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青海省海东市中级人民法院
行政裁定书
（2018）青02行初51号
原告青海省互助土族自治县农业生产资料公司，住所地青海省互助县。
法定代表人刘继尧，系公司总经理。
委托代理人哈成堂，系青海辩理律师事务所。
委托代理人赵雪芹，系青海辩理律师事务所。
被告海东市人民政府，住所地青海省海东市平安区。
法定代表人王林虎，系该市市长。
委托代理人马咏梅，系该市人民政府法制办工作人员。
委托代理人许正金，系青海知安律师事务所律师。
被告海东工业园区管理委员会，住所地青海省海东市平安区高铁新区。
法定代表人车军平。
委托代理人张明，系该管委会工作人员。
委托代理人王晶晶，系青海河湟律师事务所律师。
原告青海省互助土族自治县农业生产资料公司（以下简称互助农业生产资料公司）诉被告海东市人民政府、海东工业园区管理委员会（以下简称工业园区管委会）不履行法定职责一案，于2018年9月11日向本院提起行政诉讼，本院于2018年9月13日对该案立案登记并于同日受理了该案，依法组成合议庭，并于2018年11月27日公开开庭进行了审理。原告互助农业生产资料公司委托代理人哈成堂、赵雪芹，被告海东市人民政府委托代理人马咏梅、许正金，被告工业园区管委会委托代理人张明、王晶晶到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
原告互助农业生产资料公司起诉称，2012年因海东工业园区临空经济区建设所需，原告位于高寨镇的包括西村、曹家堡等土地和房屋在整体征收的范围内。2013年5月22日，原告与海东工业园区互助工作协调领导小组办公室（甲方）签订了《企业评估补偿协议书》，原告名下的地上有形资产评估补偿总额为6084985元。同时，协议约定征地拆迁评估未尽事宜，由甲方负责向海东工业园区管委会申报，待海东工业园区管委会确认后，按照规定解决。协议签订后地上有形资产补偿金虽然得到了补偿，但是原告被征用土地15203.1平方米（约为22.805亩）的土地补偿款迟迟未赔付。此后，原告每年向互助县政府打报告要求发放土地补偿款，2017年3月1日海东工业园区互助工作协调领导小组依据被告的指示，作出互临空园区办字（2017)7号《关于返还互助县农业生产资料公司被征用土地补偿款的答复》，该答复称：依据《关于海东工业园区平西经济区拆迁土地价值确定的通知》东工管[2012]40号文件第二条：”使用权类型为划拨的无论何种用途一律无偿划转”的规定，因原告单位被征占的22亩商业用地属政府无偿划拨，故工业园区管委会按照上述规定进行无偿划转，没有给予补偿。此后，原告多次要求被告工业园区管委会协同政府部门对被征用的土地作出补偿决定，并依据相关法律规定作出评估后支付原告土地补偿款，被告以正在协调处理、领导不在岗无人能做主等各种理由推脱，拒不履行法定职责。被告的行为严重侵犯了原告的合法权益，现原告依法提起诉讼，请求：1.判令被告依法履行职责，对原告被征用的15203.1平方米土地作出补偿决定，支付原告土地补偿款319万元（暂估价，实际以评估结果为最终的补偿标准），2.被告承担本案诉讼费用。
