青岛鑫泰达园林绿化工程有限公司与青岛市市北区人民政府一审行政判决书

法定代表人杨旭东，职务区长。

委托代理人王迎春，市北区人民政府法制办工作人员。

委托代理人张韶青，山东博论律师事务所律师。

原告青岛鑫泰达园林绿化工程有限公司不服被告青岛市市北区人民政府作出的北政复决字﹝2017﹞《行政复议决定书》，向本院提起行政诉讼。本院于2017年12月1日立案后，依法向被告送达了起诉状副本及应诉通知书、举证通知书。本院依法组成合议庭，于2017年12月28日公开开庭审理了本案。原告的委托代理人游珍珍，被告的委托代理人王迎春、张韶青到庭参加诉讼。本案现已审理终结。

原告青岛鑫泰达园林绿化工程有限公司诉称，

原告在法定期限内向本院提交以下证据：

证据1、青岛市市北区人民政府北政复不字（2017）1号《行政复议不予受理决定书》和北政复不字（2017）2号《行政复议不予受理决定书》（以下简称决定书），证明的事项为：（1）该《决定书》没有任何证据证明复议被申请人市北区城市管理局“对原告作出的具体的行政行为属于民事行为”，也没有证据证明其对原告占有、使用的房屋享有任何权利。（2）该《决定书》仅凭复议被申请人市北区城市管理局于2017年1月25日给被告作出的《关于限期腾空北岭山小西湖北侧房屋的情况说明》，在没有进行任何的依法调查和审理，就片面的认定被申请人作出的是“民事行为”，并于当天就对原告下达了《决定书》，这是明显违法的没有事实和法律依据的行政行为，是典型的官僚主义和官官相护的违法行政行为，应该依法撤销。（3）被告对其作出《决定书》的行政行为没有向人民法院提供相关的法律依据证明。（4）被告在同一天作出二个“内容不一致，结果相同的”违背法律、没有任何证据证明的行政行为，是极不专业，及其草率的具体的行政行为，应该依法撤销。

证据2、复议被申请人市北区城市管理局对原告作出的具体的行政行为即《关于限期搬离北岭山小西湖东北侧房屋的通知》，证明事项为：复议被申请人市北区城市管理局作为国家地方行政机关、为了履行其行政管理职能，以行政机关的名义单方的对原告的权益作出了“明确的表示”；并且还明确的告知“将以国家法制力帮助实施”（客观上市北区综合行政执法局在2017年2月7日已经行政强行拆除了原告使用的房屋，原告也已经对其提起了确认行政行为违法的行政诉讼）；充分证明复议被申请人的行为是明显的典型的具体的行政行为，根本不是民事行为。

证据3、青岛市市北区人民法院（2017）北行初字第33号行政案件中被告市北区综合行政执法局向法院提交的行政执法证据“二份市北区城市管理局的《关于限期搬离北岭山小西湖东北侧房屋的通知》”。证明事项：市北区综合行政执法局行政执法的依据就是“复议被申请人市北区城市管理局”所作出的具体的行政行为，足以证明本案是被告所属的二家行政机关联合行政执法的行政行为；被告以民事行为为由不予受理原告的《复议申请》是明显违法错误的，应该依法撤销。

证据4、青岛市市北区人民法院（2017）北行初字第33号行政案件中被告市北区综合行政执法局向法院提交的行政执法证据“复议被申请人市北区城市管理局2016年6月23日的《关于北岭山小西湖北侧房屋情况说明》”，证明的事项为：证明“复议被申请人市北区城市管理局”不是涉案房屋的所有人和管理人，只是调查报告该房屋情况和作出了行政行为的行政机关；本案和民事行为没有任何关系。

被告青岛市市北区人民政府当庭辩称：

一、案件的基本事实情况：

北岭山森林公园小西湖东北侧的房屋紧邻南丰路，共十间，占地面积约162平方米，其中院子占地面积约390平方米，房屋面积约162平方米，系上世纪六、七十年代所建临时房。根据青岛市人民政府青政发（1984）85号《关于建设十处山头公园的通知》，北岭山公园是其中之一，属于国有山林。位于公园小西湖东北侧房屋系上世纪六、七十年代建临时房，是历史存量房屋，没有办理产权证书，属国有资产。

2002年北岭山进行森林公园儿童乐园项目建设时，原告负责了部分建设工程使用了其中3间房屋作为存放工具和材料仓库临时使用，2004年北岭山儿童公园游乐项目结束之后，北岭山森林公园建设指挥部要求原告搬出，但原告一直拖着不搬，后将房屋全部占用至2017年2月。

