用规则（试行）》第十五条“当事人有下列情形之一的，应当依法从重处罚：（七）违法行为情节恶劣，造成人身死亡（重伤、急性工业中毒）或者严重社会影响的；”之规定，本案通过查明的事实能够得知原告兴顺环卫公司存在以其他方式允许他人以本企业名义承揽工程，未对该工程的施工活动进行组织管理，导致施工现场管理缺失，致发生两人死亡一人失踪的安全事故，且事发后未积极上报相关情况。被告市应急管理局根据上述规定，对原告处以罚款人民币五十万元的行政处罚，并无不当。

根据《中华人民共和国行政处罚法》第三十六条之规定，行政机关发现公民、法人或者其他组织有依法应当给予行政处罚的行为的，必须全面、客观、公正的调查收集有关证据。本案被告市应急管理局对兴顺环卫公司相关资质及签订合同进行了调查，对王燕群、张良、谢泽胜、李云飞等人进行了调查询问并制作《询问笔录》，记录了调查了解的情况。同时，根据《中华人民共和国行政处罚法》第三十一条“行政机关在作出行政处罚决定之前，应当告知当事人作出行政处罚决定的事实、理由及依据，并告知当事人依法享有的权利。”的规定，以及该法第四十二条第一款“行政机关作出责令停产停业、吊销许可证或者执照、较大数额罚款等行政处罚决定之前，应当告知当事人有要求举行听证的权利；当事人要求听证的，行政机关应当组织听证。”的规定，被告市应急管理局于2018年8月31日作出（成）安监事故罚告[2018]2001-1号《行政处罚告知书》及（成）安监事故听告[2018]2001-1号《听证告知书》，决定对原告作出处以罚款人民币50（伍拾）万元的行政处罚，并告知原告在接到告知书之日起3日内向成被告市应急管理局提出书面听证申请，并将上述告知书送达原告。同时，根据《中华人民共和国行政处罚法》第四十二条关于听证程序的规定，以及该法第四十三条“听证结束后，行政机关依照本法第三十八条的规定，作出决定”的规定，原告于当日向被告提交《听证申请书》，被告于2018年9月6日作出《听证会通知书》（成安监听通[2018]2-1号），定于2018年9月14日9时30分举行听证会议，并形成听证笔录。2018年11月28日，被告市应急管理局作出（成）安监事故罚[2018]2001-1号《行政处罚决定书》（单位），并向原告送达上述决定书，程序适当。

综上，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条“行政行为证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序的，或者原告申请被告履行法定职责或者给付义务理由不成立的，人民法院判决驳回原告的诉讼请求。”的规定，判决如下：

驳回原告成都兴顺环卫服务有限公司的诉讼请求。

案件受理费50元，由原告成都兴顺环卫服务有限公司负担。

如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于成都市中级人民法院。

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审　判　长　　范　聪

人民陪审员　　王少松

人民陪审员　　莫吉贤

二〇一九年四月十九日

书　记　员　　吕　辉