中方县汽车站站务有限责任公司与中方县人民政府、中方县交通运输局交通运输行政管理(交通):其他(交通)一审行政判决书

湖南省怀化市中级人民法院

行 政 判 决 书

（2020）湘12行初32号

原告中方县汽车站站务有限责任公司，地址中方县生态城芙蓉东路。

法定代表人唐贤刚，董事长。

委托代理人刘伟，湖南正发律师事务所律师。

被告中方县人民政府，地址中方县生态城。

法定代表人张家铣，县长。

副职负责人杨志初，中方县人民政府副县长。

委托代理人沈勇。

委托代理人周秀苹。

被告中方县交通运输局（原名中方县交通局），地址中方县生态城。

法定代表人潘仁贵，局长。

副职负责人刘峰，中方县交通运输局副局长

委托代理人喻劲松，湖南鹤州律师事务所律师。

第三人怀化天成园林有限公司。

法定代表人唐冬梅，董事长。

委托代理人李勇，男，该公司职员。

原告中方县汽车站站务有限责任公司诉被告中方县人民政府履行回购职责一案于2019年5月17日向本院提起行政诉讼，本院于2019年9月26日作出（2019）湘12行初46号行政判决，判决驳回了原告诉讼请求。原告中方县汽车站站务有限责任公司不服，提起上诉。湖南省高级人民法院于2019年12月27日作出（2019）湘行终2166号行政裁定，撤销了（2019）湘12行初46号行政判决，并发回本院重审。本院于2020年5月12日立案受理，依法向被告中方县人民政府送达了相关法律文书，并追加中方县交通运输管理局作为被告、怀化天成园林有限公司为本案第三人参加诉讼。本院依法组成了合议庭，于2020年7月7日组织了双方进行证据交换，并于次日公开开庭审理了本案，原告法定代表人唐贤刚、委托代理人刘伟，被告中方县人民政府副县长杨志初、委托代理人沈勇、周秀苹，被告中方县交通运输局副局长刘峰、委托代理人喻劲松，第三人怀化天成园林有限公司委托代理人李勇到庭参加诉讼。现本案已审理终结。

原告中方县汽车站站务有限责任公司诉称，2008年4月16日原告与中方县交通运输局签订了一份《协议书》共同开发修建中方县二级客运车站项目，该项目2004年由省交通厅湘交计统字（2004）第476号文件确定车站规模及用地选址，2007年再次由县、市、省交通部门论证，湖南省交通湘交计统（2008）727号文件再次批复同意按国家二级客运站标准同意立项及规划检车。2009年5月9日开工，2010年建好一栋7000m2的车站综合大楼，2011年在中方县委、县政府旺市融城的号召下，要求车站尽快营运，从县交通局抽来专人监督对车站功能性放2700m2按二级客运站标准进行了装修，2万平方米的停车坪及进站口道路硬化、车站监控、绿化、消防、员工宿舍、食堂都已建成，随时准备营运。之后，随着被告领导的频繁交替，新任领导认为该客运站由于县城的流动人员少，迟迟不同意启动营运，也未给原告颁发运营许可，车站出口规划好的茶花路没有拉通，车站红线范围内的10亩土地还在农民手中未征收，不能形成与车站的配套营运。从2012年起，原告一直向中方县委、县政府及县、市、省交通部门反应情况，请求及时解决车站的问题，一直未得到解决。2015年12月28日，原告向湖南省委巡视组反映情况，中方县人民政府于2016年9月19日委派县国有资产监督管理局抽选湖南湘军房地产评估公司对车站资产进行评估并多次会议研究对车站进行回购，2017年7月19日中方县交通局中方交（2017）62号批复成立车站清算组，在9月份前清算组按程序已登记全部债权债务，核实车站全部资产。原告多次催促工作组进行下一步工作未果，2017年12月11日中方县人民政府（2017）第41次专题会议纪要确定车站由政府回购，2018年1月25日中方县委书记在专题会议纪要签字要求解决车站回购进程，2018年2月8日晚上，被告委托县司法局局长等领导开会并确定安排第二天上午与原告签署《回购协议》，次日原告按时到达指定签约起点时，被告委托的所有办事成员对原告避而不见，原告为修建中方县客运站耗费了大量的投资，现闲置十年，造成原告现负债累累，举步维艰。原告投资的中方县客运汽车站是直接关系到公共利益应由政府应承担投资义务的特许项目，实行特定行业的市场准入制度，原告投资的汽车站所形成的资产属国有资产，由于被告未启动汽车站的营运，被告应将汽车站的全部资产按市场价格进行回购，对原告所造成损失应当进行补偿，有违诚信原则及存在违约事实，据此，根据我国《行政诉讼法》的有关规定，原告特具状起诉，请求法院:1、依法判令被告按市场评估价回购中方县汽车站的全部资产及补偿原告的全部经济损失；2、本案诉讼费由被告承担。

