衡阳保丰建筑有限责任公司不服被告乐东黎族自治县人民政府无偿收回国有土地使用权纠纷一案的行政判决书

海南省第二中级人民法院

行 政 判 决 书

（2016）琼97行初36号

原告衡阳保丰建筑有限责任公司，住所地湖南省祁东县洪桥镇祁丰大道538号。

法定代表人彭喜保，公司董事长。

委托代理人龙红旗，男，1970年10月14日出生，汉族，住湖南省祁东县，系该公司职员。

委托代理人刘斌雷，湖南百信律师事务所律师。

被告乐东黎族自治县人民政府，住所地海南省乐东县抱由镇人民路一横路。

法定代表人李永群，该县县长。

委托代理人邢云，该县政府国土环境局公务员。

原告衡阳保丰建筑有限责任公司（以下简称保丰公司）不服被告乐东黎族自治县人民政府（以下简称乐东县政府）无偿收回国有土地使用权纠纷一案，于2016年1月14日向本院提起行政诉讼。本院于2016年1月19日立案后，于2016年1月19日向被告乐东县政府送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭于2016年4月20日公开开庭审理了本案。原告保丰公司的委托代理人龙红旗、刘斌雷，乐东县政府的委托代理人邢云到庭参加诉讼。本案现已审理终结。

被告乐东县政府于2015年12月5日作出乐府土处函[2015]2号《闲置土地处置决定书》，对（湖南省祁东县第三建筑安装公司（原告保丰公司的前身，以下简称祁东三建）位于尖峰镇龙沐湾C区的3.3333公顷国有土地使用权，认定为企业原因造成土地闲置。根据《海南省闲置土地认定及处置规定》第二十九的规定，决定无偿收回该公司尖峰国用（1999）第69号3.3333公顷国有土地使用权。

原告保丰公司诉请：撤销乐东县政府乐府土处函[2015]2号闲置土地处置决定书，诉讼费由乐东县政府承担。事实与理由：2004年，祁东三建经原祁东县洪桥镇人民政府批准改制，2005年12月，经工商核准登记注册，变更为保丰公司，也就是本案原告。祁东三建的权利和义务由本案原告享有和承担。祁东三建因鸿都公司欠款3485066.84元，停工损失53万元，申请法院执行，将海南民福投资集团公司所在的座落在乐东县尖峰镇岭头管区（尖峰镇龙沐湾C区）的50亩土地使用权裁定给祁东三建，并办理了尖峰国用（1999）第69号国有土地使用权权证。原告前身，祁东三建取得该宗土地使用权为有偿取得。祁东三建取得本宗土地使用权后，被告未与其签订国有土地使用权协议，未规定本宗土地开发日期。被告亦未按照相关规定对本宗土地进行基础设施建设，该宗土地不具务开发条件，土地使用权人无法动工开发，毗邻地块亦无一进行开发建设，本宗土地未能开发建设的原因在被告，而非土地使用权人。2015年9月24日，被告国土部门下达乐土环告[2015]568号《闲置土地认定听证告知书》，原告收悉，并指派代理人参与了听证。原告代理人提出，按照国土资源部《闲置土地处置办法》规定：市、县土地行政主管发现有涉嫌构成本规定第二条规定的闲置土地的，应当在发现之日起30日内开展调查核实，向国有建设用地使用权人发出闲置土地调查通知书。乐东县国土环境资源局作为被告的土地行政管理部门，未按程序操作，限制、剥夺了原告陈述和申辩的权利，程序严重违法。在此违法的基础上，被告又于2015年12月3日作出无偿收回本宗土地的乐府土处函[2015]2号闲置土地处置决定，该决定书当然不具有合法性，应予以撤销。

原告保丰公司向本院提交的证据有：

保丰公司的营业执照、机构代码、法定代表人身份证明及企业变更登记资料。拟证明原告是适格当事人。

湖南省高级人民法院（1998）湘民终字第62号民事判决书，衡阳市中级人民法院（1998）衡中法民执字第58-1号民事裁定书。拟证明原告有偿取得涉案土地，相当于支付对价401万元。