2016年6月24日，市北区城市管理局作为房屋权利所有人对原告送达了《关于限期办理北岭山小西湖东北侧房屋的通知》，要求5日内搬出此处，腾空房屋。6月29日以后原告一直未搬离此处，2017年1月15日市北区城市管理局再次给原告送达《关于限期搬离北岭山小西湖东北侧房屋的通知》，要求原告1月17日内搬离此处，腾空房屋。《通知》张贴后不久，原告就撕毁《通知》，并一直未腾空房屋。

二、相关单位主体变更情况。

根据“三定”方案，市北区城市管理局（原四方区城市建设管理局）负责区内公园的建设管理工作，是北岭山森林公园管理的主管部门。市北区园林绿化二公司（原四方园林绿化工程总公司）是市北区城市管理局的下属单位，负责北岭山森林公园的日常养护管理。

根据青岛市人民政府青政发[2002]15号《关于2002年在城乡建设和改善人民生活方面重点办好12件实事的通知》，北岭山森林公园建设被列入2002年市政府实事之一。原四方区人民政府是北岭山森林公园建设的责任单位，成立了北岭山森林公园建设指挥部，四方区城市建设管理局（现更名为市北区城市管理局）作为北岭山森林公园建设主管单位，负责该项目的实施。四方园林绿化工程总公司系北岭山森林公园工程项目的法人单位。

三、原告与被申请人市北区城市管理局之间系因房屋侵占问题产生的纠纷，属于民事纠纷，不属于《行政复议法》规定的受案范围。被告受理复议申请、作出不予复议决定的程序合法、适用法律正确。2017年1月21日，被告收到原告的行政复议申请，经向被申请人市北区城市管理局了解情况后，被申请人出具《关于限期腾空北岭山小西湖东北侧房屋的情况说明》及相关材料，认为其送达通知的行为系履行民事主体权利，并非行政行为。原告所称的《房屋租赁合同》，该合同未加盖任何公章。从合同内容讲，该临时房未取得任何建筑审批手续，属于违法建筑。根据《商品房屋租赁管理办法》第六规定，违法建筑的房屋不得出租。所以《房屋租赁合同》系无效合同。市北区城市管理局作为北岭山森林公园的主管部门，具有法人资格，其管理的房屋被侵占，有权要求原告腾让房屋。行政机关作为民事主体有权向原告送达通知，城管局的行为是行政机关作为民事主体行使民事权利。原告与城管局就房屋侵占问题发生的纠纷，属民事纠纷，不属于《行政复议法》规定的受案范围。

被告根据《中华人民共和国民法通则》第五十条、第五十四条以及《中华人民共和国行政复议法》第二条、第六条、第十七条规定审查后，依法作出不予受理决定并于2017年1月26日向原告进行了送达。因此被告作出的行政行为程序合法、适用法律正确。

综上所述，被告作出的北政复不字（2017）1号行政复议不予受理决定，适用法律正确，程序合法，认定事实清楚，并无不当，请求法院依法驳回原告的诉讼请求。

被告在法定期限内向本院提交了以下证据：

证据1、行政复议申请书，证明原告于2017年1月21日向被告提交行政复议申请。

证据2、《关于限期搬离北岭山小西湖东北侧房屋的通知》，证明市北区城市管理局要求原告搬离该处房屋予以腾空。

证据3、《关于限期腾空北岭山小西湖东北侧房屋的情况说明》，证明市北区城市管理局下发搬离房屋的通知系主张民事权利。

证据4、四管字（2002）27号《关于北岭山森林公园建设立项的申请》，证明根据青岛市人民政府青政发（2002）15号《关于2002年在城乡建设和改善人民生活方面重点办好的12件实事的通知》的文件要求，原四方区人民政府是北岭山森林公园的建设责任单位，原四方区城市建设管理局作为北岭山森林公园主管单位负责该项目的实施，原四方区人民政府在确立项目法人责任制的同时，成立了北岭山森林公园建设指挥部。

证据5、四管字（2000）7号《关于成立四方区北岭山、嘉定山公园改造建设指挥部的通知》，证明北岭山公园改造建设指挥部属于四方城市管理委员会（现市北区城市管理局）。

证据6、2016年5月26日政务督察室（2016）第78号《督察通知》及附件《房屋租赁合同》。证明《房屋租赁合同》系2016年5月通过政府督察室的（2016）第78号《督察通知》得知，以前从未知晓，依据此证明市北区城市管理局和原告之间的纠纷是民事纠纷。

证据7、2016年6月24日、2017年1月15日城管局给原告下达《关于限期搬离北岭山小西湖东北侧房屋的通知》，证明要求1月17日前搬离此处，腾空房屋以便后期改造。

证据8、中共青岛市北区委、青岛市市北区人民政府《关于市北区党政群机关机构设置的意见》（青北发[2013]5号），证明四方区城市建设管理局更名为市北区城市管理局。

证据9、青岛市市北区机构编制委员会关于印发《青岛市市北区城市管理局主要职责内设机构和人员编制规定》的通知（青北编发[2013]25号），证明根据该文件，市北区城市管理局（原四方区城市建设管理局）负责区内公园的建设管理工作，是北岭山森林公园管理的主管部门。

