青海省西宁市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2018）青01行终55号
上诉人（原审原告）杭州恒生数字设备科技有限公司，住所地杭州市西湖区万塘路30号高新东方科技园3幢2楼。统一社会信用代码：XXX。
法定代表人宋勇，董事长。
委托代理人王宇、邓智慧，北京大成（合肥）律师事务所律师。
被告青海省财政厅，住所地西宁市城西区黄河路30号。组织机构代码：XXX。
法定代表人侯碧波，厅长。
委托代理人徐金良，该厅条法税政处副处长。
委托代理人姜薇，该厅政府采购监督管理处主任科员。
原审第三人青海省考试管理中心，住所地西宁市城西区五四西路**号。统一社会信用代码：XXX。
法定代表人史弘展，主任。
委托代理人李凯鸿，青海海博律师事务所律师。
原审第三人青海诚德招标代理有限公司，住所地西宁市城中区南大街90号。统一社会信用代码：XXX。
法定代表人李源花，总经理。
委托代理人韩治，副总经理。
上诉人杭州恒生数字设备科技有限公司（以下简称杭州恒生公司）因诉被上诉人青海省财政厅(以下简称省财政厅)、原审第三人青海省考试管理中心（以下简称省考试中心）、青海诚德招标代理有限公司（以下简称诚德招标公司）政府采购投诉处理决定一案，不服西宁市城北区人民法院（2018）青0105行初17号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，于2018年12月11日公开开庭审理了本案。上诉人杭州恒生公司的委托代理人邓智慧、被上诉人省财政厅的委托代理人徐金良、姜薇、原审第三人省考试中心的委托代理人李凯鸿及原审第三人诚德招标公司的委托代理人韩治等到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
原审法院认定，诚德招标公司受省考试中心的委托组织开展采购活动。2018年1月，诚德招标公司发布《公开招标文件》对“青海省国家教育考试信息化综合管理平台建设专用设备及软件定制开发采购项目”在国内公开招标。原告作为供应商之一参加了该项目的政府采购活动。2018年1月17日诚德招标公司发布该项目的测试通知，对于测试时间、供应商签到时间、踏勘现场等事项予以通知。原告于2018年1月18日收到该通知，并于次日向诚德招标公司提出二点质疑，一是建议修改测试时间，二是针对作弊防控系统设备功能测试方案中要求制造商准备作弊器材，提出作弊器材的购买是违法行为，该公司不会提供作弊器材。2018年1月22日诚德招标公司收到原告的《质疑函》，并于同月29日向原告作出《答疑函》，内容一是测试时间无需推迟，二是对于要求制造商自行准备作弊器材，由随机抽取的作弊器材组成测试工具，能有效保证本次测试过程的公平、公正性予以说明。
2018年2月6日，原告向诚德招标公司、省考试中心发出《放弃投标声明》，声明放弃此次投标。同日向被告省财政厅递交《投诉书》，投诉事项1：测试通知是招标文件组成部分，发出时间和投标文件截止时间少于15日，不符合法律规定。投诉事项2：让投标人购买非法作弊器材，并在质疑答复中提出，生产防作弊器材的企业，就应该有非法作弊器材。投诉事项3：举报潜在投标人，违法提供不合格产品。投诉事项4：投标人之间存在股东重合，甚至会出现同一品牌的生产商和代理商共同成为投标人的现象，涉嫌严重围标、串标。投诉请求：1省财政厅依法终止此项目的包3测试结果无效；2省财政厅依法停止向被投诉人拨付该笔预算资金；3终止该项目的招投标，并重新组织招标程序。被告省财政厅于2018年2月6日依照《政府采购供应商投诉处理办法》受理原告投诉，期间，《政府采购质疑和投诉办法》（以下简称《质疑和投诉办法》）自2018年3月1日起施行，《政府采购供应商投诉处理办法》同时废止。被告依据《质疑和投诉办法》，于2018年3月22日作出《青海省财政厅政府采购投诉处理决定书》（青财采字〔2018〕337号），处理决定：（一）投诉事项1、2缺乏事实依据，投诉事项不成立，驳回投诉。（二）投诉事项3、4未经依法质疑程序，为无效投诉。原告不服该处理决定，在法定期限内提起行政诉讼。
