青海省西宁市城北区人民法院
行 政 判 决 书
（2018）青0105行初17号
原告：杭州恒生数字设备科技有限公司，住所地，杭州市西湖区。
法定表代表人：宋勇，该公司董事长。
委托代理人：王宇、邓智慧，北京大成（合肥）律师事务所律师。
被告：青海省财政厅，住所地：西宁市城西区。
法定代表人：侯碧波，该厅厅长。
行政机关负责人：徐金良，该厅条法税政处副处长。
委托代理人：姜薇，该厅政府采购监督管理处主任科员。
第三人：青海省考试管理中心，住所地：西宁市五四西路。
法定代表人：史弘展，该中心主任。
委托代理人：李健，该中心干部。
委托代理人：李凯鸿，青海海博律师事务所律师。
第三人：青海诚德招标代理有限公司，住所地：西宁市城中区。
法定代表人：李源花，该公司总经理。
委托代理人：韩治，该公司副总经理，
原告杭州恒生数字设备科技有限公司（以下简称“杭州数字公司”）诉被告青海省财政厅、第三人青海省考试管理中心、青海诚德招标代理有限公司（以下简称“青海招标公司”）行政撤销一案，于2018年4月20日向本院提起行政诉讼。本院于2018年4月23日立案后，于2018年4月24日向被告送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2018年9月10日公开开庭审理了本案。原告杭州数字公司的委托代理人王宇、邓智慧，被告青海省财政厅的其委托代理人姜薇、徐金良，第三人青海省考试管理中心德委托代理人李健、李凯鸿，第三人青海招标公司的委托代理人韩治到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
2018年3月22日，青海省财政厅对杭州数字公司的投诉事项作出青财采字（2018）337号《青海省财政厅政府采购投诉处理决定书》处理决定：投诉事项1、2缺乏事实依据，投诉事项不成立，驳回投诉。投诉事项3、4未经依法质疑程序，为无效投诉。
原告杭州数字公司诉称，一、被告受理和处理原告案涉投诉事项适用法律错误，《政府采购质疑和投诉办法》由财政部颁发，于2018年3月1日实施，而原告是在2018年2月6日向被告递交投诉书，且案涉招投标程序开始时间亦在2018年3月1日前。被告以2018年3月1才生效的《政府采购质疑和投诉办法》处理原告案涉投标事项，明显有违《立法法》和法律关于溯及力的相关要求，属于适用法律错误。《政府采购质疑和投诉办法》第二十一条第二款第二项规定“投诉不符合本办法第十九条规定条件的，应当在3个工作日内书面告知投诉人不予受理，并说明理由。”被告的处理决定书以原告的投诉事项未经质疑程序为由直接认定无效投诉是错误的，应依据21条的相应规定，在3个工作日内书面告知投诉人不予受理，而不是直接认定投诉无效，该处理方式于法无据，应予撤销。二、被告认定原告投诉事项3和事项4超出质疑范围，属认定事实和适用法律错误。被告依据《采购法实施条例》第55条“供应商投诉事项不得超出已质疑事项范围”的规定为由，认定原告投诉为无效投诉是错误的，该条内容并没有规定该行为无效，被告作为行政机关无权擅自臆断原告投诉行为的效力。原告及多家招标单位已通过口头和书面形式向第三人进行了质疑和投诉，特别是于2018年2月6日最后一次向第三人递交了质疑材料，因此被告认定原告向被告的投诉未经过质疑程序没有根据，不符合事实，综上，请求判令撤销青海省财政厅作出的青财采字（2018）337号《青海省财政厅政府采购投诉处理决定书》；判令被告立即就原告2018年2月6日对青海省国家教育考试信息化综合管理平台建设专用设备及软件定制开发采购项目{采购项目编号：“青海诚德公招（货物2017-304”）}的投诉事项重新依法作出处理决定；本案诉讼费由被告承担。
原告向法庭提交的证据为：
