北京双通展览有限公司上诉北京市昌平区发展和改革委员会其他一案

北京市第一中级人民法院

行 政 裁 定 书

（2016）京01行终698号

上诉人（一审原告）北京双通展览有限公司，住所地北京市海淀区农大南路88号1号楼一层1109室。

法定代表人郑绍蓬，总经理。

委托代理人管辰，北京市地平线律师事务所律师。

被上诉人（一审被告）北京市昌平区发展和改革委员会，住所地北京市昌平区西环路17号。

法定代表人宁澈，主任。

委托代理人李怀祖，北京市易和律师事务所律师。

委托代理人张光子，北京市昌平区发展和改革委员会工作人员。

上诉人北京双通展览有限公司(以下简称双通展览公司)因诉被上诉人北京市昌平区发展和改革委员会（以下简称昌平发改委）作出的《关于北京国际高尔夫球场退出的通知》（昌发改发〔2015〕4号，以下简称《退出通知》）一案，不服北京市昌平区人民法院作出的（2016）京0114行初28号行政裁定，向本院提起上诉。本院受理后依法组成合议庭审理了本案，现已审理终结。

2015年3月24日，昌平发改委对北京国际高尔夫游乐公司作出《退出通知》，其中载明：“……北京国际高尔夫球场（以下简称涉案球场）及其所属地上物违反了《中华人民共和国水法》、《北京市城市规划条例》、《北京市城乡规划条例》、《风景名胜区管理暂行条例》等规定。请贵球场于2015年4月底前基本完成发球台、标志标示、宣传栏等与高尔夫球场功能有关的构筑物的拆除，5月底前完成高尔夫球场的退出，望贵单位予以配合”。2015年6月6日，北京国际高尔夫游乐公司向其会员发出《停业告知》，告知自2015年6月8日起涉案球场停止营业。上诉人不服《退出通知》诉至一审法院，请求法院依法撤销《退出通知》。

2016年4月27日，一审法院作出裁定认为：《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第一款规定：“行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。”本案中，被诉的《退出通知》系针对北京国际高尔夫游乐公司作出，上诉人并非该行政行为的相对人。上诉人主张其是涉案球场的会员，被上诉人作出的《退出通知》导致其作为会员的权益受损，并不属于行政法意义上的利害关系。上诉人会员资格的取得系基于与北京国际高尔夫游乐公司之间建立的民事合同法律关系，在履行合同过程中，其权益受损应当另行通过其他途径解决。综上，上诉人并非《退出通知》的相对人或者利害关系人，与被诉的行政行为没有利害关系，不符合提起诉讼的条件。一审法院依据《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条第（一）项、《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第三条第一款第（一）项之规定，裁定驳回双通展览公司的起诉。

上诉人双通展览公司不服一审裁定上诉至本院，请求本院撤销一审裁定，指令一审法院继续审理。其上诉理由略为：一、被上诉人昌平发改委作出《退出通知》是涉案球场停业的依据，对其权利义务有影响。二、上诉人系涉案球场的会员，其享有使用该球场的合法权益，该权益类似于物权。而且，由于《退出通知》导致涉案球场停业，致使上诉人不能继续使用该球场，对上诉人的上述合法权益产生了直接的损害，该《退出通知》与上诉人具有利害关系。三、一审法院在没有明确法律规定利害关系范围的情况下，擅自将上诉人排除在利害关系范围之外，属于适用法律错误。

被上诉人昌平发改委同意一审裁定。其答辩理由略为：一、在高尔夫球场退出工作中，被上诉人只是牵头协调部门，《退出通知》也只是行政指导性文件，并不具有强制力，并非涉案球场停业的直接依据。二、上诉人作为涉案球场的会员，其与涉案球场之间系民事法律关系。在涉案球场停业后，也应当通过民事法律途径解决，不应直接针对《退出通知》提起行政诉讼。

本院认为：《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第一款规定，行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。本案的争议焦点，即在上诉人与被诉的《退出通知》之间是否具有行政诉讼法上的“利害关系”。关于“与行政行为有利害关系”的判断标准，《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第十二条规定为“法律上利害关系”。无论是“利害关系”还是“法律上利害关系”均属于不确定法律概念，因此不能仅仅从其文字表述判断二者的关系，而是需要基于行政诉讼的制度功能，分析“利害关系”的判断标准。

（一）《中华人民共和国行政诉讼法》第二条第一款规定，公民、法人或者其他组织认为行政机关和行政机关工作人员的行政行为侵犯其合法权益，有权依照本法向人民法院提起诉讼。因此，原告所主张的合法权益，应当具有受到行政行为侵犯的可能性，而行政诉讼作为一种对公民权利的行政法律救济途径，权利侵害的可能性即应当置于行政法律关系当中加以分析判断。

在法律关系当中，权利的实质是权利主体对义务主体所享有的一种请求权；而在行政法律关系中，原告所主张的权利，实质上即应是原告针对被告所享有的一种行政法上的请求权。基于行政法律规范，如果作为被告的行政机关处于原告所主张的权利的义务主体地位，则可以认为原告具有针对被告的请求权。基于该请求权基础原告的合法权益就存在被行政行为侵犯的可能性，原告据此具有行政诉讼的诉讼主体资格。

（二）债权人一般不具有行政诉讼的原告资格。债权的实质，即是债权人要求债务人作为或者不作为的一种请求权。基于债务关系的相对性原理，债权人基于债务关系所享有的权利应当向债务人加以主张。即使因第三方原因导致债务人不能继续履行债务的，债权人也应当直接向债务人主张权利。因此，债权人一般不能直接以非债务关系当事人的行政机关为义务对象主张权利，除非相关法律规范已经明确规定，行政机关负有考量和保护债务关系的法定职责或者行政机关的履责行为已经直接对债务关系产生法律拘束力。

本案中，上诉人所主张的法律地位，是其作为涉案球场的会员，具有使用球场的权利，该权利显然属于债务法律关系的范畴，上诉人主张其处于类似于物权人的地位并无事实和法律依据。针对上述权利，并无法律规范规定被上诉人负有考量和保护的法定职责，或者《退出通知》已经直接对债务关系产生法律拘束力。因此，就上诉人所主张的权利而言，被上诉人并不处于义务主体的地位，故上诉人针对被上诉人提起本案诉讼不具有行政法上的请求权基础。

（三）出于维护行政法律关系安定性的要求，原告是否享有请求权基础在行政诉讼中属于起诉条件事项，此与民事诉讼有所不同。如果原告欠缺针对行政机关的请求权，即不具有针对行政机关提起行政诉讼的诉讼主体资格，其起诉应予驳回。

综上，上诉人的上诉理由不能成立，一审法院裁定驳回上诉人的起诉并无不当。对上诉人的上诉请求，本院不予支持。故依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，裁定如下：

驳回上诉，维持一审裁定。

本裁定为终审裁定。

审　判　长　　马立娜

审　判　员　　龙　非

代理审判员　　杨晓琼

二〇一六年七月二十七日

书　记　员　　苏　蒙

书　记　员　　郝昊嵩

附：相关法律规范

1.《中华人民共和国行政诉讼法》第二条第一款

公民、法人或者其他组织认为行政机关和行政机关工作人员的行政行为侵犯其合法权益，有权依照本法向人民法院提起诉讼。

2.《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第一款

行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。

3.《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第十二条

与具体行政行为有法律上利害关系的公民、法人或者其他组织对该行为不服的，可以依法提起行政诉讼。

4.《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项

人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：（一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定；……