证据10、《青岛市市北区人民政府行政复议不予受理决定书》及送达回证，证明被告在法定期限内作出不予受理决定并依法送达。

原告对被告证据的质证意见为：对证据1没有异议，原告确实提起了行政复议申请。对证据2真实性没有异议，该证据可以证明复议被申请人所作出的具体行政行为没有法律依据和事实依据，也没有权力下达此类通知和公告，同时该证据还证明，复议被申请人市北区城市管理局是作为国家的地方行政机关，其为了履行其行政管理职能以自己行政机关的名义单方对原告的权益作出了明确的表示，并且在该公告中明确将以国家强制力帮助实施，而且在客观上青岛市市北区综合行政执法局在2017年2月7日已经行政强行拆除了涉案的原告使用的房屋，原告也已经对其提起了确认行政行为违法的行政诉讼，所以这份证据充分证明复议被申请人的行为是明显的、典型的、具体的行政行为，根本不是民事行为。对证据3真实性、合法性都不予认可，而且该证据是行政复议被申请人市北区城市管理局自己证明房产是自己的，而没有任何法律依据和实施依据，根本不能作为认定被告行政行为的证据使用，等于是被告自己证明自己。对证据4，该文件不是被告作出不予受理行政复议的法律依据，也不能证明本案复议被申请人市北区城市管理局的行为是民事行为，该证据可以证明的是本案复议被申请人市北区城市管理局是国家行政机关，在行使国家机关行政管理的职能。对证据5的质证意见同对证据4的质证意见。对证据6的质证意见为：该证据是被告内部进行调查涉案房屋的一个通知，没有认定任何事实，没有说明任何问题，也不能作为被告作出不予受理行政行为的法律依据和事实依据，其他质证意见同对证据4的质证意见。对证据7的质证意见同对证据2的质证意见，也就是说市北区城市管理局是具体行政机关，从事的是具体行政行为。对证据8证明的内容没有异议，该证据进一步证明复议被申请人市北区城市管理局是行政管理机关，其他质证意见同证据4质证意见。对证据9的质证意见同证据8质证意见。对证据10真实性没有异议，对此已经提起了本案诉讼，另外被告没有将其向原告下发的北政复不字（2017）2号行政复议不予受理决定提交法庭。

被告对原告提交的证据的质证意见为：对证据1真实性没有异议，对证明内容有异议，这纯粹是一个民事行为，并不是行政行为，市北区城市管理局兼着两种职能民事和行政，在本案纠纷中是民事主体，根据证据4可以证明市北区城市管理局作为北岭山森林公园建设主管单位，负责该项目的实施，在该项目实施过程中关于房屋租赁问题是纯粹的民事行为，而不是市北区城市行政管理局在行使行政职能。证据1中的2号复议决定，是根据原告提交了两份内容完全一致的行政复议申请，所以被告作出了两份内容不一致的不予受理行政复议决定，是符合法律规定的。对证据2真实性没有异议，但是对证明内容有异议，市北区城市管理局下达这个通知就是民事行为当中的告知义务，并且实施房屋拆除的也不是市北区城市管理局，是市北区城市管理行政执法局实施的拆除，只是我们前期要求其搬离腾空房屋一个善意的提醒，并没有对原告的权利义务造成实质性影响。对证据3的真实性没有异议。对证据清单无法确认，对证据3提供后面的材料内容有异议，因为没有加盖任何公章予以证明其效力。

本院对上述证据认证如下：原告提交的证据1中的青岛市市北区人民政府北政复不字（2017）1号《行政复议不予受理决定书》是被诉行政行为本身，其真实性、关联性本院予以认可，其合法性本院予以审查。对原告证据1中的青岛市市北区人民政府北政复不字（2017）2号《行政复议不予受理决定书》，与本案无直接关系，本院不予审查。原告所提的证据2及证据3及被告证据2、证据7中的落款日期为“2017年1月15日”的《关于限期搬离北岭山小西湖东北侧房屋的通知》系被申请复议的《通知》，其真实性、关联性本院予以认可，其合法性本院予以审查。原告所提证据4与被告所提交的证据3系同一证据，与本案处理存在关联，系被申请人市北区城市管理局对涉案房屋的相关情况的说明，但不能证明系被申请人行使相关民事权益。被告提交的证据1能够证明原告提起行政复议，本院予以认定。被告的证据4、证据5、证据8、证据9能够证明相关机构成立、变更的客观事实，本院予以采信。被告证据6中的《房屋租赁合同》与本案处理存在关联。被告证据10与原告证据1相同，系被诉行政行为本身，其真实性、关联性本院予以认可，其合法性本院予以审查。