原告中方站务公司向本院提交了以下证据材料：证据1、省交通厅（2018）727号关于中方汽车站初步设计文件的批复，拟证明中方县汽车客运站是经过省交通厅批复的项目；证据2、省交通厅（2004）476号关于中方县汽车站工程可作性研究报告的批复，拟证明中方县客运站工程可行性研究经过省交通厅的批复；证据3、中政函（2005）43号关于变更过客运汽车规划用地的函、协议；拟证明汽车站田地由怀黔公路与荆坪路交汇西北角变更为芙蓉路与梓园路；证据4、中方县二级客运站建设补充协议，拟证明中方县交通局未出资，退出站务公司股份百分之四十；证据5、中中方交通局关于成立中方汽车站站务公司的请示，中方交[2008]79号，拟证明中方县交通局40%，出资20万，天成园林公司60%，出资30万元；证据6、中方交通局（2012）1号变更汽车站站务公司注册资金的函，拟证明中方交通局未出资，变更为天成园林公司独家出资；证据7、中方县建设局（2008）8号，客运站规划设计要点，拟证明规划设计要求；证据8、怀化市交通局（2007）76号变更中方汽车站规划用地的请示，拟证明由原怀黔路与荆坪路交汇处变更至怀黔路与芙蓉路交汇处；证据9、中方发展与改革局（2008）59号中方汽车客运站工程可行性报告批复，拟证明汽车站的立项审批；证据10、怀化市交通局（2008）51号审批中方汽车站可行性报告的请示，拟证明请求省交通厅审批；证据11、请求汽车站议标修建的报告，拟证明中方交通局向县政府请求汽车站议标修建；证据12、省政府办公厅（2011）159号《湖南省“十二五”普通公路建设补助标准》，拟证明给中方汽车站补助800万元的依据；证据13、中方交通局（2008）55号将中方县二级客运站议标修建的请示，拟证明县交通局向县政府请求议标；证据14、中方县交通局（2008）54号请求减免客运站相关费用的报告，拟证明请求中方县政府减免相关费用；证据15、中方县汽车站站务公司会议决议，拟证明将县交通局、天成园林的全部股份转让给唐贤刚；证据16、关于请求返款报告、补充协议，拟证明请求县政府返还土地款81.06万元；证据17、请求解决中方客运站有关问题的报告（2014年12月），拟证明站务公司向县委、政府请求解决问题；证据18、求救信（2015年12月28日），拟证明站务公司及唐贤刚向省委巡视组反映情况；证据19、中方县旺市融城管委会（2015）第1号对怀化市人大会第52号建议的答复，拟证明就人大代表陈康馨议案的答复；证据20、资产评估委托书（2016年）、债权债务清算批复公告（2017年），拟证明政府资产评估公告；证据21、中方县政府（2017）第41次专题会议纪要，拟证明2017年12月的会议由县政府回购的事实；证据22、工作组情况汇报（2016年8月15日），拟证明向县政府汇报中方客运站情况；证据23、（2017）第3次中方县委书记专题会议纪要，拟证明研究中方客运站的问题；证据24、（2018）3号中方交通局信访事项处理意见，拟证明提出对中方客运站的解决方案；证据25、严查中方县政府新官不理旧事，拟证明向上级反映情况；证据26、道路经营运输许可证，拟证明2014年运管局给原告发放了一年的运管证；证据27、高院二审时的询问笔录，拟证明被告当时是为了稳控信访局面，并未真心打算对原告进行回购。