原告为证明其主张，在法定期限内提交了如下证据：证据1.企业评估补偿协议书、固定资产清查评估汇总表、固定资产房屋建筑物评估明细表、固定资产构筑物及其他辅助设施清查评估明细表（2张）、生物资产清查评估明细表、无形资产土地使用权清查评估明细表（复印件），证明经县政府组织征地，原告与被告工业园区签订《企业评估补偿协议书》约定：被告支付原告土地上有形资产部分总额为6084985元，未尽事项由甲方申报负责确认。但被告至今未给予申报和补偿，被告依照协议约定应当履行相应义务支付补偿款。证据2.互国用(94)字第087号、互国用(94)字第088号、互国用(2001)字第100号国有土地使用证，证明原告起诉符合法律规定，原告对被征收土地享有使用权，被告应依法给予相应补偿。证据3.土地补偿款申请书、文件送达回证及行政裁定书，证明原告按照规定向被告申请土地补偿款，被告迟迟不给予答复。原告依法提起行政诉讼没有超过法定期限。证据4.互助县生产资料公司的工商信息登记信息，证明原告是由互助县供销合作联合社设立，属于互助县供销合作联社下属单位。证据5.房屋所有权证，证明原告对被征收房屋享有所有权，被告依法应当给予相应补偿。原告的起诉符合法律规定。
被告海东市人民政府辩称，1.被告认为将本机关作为被告，主体不适格。与互助县农业生产资料公司签订企业评估补偿协议书的甲方为海东工业园区互助工作协调领导小组办公室，征地拆迁评估未尽事宜由甲方负责向海东工业园区管委会申报，且海东工业园区管委会具有独立的法人资格，是独立的行政机构和组织。被告既无具体行政行为，又无征地拆迁的职责，故不能成为本案的被告。2.依据《关于海东工业园区平西经济区拆迁土地价值确定的通知》东工管[2012]40号文件，通知第二条规定”使用权类型为划拨的无论何种用途一律无偿划转”，而互助土族自治县农业生产资料公司的国有土地使用证显示，使用权类型为划拨，因此工业园区管委会的行为依据正确。综上所述，原告把海东市人民政府列为被告主体不适格，工业园区管委会的行政行为与被告无关联性。请求人民法院依法驳回原告请求被告履职的诉请。
被告海东市人民政府在法定期限内未向本院提交证据。
被告工业园区管委会辩称，一、被告工业园区管委会不论是从诉讼主体资格还是从合同的相对性，都不是本案适格的被告。1.依照《中华人民共和国行政诉讼法》第二条规定”公民、法人或者其他组织认为行政机关和行政机关工作人员的行政行为侵犯其合法权益，有权依照本法向人民法院提起诉讼。前款所称行政行为、包括法律、法规、规章授权的组织作出的行政行为”。因此，提起行政诉讼的前提是基于行政机关的行政行为。而本案中被告工业园区管委会是事业单位法人，不具有行政诉讼被告主体资格。根据《最高人民法院关于适用<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》第六十九条的规定，应驳回原告的起诉。2.根据合同相对性的原则，被告与原告青海省海东工业园区管委会未签订过任何合同，不存在合同关系。本案中互助农业生产资料公司的房屋拆迁补偿安置协议书是与高寨镇人民政府签订的，与被告之间没有合同关系，因此，根据合同的相对性，原告向被告工业园区管委会主张所谓的权利缺乏事实和法律依据。二、原告互助农业生产资料公司主张补偿的土地为划拨土地，按青海省人民政府相关文件规定为无偿划转。2012年因海东工业园区临空经济区建设需要，将原告互助农业生产资料公司位于高寨镇的房屋及地上附着物进行了拆迁并补偿，原告与高寨镇人民政府签订了《海东工业园区管委会房屋折迁补偿安置协议书》，根据补偿协议原告得到拆迁补偿款1012132.6元，补偿款也支付到位，现原告提出被征用的15203.1平方米的土地补偿款迟迟没有未赔付，原告的主张没有事实和法律依据：1.原告与高寨镇人民政府签订了《海东工业园区管委会房屋折迁补偿安置协议书》中已将拆迁补偿的项目和金额明确约定，双方也履行了该协议，原告的主张没有事实依据。2.海东工业园区征地拆迁补偿标准是根据《青海省人民政府关于公布征地统一年产值标准和区片综合地价的通知》青政〔2010〕26文件的相关内容制定的，具体内容为：工业用地每亩补偿价格为12万元；使用权类型为出让的综合用地每亩补偿价格14万元；使用权类型为出让的商业用地每亩补偿价格17万元；拍卖四荒用地每亩补偿价格以土地利用现状确定；使用权类型为划拨的无论何种用途一律无偿划转。