湖南省祁东县公证处（2016）湘衡祁证内字第015号公证书。拟证明2014年3月20日起至2016年1月6日止，海南省国土资源厅门户网无本案这宗土地的相关信息，证明被告没有向原告送达闲置土地通知书。

湖南省祁东县公证处（2015）湘衡祁证内字第632号公证书。拟证明本案这宗土地未进行五通一平等基础设施建设。

乐府土处函（2015）2号闲置土地处置决定书。拟证明被告实施本案行政行为形式不合法，程序不合法。

被告与海口民福投资集团公司签订的土地出让合同。拟证明被告与本案这宗土地原土地使用权人约定的基础设施建设不明确。

海南省高级人民法院（2015）琼环行终字第4号行政判决书，拟证明本案这宗土地五通一平等基础设施建设义务在被告，及被告没有召开会议集体讨论就作出决定。

被告乐东县政府辩称：一、祁东三建名下3.3333公顷国有土地使用权土地权属来源及颁证情况。1992年11月11日，乐东县政府《关于出让岭头港附近地区土地搞贸易、旅游业的批复》（乐府函[1992]57号）批准出让100亩土地给海南民福投资集团公司。1992年12月13日，原乐东县土地管理局（即乐东县国土环境资源局）与海南民福投资集团签订《经济开发区成片开发土地使用权出让合同》，出让金额34.4149万元。1995年4月8日，乐东县国土局给海南民福投资集团公司核发98.325亩土地证（证号：尖峰国用（1995）字第661号），用途贸易、旅游业用地，批准使用年限为50年。1999年5月31日，衡阳市中级人民法院（1998）衡中法经执字第58-1号《民事裁定书》裁定，将海南民福投资集团公司坐落在海南省乐东县尖峰镇的98.325亩土地使用权依法裁定其中的50亩土地使用权归祁东三建所有。1999年6月16日，根据衡阳市中级人民法院（1998）衡中法经执字第58-1号《协助执行通知书》，乐东县土地管理局给祁东三建办理土地过户手续。核发新土地证（证号：尖峰国用1999字第69号，面积3.3333公顷，用途：贸易、旅游用地），原证注销。二、乐东县的行政行为有事实和法律根据。(一）动工开发的认定。根据《海南省闲置土地认定和处置规定》第5条规定的标准，经现场调查核实，截止目前，祁东三建名下的3.3333公顷国有土地尚未动工开发。（二）动工开发日期的认定。根据《海南省闲置土地认定和处置规定》第6条规定的标准，1999年衡阳市中级人民法院判决过户到祁东三建名下，因此应以过户核发土地证之日起1年为动工开发日期。核发土地证的日期为1999年6月16日，认定动工开发日期为2000年6月16日。（三）闲置土地的认定。根据《海南省闲置土地认定和处置规定》第2条规定，原告尖峰国用（1999）字第69号证3.3333公顷的国有土地使用权自2000年6月16日至今，已超过动工开发日期满2年未动工开发，认定为闲置土地。（四）祁东三建取得3.3333公顷土地使用权后未启动项目进行建设。放任土地闲置，致使土地闲置时间超过2年，根据《海南省闲置土地认定和处置规定》的有关规定，乐东县政府按照规定程序，依法依规，认定祁东三建名下3.3333公顷土地为闲置土地，且闲置原因属于企业自身原因，决定无偿收回祁东三建名下3.3333公顷国有土地使用权。三、原告的诉讼请求没有事实根据，理由不成立。（一）原告称“祁东三建取得本宗土地使用权后，乐东县政府未规定土地开发日期”的理由不成立。根据《海南省闲置土地认定和处置规定》第6条规定，“按照国有建设用地使用权有偿使用合同约定或者划拨决定书认定；没有约定、规定或者约定、规定不明确的，以实际交付土地之日起1年为动工开发日期；实际交付土地日期不明确的，以核发土地使用权证之日起1年为动工开发日期”，即动工开发日期为2000年6月16日，所以该理由不成立。（二）原告称“土地不具务开发条件，无法动工开发”的理由不成立。该宗土地所在区域在2011年已有控制性祥细规划，土地使用权人一直未就该宗土地办理立项、报建等手续，放任闲置。且该区域有房地产开发企业进行开发，多个项目均已竣工，早已具备动工开发条件。（三）原告称“土地行政管理部门，未按程序操作，限制、剥夺了原告陈述和申辩的权利，程序严重违法”的理由不成立。该宗土地上的权利人是祁东三建，按照国土资源部《闲置土地处置办法》第五条规定“发现有涉嫌构成本办法第二条规定的闲置土地的，应当在三十日内开展调查核实，向国有建设用地使用权人发出《闲置土地调查通知书》。”我县土地行政管理部门对该宗土地进行调查处置，因无法联系上祁东三建，所以没法及时向祁东三建发出《闲置土地调查通知书》，2015年8月16日，原告申请办理尖峰国用1999字第69号土地权利人变更手续，我县土地行政管理部门才了解至祁东三建已改制变更为保丰公司，并经过调查核实于2015年9月24日下达《闲置土地听证告知书》告知原告有陈述和申辩的权利。综上所述，恳请法院维持我县政府行政行为。