被告中方县人民政府辩称：一、怀化天成园林有限公司（以下简称天成公司）不能依据与中方县交通局签订的《协议书》主张权利，故天成公司不是本案适格主体。1、天成公司实际上既没有出注册资金，也没有承担任何其他建设资金和费用，故天成公司不能依据《协议书》主张权利；2、天成公司在被答辩人所占全部股份已转让给唐贤刚，《补充协议》的合同主体资格实质上已经更换为唐贤刚。二、答辩人及所属的工作部门中方县交通运输局已经履行了约定义务，不存在违约行为，故没有补偿被答辩人经济损失的义务。2008年4月16日，中方县交通局与怀化天成园林有限公司签订《协议书》，2012年3月15日又与被答辩人签订《中方县二级客运站建设补充协议》。湖南省高级人民法院（2019）湘行终2166行政裁定书（以下简称高院裁定书）认为，上述《协议书》及《补充协议》属于政府与社会资本合作协议，是行政协议。当事人认为行政机关违反协议约定，可以提起行政诉讼，请求人民法院判决解除行政协议并赔偿损失。1、答辩人认为，上述协议是中方县交通局作为答辩人所属的交通运输工作主管部门经答辩人批准同意签订的。作为行政协议行政机关的一方中方县交通局已经履行了行政协议约定的义务，不存在违约行为。根据上述两份协议的约定，中方县交通局的主要义务是负责落实好客运站项目国家投资资金按工程进度到位，不享有经营收益中的股份分红权，只按照部门职责行使车站管理权；协议相对方（即投资方）负责该车站配套资金的筹措、建设及运营，自负盈亏。在答辩人及中方县交通局和中方县其他有关部门的积极努力下，为该项目共争取了国家补助资金800万元，超出协议约定的500万元；同时，在项目建设过程中，中方县交通局作为行业主管部门，在职责范围内为投资商提供了全方位的服务，在协议履行过程中，没有因为中方县交通局存在违约行为给投资商造成损失；2、答辩人所属的其他有关部门如中方县财政局、发改局、国土资源局、建设局等部门均在各自职责范围内，给投资商项目建设的资金拨付、立项、用地、减免规费等方面提供了相应服务和便利。2010年、2011年分两次返还81.06万元和49.2万元土地出让金；并且该项目享受了中方县招商引资各项优惠政策。答辩人认为，作为行政协议行政机关的一方，已经切实履行了约定义务，没有违约情形，故被答辩人要求补偿其经济损失的观点没有事实和法律依据，不能成立。三、因被答辩人未通过湖南省交通厅整体验收，导致中方县交通运输局未能与被答辩人签订特许经营协议，授予被答辩人特许经营权。1、2012年3月15日《补充协议》明确约定，被答辩人自主经营，自负盈亏；中方县交通局退出股权，实质是解除了与被答辩人的合作关系。2、被答辩人未完善车站的相应设施，因设施不完善、不具备开站经营的条件，被答辩人未根据交通运输部《道路运输管理工作规范》（交运便字[2014]181号）第七章道路客运站管理工作规范要求按程序申请验收。3、因被答辩人一直未按规定申请验收，导致该项目至今未通过湖南省交通厅验收。4、因湖南省交通厅验收未通过，中方县交通运输局无法与被答辩人签订特许经营协议，授予特许经营权。四、答辩人或者其所属工作部门并没有就中方县二级客运站项目与被答辩人签订任何形式的特许经营协议，中方县委、县政府的会议纪要亦未形成答辩人必须履行回购被答辩人全部资产的职责，故被答辩人要求按市场评估价回购中方汽车站全部资产不能成立。1、公用事业特许经营必须通过竞争方式产生特定经营者，同时在确定经营者后双方应签订特许经营协议。中方县二级客运站项目是中方县政府的招商引资项目，可以实施特许经营，但因被答辩人的原因，被答辩人与答辩人或者其工作部门之间并没有按上述法律规定就汽车站经营实施方式、经营期限、经营期满后资产处置等事项签订特许经营协议。2、特许经营协议应包括《基础设施和公用事业特许经营管理办法》规定的内容，前述《协议书》及《补充协议》未包括法定内容，不是特许经营协议。2008年4月16日中方县交通局与怀化天成公司签订的《协议书》和2012年3月15日中方县交通局与被答辩人签订的《补充协议》，该两份协议内容未包括特许经营协议的规定的内容，且该两份招商引资协议并没有约定答辩人在何种情况以何种形式下应该回购项目资产。因此，前述两份协议书不符合法定内容，不是特许经营协议，故不能要求被答辩人就特许经营协议进行补偿或回购；又未约定回购义务，故不能作为被答辩人要求答辩人回购其资产的依据。3、答辩人的会议纪要并未明确议定回购被答辩人资产的时间、金额、方式等，只是答辩人处理类似遗留问题的程序性、流程性工作。根据行政诉讼法相关司法解释精神，行政机关的法定职责包括行政机关本不具有但基于行政机关的会议纪要形成的职责。为妥善处理好中方汽车站项目的遗留问题，中方县委、县政府多次研究，形成了2017年9月29日中共中方县委书记专题会议纪要和2017年12月11日中方县人民政府专题会议纪要（【2017】第41次），这两份会议纪要仅就被答辩人涉案资产处理方式进行讨论和研究，并未议定答辩人回购被答辩人全部资产的具体事宜，亦未转化为被答辩人下属部门的法定职责，故会议纪要亦不能作为被答辩人要求回购的依据。五、被答辩人名下的中方汽车站房屋已被抵押，部分国有建设用地使用权已被法院查封，资产清查结果为资不抵债，回购资产并不能实现。