证据案涉招投标《公开招标文件》复印件一份，拟证明：1、测试通知等相关的测试工作系案涉招投标工作的重要组成部分；2、文件明确载明“投标截止及开标时间为2018年1月26日上午10：00，证明测试工作的组织开展时间是在本次投标文件标识截止提交之前；3、文件第七章-评审程序与方法：包3作弊防控系统中，评分项-技术水平中包括“产品工程测试（15分）：依据《作弊防控系统设备功能测试记录表》中的结果并对照招标文件中要求的技术参数进行综合评分，优秀得11-15分、良好得6-10分，一般得1-5分”。证明测试结果系投标文件编制的重要影响因素，各投标商在测试结果基础上编制投标文件系本次投标的必经过程，也势必影响投标文件的编制；4、文件第三章-投标文件的编制11.1、11.2“具备履行合同所必须的设备及专业技术能力的证明材料”“技术规格响应表”“投标产品相关资料”“投标人认为在其他方面有必要说明的事项”均可包含对测试结果的相关内容，也最直接的说明测试结果影响投诉文件的编制。
被告青海省财政厅辩称，第一、其作出的投诉处理决定适用法律正确，根据《中华人民共和国立法法》第九十二条“同一机关制定的法律、行政法规、地方性法规、自治条例和单行条例、规章，特别规定与一般规定不一致的，适用特别规定；新的规定与旧的规定不一致的，适用新规定”。按照通行的“程序从新，实体从旧”原则，即关于程序问题的法律适用，原则上对于新法实施后所为的行为，应该按照新法规定的程序进行，新法施行前已按照旧法规定的方法、步骤、时限等执行程序继续有效。因此被告按照《政府采购质疑和投诉办法》（财政部令第94号）于2018年3月22日做出的处理决定适用法律正确。第二，根据《政府采购法实施条例》第55条“供应商投诉的事项不得超出已质疑事项范围”之规定，认定原告投诉事项3、4未经质疑程序属于无效投诉适用法律正确。综上请求法院驳回原告的诉讼请求。
被告在法定期间内向本院提交如下证据：
证据一、青海诚徳公招（货物）2017-304招标文件，拟证明采购代理机构依法发布政府采购项目招标文件，有测试的内容，原告所陈述的招标文件有影响，测试程序的变更不影响投标文件编制；
证据二、包3防作弊系统测试通知，拟证明采购代理机构通知所有供应商参加测试；
证据三、《杭州恒生数字设备科技有限公司质疑函》，拟证明原告的提出质疑事项跟给被告提出的投诉事项不一致，投诉的事项只有一、二项，没有三、四项；
证据四、青海诚徳招标代理有限公司答疑函，拟证明采购代理机构依法对质疑事项进行了答复；
证据五、测试供应商签到确认表，拟证明原告未参加测试环节设备测试；
证据六、杭州恒生数字设备科技有限公司投诉书，拟证明原告的投诉事项与质疑事项不一致；
证据七、《青海省财政厅政府采购投诉处理决定书》（青财采字（2018）337号），拟证明被告依法作出了处理决定；
证据八、《青海省财政厅政府采购投诉处理决定书》邮寄送达回执，拟证明被告依法向原告送达，原告收到了邮寄送达的投诉处理决定书。
适用法律依据：《中华人民共和国立法法》第九十二条、《政府采购法事实条例》第五十五条、《财政部关于加强政府采购供应商投诉受理审查工作的通知》。
第三人青海省考试管理中心述称，被告青海省财政厅针对原告作出的青财采字（2018）337号《青海省财政厅政府采购投诉处理决定书》事实清楚、理由充分，程序正当，法律适用正确。原告所提出的1、2诉讼请求，缺乏事实和法律依据，均不能成立。请求人民法院驳回原告的全部诉讼请求。依据《政府采购办法》第十条规定，原告只是购买了器材，其在后续中提到的投诉事项确实没有依据，在采购中投诉的事项，必须提前进行质疑，直接投诉违反了程序规定和法律规定，原告的请求于法无据。
第三人青海诚德招标公司述称，原告提出的1、2诉讼请求，缺乏事实和法律依据，均不能成立。被告青海省财政厅针对原告作出的青财采字（2018）337号《青海省财政厅政府采购投诉处理决定书》事实清楚、理由充分，程序正当，法律适用正确，请求人民法院驳回原告的全部诉讼请求。
经当庭质证，原告对被告提交的证据一、二、三、四、六、七、八的真实性、被告对原告提交的证据的真实性不持异议，对其证明力予以确认。被告提交的证据五签到表，与原告放弃测试的陈述相印证，对其证明力予以确认。
根据以上证据的认证，结合当事人的陈述，确认如下事实：