被告乐东县政府在法定期限内向本院提交的证据有：

国有土地使用权登记卡。拟证明土地权属。

协助执行通知书。拟证明土地权属。

原告申请办理土地权利人变更材料。拟证明土地权属及申请办理变更时间。

土地承包协议书。拟证明土地承包的实际情况。

闲置土地认定听证告知书。拟证明被告告知原告具有陈述和申辩的权利的情况。

听证申请书。拟证明原告履行陈述和申辩的权利的情况。

土地现状相片2张。拟证明调查认定的事实。

乐府土处函[2015]2号闲置土地处置决定书。拟证明土地处置结果的有效性、合法性。

经庭审质证，当事人对证据的质证意见如下：

一、被告对原告证据的质证意见：对证据一、二没有异议。证据三号是对无法送达的当事人才公告送达。对证据四，宗地内没有五通一平，但区域内是有的。证据五决定书是说明无偿收回，和原告主张不是一个事实。决定书是经县政府会议研究后作出的，程序合法，县政府可以主动进行调查认定，并告知原告有辩证权利，原告提出听证申请，我们也举行了听证会。证据六，出让合同中对基础设施的建设约定不明确或未约定。对证据七没有异议。

二、原告对被告证据的质证意见：对证据一的客观性、合法性、关联性无异议。对证据二中的协助执行通知书的客观性、合法性、关联性无异议，但对民事裁定书有异议，该裁定与本案没有关联性，申请执行人不是我司。对证据三的客观性、合法性、关联性无异议。对证据四的客观性没有异议，该村村民是在租赁此土地，原来租赁费5000元，现在没有交了。有乐东县国土资源局盖章，说明被告代表原告在管理。原租赁土地的陈村民在使用这块土地来养虾，原告目前还未真正使用这块土地。对证据五的客观性、合法性没有异议，对其关联性有异议，听证告知书是通知龙红旗代公司收取，说明被告做出前期闲置土地调查文书是可以到达原告的，但是被告没有送达给原告。证据六，客观性、合法性没有异议，关联性补充一点，原告听证过程里陈述申辩理由充分，被告没有采信。证据七，证据来源不合法。照片拍摄时间、拍摄人都不清楚。证据八，该证据不符合相关部门规定的文书形式，不具有合法性。按照国土资源部以及海南省对闲置土地处置的相关规定，文书为闲置土地调查通知书，闲置土地认定书，收回建设用地使用权决定书，被告的文书不在该种类中。且程序不合法。