综上，被答辩人投资建设中方县汽车客运站，因被答辩人原因未能申请该汽车站项目验收，导致中方县交通局未与被答辩人签订相关特许经营协议，实质是被答辩人自身原因所致，故不能要求被答辩人就未签订的特许经营协议进行补偿；且答辩人与中方县交通运输局签订的两份协议又未约定被答辩人或其下属部门回购义务，故被答辩人亦无约定回购义务。答辩人的会议纪要，系就被答辩人经营不善陷入困境这一遗留问题进行研究，并未明确回购的具体事宜，亦未议定必须回购；且被答辩人处于严重资不抵债近2000万元，系负资产，故答辩人不能议定回购负资产，增加政府债务。因此，被答辩人的起诉没有事实和法律依据，请依法驳回起诉。

被告中方县政府为支持其理由，提交了以下证据材料：

证据1、2008年4月16日《协议书》，拟证明原告与中方县交通局签订协议共同投资、建设、经营管理中方县汽车客运站，组建中方县汽车站站务有限公司等事实；

证据2、2012年3月15日《中方县二级客运站建设补充协议》，拟证明中方县交通局退出中方县汽车站站务有限公司，项目的实际出资人是唐贤刚等事实；

证据3、有限责任公司变更登记相关资料（变更登记申请表、会议决议、公司章程），拟证明1.原告经股东变更，股东为唐贤刚一人，中方县交通局、天成公司退股，中方县交通局不再是原告股东；2.2012年3月26日，经变更后，原告系唐贤刚独资的私营企业；3、2014年7月18日起，原告股东变更为唐贤刚、陈康馨；

证据4、情况说明、交通运输部（交运便字【2014】181号）文件摘录，拟证明到目前为止，中方县交通运输服务中心没有收到原告二级客运站验收申请，未进行验收的责任在原告；