为此，工业园区管委会于2012年3月给平安县国土资源局下发了《关于海东工业园区平西经济区拆迁企业土地价值确定的通知》东工管〔2014〕40号文件，此文件也适用于原告所在高寨片区征地拆迁工作。原告所主张的征用土地为划拨类型，按照青海省人民政府的相关规定有权收回土地，无偿划转，因此，原告的主张没有法律依据。根据以上事实和理由，被告认为：原告的诉讼请求缺乏事实及法律依据，被告工业园区管委会是事业单位法人，不具有行政诉讼被告主体资格，另原告的房屋（附着物）拆迁补偿协议已完全履行，原告的诉讼请求不能成立，请求人民法院依法驳回原告对被告的诉讼请求。
被告海东工业园区管理委员会为支持其答辩意见，在法定期限内向本院提交的证据为《关于海东工业园区平西经济区拆迁企业土地价值确定的通知》东工管〔2014〕40号文件，证明40号文件是依据青政〔2010〕26文件的相关内容制定的。
经庭审举证质证，原告对被告工业园区管委会提交的证据真实性无异议，证明方向有异议，是否补偿不是政府自行作出的文件决定的，而是依据国家法律规定。而且该文件是海东工业园区互助工作协调领导小组作出的，对外没有法律效力，不属于具体行政行为。
被告海东市人民政府对被告工业园区管委会提交的证据质证意见为该文件是合法有效的规范性文件。
被告海东市人民政府对原告提交的证据质证意见：证据1的真实性无异议，证明方向、关联性有异议。证据2的真实性、证明方向有异议，依据土地使用权证，可以证明土地性质是划拨，不予补偿。裁定书证明方向有异议，证明起诉没有超过起诉期限的主张是不能成立的，原告2018年6月19日向民和法院起诉，已经超过了6个月的起诉期限。管委会的答复能证明原告的起诉超过了起诉期限。证据3工商登记信息的真实性无异议，证明方向有异议，原告所称互助县供销社是原告的主管部门，也就是说原告是供销社的下属企业，因此管委会的答复就是给原告主管部门作出的，且在2017年3月1日答复中很明确告知原告主管部门，这也说原告也是知道此答复及答复内容，因此原告欲证明自己起诉没有超过起诉期限是不能成立的。
被告工业园区管委会对原告提交的证据质证意见除同意被告海东市人民政府意见，另外补充认为：证据1真实性无异议，证明方向有异议，评估表的签订对象是互助高寨乡和互助临空办协调领导小组办公室，与工业园区没有关系，被告主体不适格。证据2涉案土地性质为划拨，依据40号文件作出了不予补偿的决定。证据3.真实性无异议，证明方向有异议，原告的起诉超过了起诉期限，该裁定证明了原告在民和法院起诉后自愿撤诉应视为未起诉，没有发生诉讼时效中断的法律后果，然后即便是起诉也超过了起诉期限。证据4的质证意见和海东市人民政府意见一致。证据5房屋已经补偿，支付工作已完成，主张土地补偿与本案无关。
通过以上举证质证，本院认证如下：原告互助农业生产资料公司、被告工业园区管委会提供的证据具有真实、合法、关联性，予以确认。
经审理查明，原告互助农业生产资料公司成立于1989年7月20日，是互助土族自治县供销合作社联合社的下属单位，位于青海省互助县威远镇南大街15号。1994年12月，互助土族自治县人民政府为原告颁发了互国用(94)字第087号、互国用(94)字第088号国有土地使用证，2001年11月颁发了互国用(2001)字第100号国有土地使用证，三块土地均位于互助土族自治县高寨镇，2012年因海东工业园区临空综合经济开发区建设，需要征收互助县高寨镇片区土地，原告位于高寨镇西村的土地和房屋在整体征收的范围内。