本院对上述证据认证如下：原告保丰公司提交的证据，被告质证对其真实性无异议，其来源真实、与本案有关联，本院对证据的真实性、关联性予以确认。被告乐东县政府所提交的证据，原告除对现状相片真实性有异议外，对其他证据的真实性无异议，本院对证据一至六、证据八的真实性予以确认。

经审理查明，1992年11月11日，乐东县政府作出《关于出让岭头港附近地区土地搞贸易、旅游业的批复》，批准出让100亩土地给海南民福投资集团公司。1992年12月13日，原乐东县土地管理局（即乐东县国土环境资源局）与海南民福投资集团签订《经济开发区成片开发土地使用权出让合同》，出让金额34.4149万元。1995年4月8日，乐东县国土局给海南民福投资集团公司核发98.325亩土地证，证号：尖峰国用（1995）字第661号，用途贸易、旅游业用地，批准使用年限为50年。

1999年5月31日，湖南省衡阳市中级人民法院（1998）衡中法经执字第58-1号《民事裁定书》裁定，将海南民福投资集团公司坐落在海南省乐东县尖峰镇的98.325亩土地使用权中的50亩土地使用权归祁东三建所有。1999年6月16日，根据湖南省衡阳市中级人民法院（1998）衡中法经执字第58-1号《协助执行通知书》，乐东县土地管理局给祁东三建办理土地过户手续。核发新土地证，证号为尖峰国用1999字第69号，面积3.3333公顷，用途：贸易、旅游用地。四至为：东至岭头公路边，西至海口商务化工公司用地，北至湖南省衡阳市信用社营业部用地，南至南海海岸。

由于涉案土地上有村民在养殖作业。2001年7月2日，祁东三建与乐东县尖峰镇岭头村村民陈位民签订《土地承包协议书》，约定祁东三建将涉案50亩土地中的除近海岸线200米以外的32亩土地发包给陈位民用于高位池养殖。承包期限为6年，从2001年7月至2007年7月。乐东县国土环境资源局在合同上盖章确认。

2015年间，乐东县政府认为祁东三建取得3.3333公顷土地使用权后未启动项目进行建设。放任土地闲置，致使土地闲置时间超过2年，根据《海南省闲置土地认定和处置规定》的有关规定，2015年9月24日，被告国土部门下达乐土环告[2015]568号《闲置土地认定听证告知书》，认定涉案土地为闲置土地，且闲置原因属于企业原因，拟无偿收回涉案土地使用权。原告收到该告知书后，于2015年10月3日向被告提出听证申请，并指派代理人参与了听证。2015年12月3日，被告作出乐府土处函[2015]2号《闲置土地处置决定书》，决定无偿收回祁东三建尖峰国用（1999）第69号3.3333公顷国有土地使用权。原告于2016年1月14日向本院提起行政诉讼，请求撤销被告乐府土处函[2015]2号闲置土地处置决定书。

另查明，2004年，祁东三建经原祁东县洪桥镇人民政府批准改制，2005年12月，经工商核准登记注册，变更为保丰公司。

本院认为，本案的争议焦点为：一、涉案的闲置土地处置决定认定事实是否清楚和适用法律是否正确；二、乐东县政府作出该决定是否符合法定程序。

关于涉案的闲置土地处置决定认定事实是否清楚和适用法律是否正确的问题。依据《中华人民共和国城市房地产管理法》第二十六条、《闲置土地处置办法》第八条、第十条、第十二条以及《海南省闲置土地认定和处置规定》第二十九条的精神，行政机关适用无偿收回的处置方式，除对土地闲置的事实进行认定外，还应对造成土地闲置的原因予以查实确认。法律同时规定了行政相对人的免责事由，故行政机关在作出无偿收回决定之前，须在明确闲置土地原因的基础上审查确定行政相对人的免责事由是否存在。双方当事人对涉案土地现状为未动工开发均无异议，本院予以确认。涉案土地经查确为闲置土地，但双方对涉案土地是否因企业原因造成闲置存在争议。经审理查明，涉案土地尚未通路、通水、通电，存在基础配套设施不到位及第三人占用土地养殖的事实，保丰公司未动工开发存在一定的免责事由，但该免责事由未在闲置土地认定过程中予以排除。此外，本案保丰公司并非以出让方式取得涉案国有土地的使用权，而是经人民法院裁定抵债方式获得，乐东县政府在作出无偿收回决定时对此未予充分考虑。因此，乐东县政府作出闲置土地处置决定事实不清、主要证据不足，保丰公司认定本案并不符合无偿收回情形的主张成立，本院予以支持。