证据5、省补资金走向及资金拨付凭证，拟证明中方县交通局按约定争取项目资金800万元投入汽车站项目；

证据6、土地出让金返还凭证，拟证明2010年、2011年答辩人分别返还被答辩人土地出让金81.06万元、49.2万元；

证据7、中方县不动产登记中心档案信息查询资料、中方县人民政府专题会议纪要（【2017】第41次），拟证明1.原告名下汽车站的土地使用权及房屋产权查封、抵押情况，原告汽车站的资产及负债情况，原告资产被查封、抵押，严重资不抵债，被告不能收购；2.被告并未议定收购。

被告中方交通运输局辩称：一、怀化天成园林有限公司不是中方县二级客运站项目的实际投资人，不具备本案诉讼主体资格。2012年3月15日，答辩人与被答辩人签订《中方县二级客运站建设补充协议》（以下简称补充协议），协议第一条“2008年4月16日双方协议的第二项中的‘公司注册资金50万元，其中甲方（中方县交通局）出资20万元人民币，占出资比例40%；乙方出资30万元人民币，占出资比例的60%，双方以其出资额为限对公司承担责任’，实际当时50万元的注册资金都是乙方（唐贤刚）个人出资，甲方没有垫资相关费用。考虑到1000多万元资金都是出资者唐贤刚个人承担（尚未对车站建设总费用进行结算，具体数额待结算后才能确定）”，该条确认了一个事实，即在签订补充协议时，根据答辩人与天成公司2008年4月16日《协议书》注册登记成立的中方县汽车站站务有限责任公司的实际出资人是唐贤刚个人，在其后项目建设过程中的投资除了答辩人争取的省交通厅给予的500万元补助资金外，其余资金均由唐贤刚个人投入，天成公司实际上既没有出注册资金，也没有承担任何其他建设资金和其他费用，故天成公司不能依据《协议书》主张权利，不是本案适格主体。二、答辩人作为行政协议行政机关的一方已经履行了行政协议约定的义务，不存在违约行为。湖南省高级人民法院（2019）湘行终2166行政裁定书（以下简称高院裁定书）认为，上述《协议书》及《补充协议》属于政府与社会资本合作协议，是行政协议。当事人认为行政机关违反协议约定，可以提起行政诉讼，请求人民法院判决解除行政协议并赔偿损失。答辩人认为，答辩人作为行政协议行政机关的一方已经履行了行政协议约定的义务，不存在违约行为。根据上述两份协议的约定，答辩人的主要义务是负责落实好客运站项目国家投资资金按工程进度到位，不享有经营收益中的股份分红权，只按照部门职责行使车站管理权；协议相对方（即投资方）负责该车站配套资金的筹措、建设及运营，自负盈亏。在答辩人的积极努力下，为该项目共争取了国家补助资金800万元，超出协议约定的500万元，在项目建设过程中，作为行业主管部门，在职责范围内为投资商提供了全方位的服务，在协议履行过程中，没有因为答辩人存在违约行为给投资商造成损失，故被答辩人要求补偿其全部经济损失不能成立。三、答辩人与被答辩人没有就中方县二级客运站项目签订特许经营协议，被答辩人要求按市场评估价回购中方汽车站全部资产不能成立。公用事业特许经营必须通过竞争方式产生特定经营者，同时在确定经营者后双方应签订特许经营协议。中方县二级客运站项目是中方县政府的招商引资项目，可以实施特许经营，但答辩人与被答辩人之间并没有按上述法律规定就汽车站经营实施方式、经营期限、经营期满后资产处置等事项签订特许经营协议，2008年4月16日签订的《协议书》和2012年3月15日签订的《补充协议》是招商引资协议，不是特许经营协议，答辩人没有回购被答辩人资产的义务。四、答辩人是交通运输工作主管部门，接受中方县人民政府的安排签订招商引资协议，所产生的权利义务均应由中方县人民政府承受，故答辩人不是本案被告，不是本案适格主体。综上，被答辩人的起诉没有事实和法律依据，请依法驳回。

中方交通运输局在法定期限内提5份证据材料，与中方县政府证据1-5内容及证明目的一致。

第三人怀化市天成园林有限公司当庭述称，原告公司为唐贤刚个人投资，第三人未实际投资，只是当时为成立中方县汽车站站务有限责任公司只是借用第三人名义，中方县汽车站站务有限责任公司与第三人无关。