2012年3月26日，海东工业园区管理委员会印发《海东工业园区平西经济区拆迁企业土地价值确定的通知》（东工管〔2014〕40号），对征收范围内土地补偿价格等作了规定。2013年5月22日，原告互助农业生产资料公司与海东工业园区互助工作协调领导小组办公室签订了《企业评估补偿协议书》，约定对原告名下的地上有形资产由青海天健评估有限责任公司进行评估，并经双方协商确定补偿总额为6084985元，该协议还约定征地拆迁评估未尽事宜，由海东工业园区互助工作协调领导小组办公室负责向被告工业园区管委会申报，待工业园区管委会确认后，按照规定解决。协议签订后原告地上有形资产（房屋建筑物、构筑物及其他、生物资产）的补偿金按协议约定补偿到位。2017年3月1日互助县临空经济园区协调领导小组办公室向互助县供销合作社联合社作出《关于返还互助县农业生产资料公司被征用土地补偿款的答复》，答复中明确告知互助县供销合作社联合社被征占的22亩商业用地属政府无偿划拨，故工业园区管委会进行无偿划转，没有给予补偿。原告互助农业生产资料公司认为被告海东市人民政府、工业园区管委会未履行对被征用的土地作出补偿决定，并支付土地补偿款的法定职责，故向本院提起行政诉讼。
另查明，2018年6月25日，原告互助农业生产资料公司诉被告工业园区管委会不履行法定职责一案向民和回族土族自治县人民法院提起诉讼，后原告互助农业生产资料公司于2018年7月24日以被告主体不适格为由向民和回族土族自治县人民法院申请撤诉，民和回族土族自治县人民法院于2018年7月25日作出（2018）青0222行初20号行政裁定书，准许原告青海省互助土族自治县农业生产资料公司的撤诉，现该行政裁定书已发生法律效力。
本院认为，《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第九十三条规定，原告请求被告履行法定职责或者依法履行支付抚恤金、最低生活保障待遇或者社会保险待遇等给付义务，原告未向行政机关提出申请的，人民法院裁定驳回起诉。人民法院经审理认为原告所请求履行的法定职责或者给付义务明显不属于行政机关权限范围的，可以裁定驳回起诉。本案中原告并没有向海东市人民政府提出过履行法定职责的申请，且海东市人民政府既不是与原告签订补偿协议的相对方，也没有委托海东工业园区互助工作协调领导小组办公室作出土地征收的行政行为，故不负有对原告被征用的土地作出补偿决定，并支付土地补偿款的法定职责，原告以海东市人民政府作为被告提起本案行政诉讼，被告不适格，应予驳回。关于对被告工业园区管委会的起诉，本院认为，2018年6月25日原告互助农业生产资料公司以工业园区管委会为被告向民和回族土族自治县人民法院提起诉讼，后于2018年7月24日以被告主体不适格为由向法院申请撤诉，民和回族土族自治县人民法院于2018年7月25日作出（2018）青0222行初20号行政裁定书，准许原告青海省互助土族自治县农业生产资料公司的撤诉，该行政裁定书已发生法律效力。现原告互助农业生产资料公司又以工业园区管委会为被告起诉至本院不符合相关法律规定。综上，依照《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十九第一款第(七)项、第九十三条之规定，裁定如下：
驳回原告青海省互助土族自治县农业生产资料公司对被告海东市人民政府、海东工业园区管理委员会的起诉。
案件受理费50元由原告青海省互助土族自治县农业生产资料公司负担。
如不服本裁定，可在裁定书送达之日起十日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于青海省高级人民法院。
审判长李延萍
审判员王海林
审判员薛红玲
二〇一九年一月二十一日
法官助理ＸＸＸ
书记员刘燕
书记员刘燕