关于乐东县政府作出该决定是否符合法定程序的问题。首先，行政机关无偿收回国有土地使用权的行政行为属于行政处罚范畴，《中华人民共和国行政处罚法》第三十一条规定：“行政机关作出行政处罚决定之前，应当告知当事人作出处罚决定的事实、理由及依据，并告知当事人依法享有的权利”。第三十二条规定“当事人有权进行陈述和申辩。行政机关必须充分听取当事人的意见，对当事人提出的事实、理由和证据，应当进行复核；当事人提出的事实、理由或者证据成立的，行政机关应当采纳”。因此，行政机关在进行行政处罚前应履行事先告知义务。《闲置土地处置办法》第五条、第九条和《海南省闲置土地认定和处置规定》的第十六条、第三十一条等行政规章也明确规定，行政机关作出有关收地决定前应向行政相对人依法送达《闲置土地调查通知书》、《闲置土地认定书》和《听证权利告知书》等书面文件。乐东县政府作出该收地决定前，未依法将涉案《闲置土地调查通知书》送达祁东三建或者保丰公司，违反了法定程序。

其次，根据《中华人民共和国行政处罚法》第三十八条及相关规定，行政机关作出行政处罚必须查明事实。调查终结，行政机关负责人应当对调查结果进行审查，根据不同情况分别作出决定。对情节复杂或者重大违法行为给予较重的行政处罚，行政机关的负责人应当集体讨论决定。本案系无偿收回国有土地使用权，属于对重大违法行为给予较重的行政处罚，故在调查终结后应当由行政机关的负责人集体讨论决定。本案乐东县政府无偿收回保丰公司国有土地使用权，但未提供证据证明其通过集体讨论决定，违反了行政处罚的法定程序。

综上，乐东县政府作出的乐府土处函[2015]2号《闲置土地处置决定书》，该行政行为主要证据不足且违反法定程序，依法应予撤销。依据《中华人民共和国城市房地产管理法》第二十六条，参照《闲置土地处置办法》第八条、第十二条，参照《海南省闲置土地认定和处置规定》第二十九条，并依照《中华人民共和国行政诉讼法》第三十四条、第六十三条第一款、第三款、第六十七条、第七十条第（一）项、第（三）项之规定，判决如下：

撤销被告乐东黎族自治县人民政府于2015年12月3日作出的乐府土处函[2015]2号《闲置土地处置决定书》。

案件受理费50元，由乐东黎族自治县人民政府负担。

如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于海南省高级人民法院。

审判长　　赖永驰

审判员　　王德红

审判员　　崔岱昕

二〇一六年六月六日

书记员　　吴淑骞

附：本案适用的相关法律条文

《中华人民共和国行政诉讼法》

第三十四条被告对作出的行政行为负有举证责任，应当提供作出该行政行为的证据和所依据的规范性文件。

被告不提供或者无正当理由逾期提供证据，视为没有相应证据。但是，被诉行政行为涉及第三人合法权益，第三人提供证据的除外。

第六十三条人民法院审理行政案件，以法律和行政法规、地方性法规为依据。地方性法规适用于本行政区域内发生的行政案件。

人民法院审理民族自治地方的行政案件，并以该民族自治地方的自治条例和单行条例为依据。

人民法院审理行政案件，参照规章。

第六十七条人民法院应当在立案之日起五日内，将起诉状副本发送被告。被告应当在收到起诉状副本之日起十五日内向人民法院提交作出行政行为的证据和所依据的规范性文件，并提出答辩状。人民法院应当在收到答辩状之日起五日内，将答辩状副本发送原告。