第三人怀化市天成园林有限公司未提交证据、也未对证据发表质证意见。

经本院在庭审中组织各方当事人举证并质证，被告中方县人民政府对原告的举证发表如下质证意见：证据1-14，对真实性、合法性无异议，对关联性有异议；证据15，对真实性、合法性无异议，对证明目的有异议；证据16，对真实性、合法性无异议，对关联性有异议；证据17，对真实性无异议，对合法性不予质证；证据18，对真实性、合法性不予质证；证据19、20，对真实性、合法性无异议，对关联性有异议；证据21，对真实性无异议，对合法性有异议；证据22，对真实性、合法性无异议，对关联性有异议；证据23，对真实性无异议，但该证据来源不合法；证据24，对真实性、合法性无异议，对关联性有异议；证据25，对真实性、合法性存疑，对关联性有异议；证据26，真实性、合法性有异议，证明目的有异议；证据27，真实性合法性无异议，证明目的有异议。

被告中方县交通运输局对原告举证的质证意见与中方县政府一致。

原告对被告中方县政府的举证发表如下质证意见：

证据1，真实性无异议；证据2，真实性无异议，与原告手中材料一致；证据3，无异议；证据4，不能作为证据使用，不能达到被告的证明目的；证据5，真实性合法性无异议，证明目的有异议，这不是投入，这是补偿款；证据6，无异议，但证明目的不清；证据7，证明目的有异议，欠债亏损的事实存在，但原因是因被告不允许原告经营导致，与被告是否能收购无关。

被告中方交通局对中方县政府所举证据质证意见为：三性无异议。

原告对被告中方交通局的举证发表如下质证意见：1，真实性无异议；证据2，真实性无异议，与原告手中材料一致；证据3，无异议；证据4，不能作为证据使用，不能达到被告的证明目的；证据5，真实性合法性无异议，证明目的有异议，这不是投入，这是补偿款。

被告中方县政府对中方交通局的举证发表如下质证意见：三性无异议。

经庭审质证，对证据作如下确认：

对被告中方县人民政府向本院提供的证据材料作如下确认：原告对被告提交的证据1-3、证据5-7的真实性合法性均无异议，本院予以采信；对证据4，证明未收到申请的事实，符合证据要件，予以采信。

对被告中方县交通局向本院提供的证据材料作证据1-5与中方县人民政府提供的证据相同，本院对证据1-5采信与对中方县人民政府提供的证据1-5相同。

对原告中方站务公司对本院提供的证据作如下确认：被告对原告提交的证据3的三性均无异议，予以采信；被告对原告证据1-2、4-24的真实性无异议，这些证据材料均能反映原告公司设立的过程及项目的建设，予以采信；证据25与本案无关联性，不予采信；证据26为相关机关单位颁发证件，予以采信；证据27与本案没有关联性，不予采信。

经审理查明，2004年湖南省交通厅以湘交计统字[2004]第476号文件同意按照二级客运站标准建设中方汽车站。2005年中方县人民政府以中政函[2005]43号文件变更了县客运汽车站规划建设用地。2008年4月16日，中方县交通局与怀化天成园林有限公司签订《协议书》，约定由中方县交通局出资20万，怀化天成园林有限公司出资30万，组建中方县汽车站站务有限责任公司，共同投资、建设、经营管理中方县汽车客运站。公司设立董事会，成员共5人，县交通局委派2人，天成公司委派3人，董事长由天成公司委派，副董事长由交通局委派，董事长兼总经理。双方同意按二级客运站标准建设中方县汽车客运站。该项目占地41.4亩，投资1170万元。具体投资、经营、管理由中方县汽车站站务有限责任公司运作。双方要负责按规定缴纳所认出资，并以认缴的出资对公司承担责任；交通局负责落实好汽车客运站项目国家投资500万元资金按工程进度到位，天成公司负责该项目配套资金670万元的筹措。还约定，协议签订后，因一方原因造成不能继续履行协议时，应向另一方支付因该项目实际发生的费用，并解除协议。还明确“双方同意在中方县汽车客运站建设成后，就客运站经营管理将进一步完善相关方案，确保项目建成后，经营好，有效益”。