经审理查明：

1、2017年1月15日，市北区城市管理局作出《关于限期搬离北岭山小西湖东北侧房屋的通知》，内容为：“青岛鑫泰达园林绿化工程有限公司：近期，青岛市市北区综合行政执法局将对北岭山小西湖东北侧房屋进行强制性拆除，请贵公司于两日之内搬离此处，腾空房屋。若逾期未搬出，市北区综合行政执法局将联合相关部门对此处房屋进行联合拆除。”并将该通知张贴于涉案房屋处。原告对该通知不服，向被告青岛市市北区人民政府提起行政复议。2017年1月25日，被告作出北政复不字（2017）1号《行政复议不予受理决定书》，以被申请人作出该《通知》系因房屋侵占问题产生纷争而导致的民事纠纷，应认定为行政机关作为民事主体行使民事权利，不属于行政复议的受案范围为由，决定不予受理。原告对该行政复议不予受理决定书不服，提起行政诉讼，请求撤销该行政复议不予受理决定书，即为本案。

2、本案所涉北岭山森林公园小西湖东北侧的房屋邻南丰路，未办理产权证书，至涉案房屋被强制拆除前，原告占用使用该涉案房屋。2017年2月7日涉案房屋被青岛市市北区城市管理行政执法局强制拆除。原告对该强制拆除行为不服，向青岛市市北区人民法院提起行政诉讼，请求确认强制拆除原告承租的位于北岭山小西湖东北侧房屋的行为违法，该案尚在诉讼期间。

3、根据青岛市人民政府青政发[2002]15号《关于2002年在城乡建设和改善人民生活方面重点办好12件实事的通知》，北岭山森林公园建设被列入2002年市政府实事之一。原四方区人民政府是北岭山森林公园建设的责任单位，成立了北岭山森林公园建设指挥部，办公室下设在原青岛市四方区城市管理委员会。原四方区城市建设管理局（现更名为青岛市市北区城市管理局）作为北岭山森林公园建设主管单位，负责该项目的实施。四方园林绿化工程总公司（现更名为青岛市市北区园林绿化工程二公司）系北岭山森林公园工程项目的法人单位。根据青岛市市北区机构编制委员会《关于印发〈青岛市市北区城市管理局主要职责内设机构和人民编制规定〉的通知》(青北编发〔2013〕25号)，成立青岛市市北区城市管理局，与青岛市市北区城市管理行政执法局合署办公）。

4、原告主张其于2006年4月与北岭山森林公园指挥部签订了北岭山小西湖东北侧房屋租赁合同，约定房屋使用权20年，租赁每年12000元。甲方（××）为青岛北岭山森林公园指挥部办公室，乙方（××）为青岛鑫泰达园林绿化工程有限公司。经审查，该租赁合同上无北岭山森林公园指挥部的印章，仅有一个“张群”的签字。原告未提交其交纳租金的证据。

本院认为，根据《中华人民共和国行政复议法实施条例》第二十八条之规定：“行政复议申请符合下列规定的，应当予以受理。(一)有明确的申请人和符合规定的被申请人；（二）申请人与具体行政行为有利害关系；（三）有具体的行政复议请求和理由；（四）在法定申请期限内提出；（五）属于行政复议法规定的行政复议范围；（六）属于收到行政复议申请的行政复议机关的职责范围；（七）其他行政机关尚未受理同一行政复议申请，人民法院尚未受理同一主体就同一事实提起的行政诉讼。”复议机关应当根据上述规定依法审查申请人的行政复议申请是否符合行政复议受理条件。本案中，被告作出被诉行政复议不予受理决定书的主要理由是认为市北区城市管理局所作出《关于限期搬离北岭山小西湖东北侧房屋的通知》属于该单位作为权利人对房屋行使排除妨害的民事权利的行为，但被告提交的证据不足以证明市**城市管理局是涉案房屋的权利人。而且，从市北区城市管理局所发通知的具体内容表述来看，其明确要求原告公司限期搬离，逾期不搬离，将由其他行政执法机关拆除涉案房屋，这种行政机关进行强制拆除的方式并非民事主体行使排除妨害这一自力救济权的途径。因此被告以属于民事纠纷为由作出被诉不予受理决定的理由错误，依法应予撤销。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（二）项之规定，判决如下：

一、撤销被告青岛市市北区人民政府作出的北政复不字（2017）1号《行政复议不予受理决定》；

二、被告青岛市市北区人民政府依法重新作出行政行为。

案件受理费人民币50元，由被告青岛市市北区人民政府负担。

如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于山东省高级人民法院。

审判长　　徐奎浩

审判员　　李玉兰

审判员　　高沛沛

二〇一七年八月七日

书记员　　赵洪峰

书记员　　王周浩