被告不提出答辩状的，不影响人民法院审理。

第七十条行政行为有下列情形之一的，人民法院判决撤销或者部分撤销，并可以判决被告重新作出行政行为：

（一）主要证据不足的；

（二）适用法律、法规错误的；

（三）违反法定程序的；

（四）超越职权的；

（五）滥用职权的；

（六）明显不当的。

《中华人民共和国城市房地产管理法》

第二十六条以出让方式取得土地使用权进行房地产开发的，必须按照土地使用权出让合同约定的土地用途、动工开发期限开发土地。超过出让合同约定的动工开发日期满一年未动工开发的，可以征收相当于土地使用权出让金百分之二十以下的土地闲置费；满二年未动工开发的，可以无偿收回土地使用权；但是，因不可抗力或者政府、政府有关部门的行为或者动工开发必需的前期工作造成动工开发迟延的除外。

《闲置土地处置办法》

第八条有下列情形之一，属于政府、政府有关部门的行为造成动工开发延迟的，国有建设用地使用权人应当向市、县国土资源主管部门提供土地闲置原因说明材料，经审核属实的，依照本办法第十二条和第十三条规定处置：

（一）因未按照国有建设用地使用权有偿使用合同或者划拨决定书约定、规定的期限、条件将土地交付给国有建设用地使用权人，致使项目不具备动工开发条件的；

（二）因土地利用总体规划、城乡规划依法修改，造成国有建设用地使用权人不能按照国有建设用地使用权有偿使用合同或者划拨决定书约定、规定的用途、规划和建设条件开发的；

（三）因国家出台相关政策，需要对约定、规定的规划和建设条件进行修改的；

（四）因处置土地上相关群众信访事项等无法动工开发的；

（五）因军事管制、文物保护等无法动工开发的；

（六）政府、政府有关部门的其他行为。

因自然灾害等不可抗力导致土地闲置的，依照前款规定办理。

第十二条因本办法第八条规定情形造成土地闲置的，市、县国土资源主管部门应当与国有建设用地使用权人协商，选择下列方式处置：

（一）延长动工开发期限。签订补充协议，重新约定动工开发、竣工期限和违约责任。从补充协议约定的动工开发日期起，延长动工开发期限最长不得超过一年；

（二）调整土地用途、规划条件。按照新用途或者新规划条件重新办理相关用地手续，并按照新用途或者新规划条件核算、收缴或者退还土地价款。改变用途后的土地利用必须符合土地利用总体规划和城乡规划；

（三）由政府安排临时使用。待原项目具备开发建设条件，国有建设用地使用权人重新开发建设。从安排临时使用之日起，临时使用期限最长不得超过两年；

（四）协议有偿收回国有建设用地使用权；

（五）置换土地。对已缴清土地价款、落实项目资金，且因规划依法修改造成闲置的，可以为国有建设用地使用权人置换其它价值相当、用途相同的国有建设用地进行开发建设。涉及出让土地的，应当重新签订土地出让合同，并在合同中注明为置换土地；

（六）市、县国土资源主管部门还可以根据实际情况规定其他处置方式。

除前款第四项规定外，动工开发时间按照新约定、规定的时间重新起算。

符合本办法第二条第二款规定情形的闲置土地，依照本条规定的方式处置。

《海南省闲置土地认定和处置规定》

第二十九条非因政府原因和不可抗力造成土地闲置，具有下列情形之一的，市、县、自治县人民政府可以无偿收回国有建设用地使用权：

（一）超过动工开发日期满2年未动工开发的；

（二）超过动工开发日期满2年未完成项目投资总额25%的；

（三）法律、法规规定的其他情形。