2011年11月4日湖南省人民政府办公厅湘政办函[2011]159号关于印发《湖南省“十二五”普通公路建设补助标准》的通知，依据该文件规定，原告先后陆续获得省补资金共800万元。

2012年3月15日，中方县交通局（甲方）与中方县站务有限公司（乙方）签订《中方县二级客运站建设补充协议》，其中约定：一、2008年4月16日双方协议的第二项中的“公司注册资金50万元，其中甲方（中方县交通局）出资20万元人民币，占出资比例40%；乙方出资30万元人民币，占出资比例的60%，双方以其出资额为限对公司承担责任”，实际当时50万元的注册资金都是乙方（唐贤刚）个人出资，甲方没有垫资相关费用。考虑到项目除省交通厅给予500万补助资金外，其余1000多万元资金都是出资者唐贤刚个人承担，同时，也为了今后该站务公司的有效管理，经双方协商同意，唐贤刚可作为站务公司的独立法人办理土地、房产、工商、税务等相关证照，交通部门在站务公司不再享有今后经营收益中的股份分红权，只按照部门责任行使车站管理权。二、站务公司不得将红线范围内的土地另做他用。按设计建成的车站使用部分，不能改变其使用性质，也不能作为站务公司的贷款抵押物。三、该项的相关证照都可以“中方县站务有限公司”的名义办理，但楼层之间必须分开办理。一楼作为汽车站的专用场所办理，不能作为他用；二楼和二楼以上可以站务公司的名义办理并由出资者唐贤刚自主经营、自负盈亏，交通部门概不负责，交通部门只按照工作要求对车站进行监管和督促，并派驻站人员。四、工程必须按原合同要求完成。关于后续配套工程，考虑到出资者唐贤刚的实际情况，可由交通部门牵头，向国家、省、市争取资金完善相关配套设施。争取到的资金只能作为车站的配套工程专款专用，不能作为偿还原建设的债务和其他支出，站务公司及其出资者应积极想办法并与交通部门配合尽快将车站投入使用，以便发挥车站正常功能。协议文本为“中方县站务有限公司”，但盖章为中方县汽车站站务有限责任公司，即本案原告。2012年3月26日，中方县汽车站站务有限责任公司的股东由中方县交通局、怀化天成园林有限公司变更为唐贤刚。

2013年4月24日，中方县公路运输管理所为原告颁发了湘交运管许可中方县字431221500001号道路运输经营许可证，证件有效期为2013年4月24日至2014年4月23日。2014年7月，湖南省交通厅对该车站进行整体验收，但由于设施不完善，不具备开站经营条件，未获通过。2014年7月18日，中方县汽车站站务有限责任公司的股东由唐贤刚变更为唐贤刚、陈康馨。

2015年2月，为盘活资产，中方县委县政府责成相关职能部门将客运站用地性质由街巷用地调整为出让用地经营性质，并完成“茶花中路”用地手续。但因未能全面通过验收，加之受县城人气不旺、客运市场运行体制变化、城市配套设施未健全、招商引资困难等因素的影响，一直未能开站经营。

唐贤刚就项目的建设和营运等问题到省市县上访。为解决这一历史遗留问题，中方县委、县政府2016年8月4日召开了专题会议，根据会议安排，相关职能部门对客运站相关情况进行了全面调查，提交了《关于唐贤刚上访反映中方县二级客运站建设遗留问题的有关情况汇报》，其中建议“在评估的基础上，政府出资回购，再次招商”。

2017年12月11日，[2017]第41次中方县人民政府专题会议纪要，议定县二级客运汽车站的回购工作必须积极稳妥，应进一步搞好债务清算和清产核资工作，在此基础上拟定回购协议书，按程序提交县政府常务会议研究。