青海诚德招标公司受青海省考试管理中心的委托组织开展采购活动。2018年1月，青海招标公司发布《公开招标文件》对“青海省国家教育考试信息化综合管理平台建设专用设备及软件定制开发采购项目”{项目编号：青海诚德公招（货物）2017-304}进行国内公开招标。原告作为供应商之一参加了该项目的政府采购活动。2018年1月17日青海招标公司发布该项目的测试通知：1、测试时间：2018年1月23日9时至18时，2018年1月24日9时至18时。2、签到时间：所有准备参加测试的供应商请于2018年1月22日上午9时30分至10时到青海招标公司会议室签名报到，并现场抽签确定测试顺序。3、2018年1月22日下午到测试地点进行现场踏勘，同时各供应商应按照招标文件要求的测试内容提供相关测试设备（签到时无需提供设备）…。原告于2018年1月18日收到该通知，于2018年1月19日向青海招标公司提出质疑，质疑内容1即是测试时间，建议修改测试时间为2018年2月1日，包3作弊防控系统的开标时间修改为2018年2月1日后。质疑内容2，作弊防控系统设备功能测试方案中“要求作弊器材由各制造商各准备一套，测试时随机抽取，省无委会提供频谱仪及配套天线”，认为，“作弊器材的购买是违法行为，我司作为一个合法的产品制造商是不会去购买，更加不会提供作弊器材”。青海招标公司2018年1月22日收到原告的“质疑函”后，于2018年1月29日给原告作出“答疑函”：一、本项目包3防作弊系统设备功能测试，在招标文件中已经明确要求进行相关测试，同时将测试方案以附件的形式告知了所有投标人…。我公司从发出测试通知到现场报名，已留出了充足的人员抵达时间，因此测试时间无需推迟。另外，我公司对招标文件其他内容作出了部分调整和澄清，同时于2018年1月22日发布了变更公告，故开标时间已进行相应的延期。二、要求制造商自行准备作弊器材，由随机抽取的作弊器材组成测试工具，能有效保证本次测试过程的公平、公正性。2018年2月6日，原告给青海诚德招标公司、青海省考试管理中心发了《放弃投标声明》：我公司对贵单位所发招标文件慎重研究决定，放弃此次投标，特此声明。同日向被告递交《投诉书》：投诉事项1：测试通知发出时间和投标文件截止时间少于15日；法律依据：《中华人民共和国招标投标法》第二十三条；投诉事项2：让投标人购买非法作弊器材，并在质疑答复中提出，生产防作弊器材的企业，就应该有非法作弊器材。法律依据：《中华人民共和国企业法》；投诉事项3：举报潜在投标人，违法提供不合格产品；投诉事项4：投标人之间存在股东重合，甚至会出现同一品牌的生产商和代理商共同成为投标人的现象，涉嫌严重围标、串标。投诉请求：1青海省财政厅依法终止此项目的包3测试结果无效；2青海省财政厅依法停止向被投诉人拨付该笔预算资金；3终止该项目的招投标，并重新组织招标程序。被告于2018年2月6日受理原告的投诉后，按照中华人民共和国财政部2004年8月11日发布的《政府采购供应商投诉处理办法》(财政部令第20号)予以受理。受理期间，中华人民共和国财政部令第94号《政府采购质疑和投诉办法》自2018年3月1日起施行，《政府采购供应商投诉处理办法》(财政部令第20号)同时废止。被告依据中华人民共和国财政部令第94号《政府采购质疑和投诉办法》，于2018年3月22日作出青财采字〈2018〉337号《青海省财政厅政府采购投诉处理决定书》,对原告的投诉事项，该决定书调查情况：关于投诉事项1：经查，按照《政府采购法实施条例》第31条的相关规定，“采购人或者采购代理机构可以对已发出的招标文件进行必要的澄清或者修改。澄清或者修改的内容可能影响投标文件编制的，采购人者采购代理机构应当在投标截止时间至少15日前，以书面形式通知所有获取招标文件的潜在投标人”。测试通知不影响投标文件编制，故无需在该项目投标截止时间至少15日前以书面形式通知，此项投诉不成立。关于投诉事项2：经查，作弊防控系统不属于常见通用设备，国家未出台统一的规范及标准，经青海省考试管理中心向教育部考试中心请示，教育部考试中心对开展的测试工作予以了认可，且招标文件没有规定不提供作弊器材的供应商投标无效，没有提供作弊器材的供应商可以使用随机组成的测试工具进行测试，此投诉事项不成立。关于投诉事项3、4：经查，投诉事项投诉前未依法进行质疑，属于无效投诉事项。处理决定：