原审法院认为，根据《中华人民共和国立法法》(以下简称立法法)第九十二条“同一机关制定的法律、行政法规、地方性法规、自治条例和单行条例、规章，特别规定与一般规定不一致的，适用特别规定；新的规定与旧的规定不一致的，适用新规定”的原则，被告适用财政部于2004年8月11日发布的《政府采购供应商投诉处理办法》受理原告的投诉，处理期间，《质疑和投诉办法》自2018年3月1日起施行，《政府采购供应商投诉处理办法》同时废止，被告适用新的法规处理原告的投诉，并不违反立法法的规定，故原告关于被告适用新的法规处理其投诉明显有违《立法法》和法律关于溯及力的相关要求，属于适用法律错误的主张，无事实和法律依据。原告关于被告认定原告投诉事项3、4超出质疑范围，属于无效投诉的处理，系认定事实和适用法律错误的陈述意见，依据《中华人民共和国政府采购法实施条例》（以下简称《政府采购法实施条例》）第五十五条“供应商投诉的事项不得超出已质疑事项的范围”及《质疑和投诉办法》第十九条“投诉人提起投诉应当符合下列条件：（一）提起投诉前已依法进行质疑；”的规定，原告的投诉事项3、4未经质疑，不符合投诉的条件，被告依据《质疑和投诉办法》第二十九条“投诉处理过程中，有下列情形之一的，财政部门应当驳回投诉：（一）受理后发现投诉不符合法定受理条件”之规定，对原告的投诉事项3、4依法应当驳回投诉。但被告按照其行业的通常惯例，依据《财政部关于加强政府采购供应商投诉受理审查工作的通知》第三部分“财政部门经审查，供应商投诉事项与质疑事项不一致的，超出质疑事项的投诉事项应当认定为无效投诉，并告知投诉人撤回投诉书，对在质疑有效期内的未质疑事项进行质疑，或限期修改投诉书重新投诉，逾期不予受理”的规定，认定原告的投诉事项3、4为无效投诉，此处理虽有瑕疵，但不影响处理结果。故被告作出的青财采字〔2018〕337号《青海省财政厅政府采购投诉处理决定书》认定事实清楚，程序合法，适用法律正确，依法予以维持。原告要求撤销该决定书的诉讼请求，无事实和法律依据，依法予以驳回。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条、第一百零二条之规定，判决：驳回原告杭州恒生公司的诉讼请求。本案诉讼费50元，由原告杭州恒生公司承担。
宣判后，原审原告杭州恒生公司不服，向本院提起上诉称，被上诉人作出的投诉处理决定书对投诉事项1、2的处理决定缺乏事实依据；处理决定书未告知投诉人申请行政复议以及提起行政诉讼的机关和期限，不符合法定形式；原审法院已经查明被上诉人对于上诉人的投诉事项3、4认定为无效投诉的处理决定存在瑕疵，但仍自由裁量为“不影响处理结果”，系遗漏案件事实。故原审法院认定案件基本事实不清，判决错误。上诉请求：1.撤销（2018）青0105行初17号行政判决书，依法改判或发回重审。2.本案一、二审的诉讼费用由被上诉人承担。
被上诉人省财政厅答辩称，我厅对于上诉人的投诉事项作出的《投诉处理决定书》认定事实清楚，证据确凿，适用依据正确，程序合法，内容适当。对于上诉人提出的投诉处理决定书中存在“告知复议机关和救济时限不详细”和“对不属于受理范围的投诉事项认定为无效投诉”的问题，并不能改变被上诉人对上诉人缺乏事实和法律依据的全部投诉事项予以驳回的结果。原审判决认定事实清楚，适用法律正确，请求驳回上诉人全部上诉请求。
原审第三人省考试中心、诚德招标公司均陈述，被上诉人作出的被诉《投诉处理决定书》认定事实清楚、证据确凿、适用依据正确、程序合法、内容适当。原审判决认定事实清楚，适用法律正确，请求依法驳回上诉人全部上诉请求。
本院经审理查明的事实与一审判决认定的事实一致，本院予以确认。
本院认为，根据《中华人民共和国政府采购法》第五十五条“质疑供应商对采购人、采购代理机构的答复不满意或者采购人、采购代理机构未在规定的时间内作出答复的，可以在答复期满后十五个工作日内向同级政府采购监督管理部门投诉。”及《政府采购供应商投诉处理办法》第三条“县级以上地方各级人民政府财政部门负责本级预算项目政府采购活动中的供应商投诉事宜。”之规定，被上诉人省财政厅于2018年2月6日受理上诉人关于省级预算项目政府采购活动的投诉于法有据。被上诉人处理投诉期间，财政部颁布的《质疑和投诉办法》于2018年3月1日起施行，《政府采购供应商投诉处理办法》同时废止，原审法院分析认定被上诉人适用《质疑和投诉办法》处理上诉人的投诉事项正确。