因为汽车站的债权债务问题，回购工作陷入僵局。中方汽车站务公司遂向法院起诉，请求判令中方县人民政府按市场评估价回购汽车站的全部资产并补偿全部经济损失。

本院认为，根据《湖南省市政公用事业特许经营条例》、原建设部《市政公用事业特许经营管理办法》第二条的规定，政府通过市场竞争机制选择市政公用事业投资者或者经营者，明确其在一定期限和范围内经营某项市政公用事业产品或者提供某种服务，是为市政公用事业特许经营。“城市公共客运”涉及公共资源配置并直接关系公共利益，可以实行特许经营。本案所涉的“中方县汽车站”系经省交通运输厅批复同意实施的二级客运汽车站，属于市政公用事业，在建成后可以实行特许经营。2008年4月16日，中方县交通运输局与怀化天成园林有限公司正式签订《协议书》，组建中方县汽车站站务有限责任公司，共同投资、建设、经营管理中方县汽车客运站。虽然协议中没有规定特许经营内容、区域、范围及有效期限，但明确“双方同意在中方县汽车客运站建设成后，就客运站经营管理将进一步完善相关方案，确保项目建成后，经营好，有效益”。从上述情况以及2012年3月15日中方县交通局与中方县站务有限公司签订的《中方县二级客运站建设补充协议》的内容看，双方是以特许经营为目的的公私合作，是公用事业工程建设及经营合作协议。因此，本案应为行政协议纠纷。

本案中，原告公司投资兴建中方汽车站，其实质是为获得汽车站特许经营创造条件，目的是与中方县政府或中方交通局签订正式的特许经营协议，达到其实施特许经营中方汽车站的目的，原告的行为是履行特许经营协议的先协议义务。然而原告公司投资建成中方汽车站后至今，一直未能投入使用，更没有签订特许经营协议，不能实现原行政协议的目的，致原告巨额投资不能产生效益，产生亏损。2012年3月15日，中方县交通运输局与中方县汽车站站务有限责任公司签订《中方县二级客运站建设补充协议》，约定将该车站建设及经营全部交给中方县汽车站站务有限责任公司。2017年中方县委县政府议定“终止该项目投资建设合同”“依法协商回购车站资产”并进行初步的清产核资，实质是准备与原告进行结算。原告起诉要求中方县人民政府兑现回购的承诺，实是认为协议签订后，因县交通局/县政府一方的原因没有通过验收，不能投入营运，造成不能继续履行协议，应向原告支付因该项目实际发生的费用，并解除协议，故双方当事人解除协议的意愿是一致的。因此，原告在诉讼中提出“中方县政府按市场评估价回购汽车站的全部资产并补偿全部经济损失”的诉求，就是要求被告依先前协议补偿其先协议义务，对其不能实现行政协议目的的汽车站设施损失进行补偿或赔偿。本案涉及双方合作协议的解除及结算，涉案行政协议的签字方为中方县交通运输局，而该项目系中方县政府的招商引资项目，在该协议履行过程中，中方县政府也积极参与，并提出了“依法协商回购车站资产”的方案，故中方县人民政府应严格履行回购承诺，对原告涉案建成中方汽车站相关设施的回购作出明确具体的方案，并书面告知原告公司，但由于原告公司修建的中方汽车站财产与他人财产交集，需进一步厘清，故对原告公司汽车站资产的回购和补偿宜由中方县人民政府、中方县交通运输局先行处理更为有利于资产的盘活、利用及保护原告的合法权益，并实质化解本案争议。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十八条第一款，《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》第十九条第一款之规定，判决如下：

限被告中方县人民政府、中方县交通运输局于判决生效后90日内对中方县汽车站站务有限责任公司中方县二级客运车站项目资产的回购、补偿作出处理决定。

案件受理费50元，由中方县人民政府负担。

如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于湖南省高级人民法院。

审　判　长　　肖尊启

人民陪审员　　杨　弘

人民陪审员　　丁　伟

二〇二〇年八月二十七日

书　记　员　　贺　啸