（一）根据《中华人民共和国政府采购法》第56条“政府采购监督管理部门应当在收到投诉三十个工作日内，对投诉事项作出处理决定，并以书面形式通知投诉人和投诉事项有关的当事人”以及《政府采购法实施条例》第31条和《政府采购质疑和投诉办法》（财政部令第94号）第二十九条“投诉事项缺乏事实依据，投诉事项不成立”的规定，投诉事项1、2缺乏事实依据，投诉事项不成立，驳回投诉。
（二）根据《中华人民共和国政府采购法实施条例》第55条“供应商投诉的事项不得超出已质疑事项的范围”的规定，投诉事项3、4未经依法质疑程序，为无效投诉。原告不服该决定，在法定期限内向本院提起行政诉讼。
本院认为，《中华人民共和国立法法》第九十二条“同一机关制定的法律、行政法规、地方性法规、自治条例和单行条例、规章，特别规定与一般规定不一致的，适用特别规定；新的规定与旧的规定不一致的，适用新规定”的原则，被告在受理原告投诉时适用中华人民共和国财政部2004年8月11日发布的《政府采购供应商投诉处理办法》(财政部令第20号)予以受理，处理期间，中华人民共和国财政部令第94号《政府采购质疑和投诉办法》自2018年3月1日起施行，旧的废止，被告适用新的法规处理原告的投诉，并不违反立法法的规定，原告关于被告适用新规处理其投诉明显有违《立法法》和法律关于溯及力的相关要求，属于适用法律错误的陈述，无事实和法律依据，被告关于此节的辩论意见符合法理，本院予以采信。原告关于被告认定原告投诉事项3和事项4超出质疑范围，属于无效投诉的处理，属认定事实和适用法律错误的陈述意见，依据《中华人民共和国政府采购法实施条例》第55条“供应商投诉的事项不得超出已质疑事项的范围”及中华人民共和国财政部令第94号《政府采购质疑和投诉办法》第十九条“投诉人提起投诉应当符合下列条件：（一）提起投诉前已依法进行质疑；”的规定，原告的投诉事项3、4，未经质疑，不符合投诉的条件，依据中华人民共和国财政部令第94号《政府采购质疑和投诉办法》第二十九条“投诉处理过程中，有下列情形之一的，财政部门应当驳回投诉：（一）受理后发现投诉不符合法定受理条件”规定，被告对原告的投诉事项3、4，依法应当驳回投诉。但被告按照其行业的通常惯例，依据《财政部关于加强政府采购供应商投诉受理审查工作的通知》（财库﹝2007﹞1号）的规定第三部分“财政部门经审查，供应商投诉事项与质疑事项不一致的，超出质疑事项的投诉事项应当认定为无效投诉，并告知投诉人撤回投诉书，对在质疑有效期内的为之一事项进行质疑或限期修改投诉书重新投诉，逾期不予受理”的规定，认定原告的投诉事项3、4，为无效投诉，此处理虽有瑕疵，但不影响处理结果。故被告作出的青财采字（2018）337号《青海省财政厅政府采购投诉处理决定书》，认定事实清楚，程序合法，适用法律正确，依法予以维持。原告要求撤销该决定书的诉讼请求，无事实和法律依据，依法予以驳回。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条、第一百零二条之规定，判决如下：
驳回原告杭州恒生数字设备科技有限公司的诉讼请求。
本案诉讼费50元，由原告杭州恒生数字设备科技有限公司承担。
如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于西宁市中级人民法院。
审 判 长 倪艳丽
审 判 员 吕彩红
人民陪审员 蓉 措
二〇一八年九月十三日
书 记 员 李海连
附法律条文
《中华人民共和国行政诉讼法》
第六十九条行政行为证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序的，或者原告申请被告履行法定职责或者给付义务理由不成立的，人民法院判决驳回原告的诉讼请求。
第一百零二条人民法院审理行政案件，应当收取诉讼费用。诉讼费用由败诉方承担，双方都有责任的由双方分担。收取诉讼费用的具体办法另行规定。