被上诉人经审查投诉事项1，根据《政府采购法实施条例》第三十一条的规定，认定“测试通知不影响投标文件编制，故无需在该项目投标截止时间至少15日以前以书面形式通知，此投诉事项不成立”，但被上诉人对于该投诉事项不成立理由的阐述不够充分，诚德招标公司在《答疑函》中针对投诉事项1答复更为详尽，即“本项目包3防作弊系统设备功能测试，在招标文件中已经明确要求进行相关测试，同时将测试方案以附件的形式告知了所有投标人，《测试通知》只是通知各相关投标人前来进行测试，不属于对已发出的招标文件进行澄清和修改。”被上诉人经审查投诉事项2认定，作弊防控系统不属于常见通用设备，但在此次招标中进行测试是经过请示教育部考试中心取得认可的，且没有强行规定参加投标的供应商必须提供作弊器材。综上，被上诉人作出“投诉事项1、2缺乏事实依据，投诉事项不成立，驳回投诉。”的处理决定具有事实根据和法规依据。
二审期间，上诉人的委托代理人对于被上诉人以《质疑和投诉办法》为依据作出被诉处理决定不持异议，但认为，根据《质疑和投诉办法》第二十一条第二项“投诉不符合本办法第十九条规定条件的，应当在3个工作日内书面告知投诉人不予受理，并说明理由。”的规定，既然被上诉人认为投诉事项3、4未经质疑，不符合《质疑和投诉办法》第十九条“提起投诉前已依法进行质疑”的受理投诉条件，就应当书面告知投诉人不予受理，而被上诉人迳行认定为“无效投诉”，使上诉人丧失了对投诉事项3、4进行完善后重新提起质疑和投诉的权利。经本院审查，被上诉人是在已经受理投诉之后的处理过程中发现投诉事项3、4未经质疑，财政部《关于加强政府采购供应商投诉受理审查工作的通知》第三部分规定“超出质疑事项的投诉应当认定为无效投诉事项，并告知投诉人撤回投诉书，对在质疑有效期内的未质疑事项进行质疑，或限期修改投诉书重新投诉，逾期不予受理。”据此，被上诉人对“超出质疑事项的投诉”认定为无效投诉事项有依据，且根据未质疑事项已经超过“在知道或者应知其权益受到损害之日起7个工作日内”提起的质疑有效期的实际情况，遂依照办法第二十九条第一项“投诉处理过程中，有下列情形之一的，财政部门应当驳回投诉：（一）受理后发现不符合法定受理条件；”的规定，被上诉人对投诉事项3、4予以驳回处理决定亦无不当。
本案被诉处理决定在最后部分告知上诉人不服该决定有提起行政复议或行政诉讼的权利，而对于提起上述救济途径的部门和期限未进行明确告知，故决定书在形式上确有瑕疵，该瑕疵虽然不足以影响处理决定实体内容，但是被上诉人应当引起重视，予以改进。
综上，被上诉人省财政厅在法定期限内作出青财采字〔2018〕337号《政府采购处理决定书》认定基本事实清楚，对于上诉人的投诉逐项予以答复，基本证据确实，适用法律、法规正确，程序合法，但被上诉人在处理决定书中对投诉事项调查情况的认定阐述不够详尽，作出处理决定的法律法规引用亦不够完整，应当在今后处理投诉工作中予以完善。原审法院驳回上诉人的诉讼请求正确，本院依法予以维持。上诉人的上诉理由没有事实根据和法律依据，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一项第一款之规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
二审案件诉讼费50元，由上诉人杭州恒生数字设备科技有限公司负担。
本判决为终审判决。
审判长 金爱萍
审判员 祁小芹
审判员 丁笑曦
二〇一八年十二月十七日
书记员 杨子琪
附：本案二审适用的法律条文
《中华人民共和国行政诉讼法》
第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：
(一)原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定；