原告甘肃猛犸农业有限公司诉被告肃南裕固族自治县财政局、第三人肃南裕固族自治县农业综合开发办公室、甘肃华胜工程咨询有限公司政府采购投诉处理决定纠纷一案一审行政判决书

甘肃省高台县人民法院

行 政 判 决 书

（2019）甘0724行初74号

原告:甘肃猛犸农业有限公司。

统一社会信用代码：916202005912138329

地址：嘉峪关市嘉东工业园区。

法定代表人:孟刚，系该公司经理。

委托诉讼代理人:王爱民，北京大成（兰州）律师事务所律师。

委托诉讼代理人:陈富云，北京大成（兰州）律师事务所律师。

被告:肃南裕固族自治县财政局

统一社会信用代码：116222227202319824

机构地址：肃南裕固族自治县红湾寺镇皇城路58号。

法定代表人:赵志刚，该局局长。

委托诉讼代理人:张建新，肃南县财政局国库支付中心副主任

委托诉讼代理人:贺振中，甘肃锦舒律师事务所律师，

第三人:肃南裕固族自治县农业农村局。

统一社会信用代码：11622222013928342U

机构地址：肃南裕固族自治县红湾寺镇祁丰路240号。

负责人:王建军。

委托诉讼代理人:杨晓东，系农发办副主任。

第三人:甘肃华胜工程咨询有限公司。

法定代表人:曹生华，该公司董事长。

地址：甘肃省酒泉市肃州区北大街49号2楼。

委托诉讼代理人:张晓霞，该公司总经理。

委托诉讼代理人:陈晓燕，该公司办公室主任。

原告甘肃猛犸农业有限公司诉被告肃南裕固族自治县财政局、第三人肃南裕固族自治县农业综合开发办公室、甘肃华胜工程咨询有限公司政府采购投诉处理决定纠纷一案，本院受理后，经审理于2019年4月25日作出（2018）甘0724行初60号行政判决。原告对判决不服提起上诉，经张掖市中级人民法院审理，作出（2019）甘07行终19号行政裁定:一、撤销高台县人民法院（2018）甘0724行初60号行政判决；二、发回高台县人民法院重审。本院另行组成合议庭，公开开庭对本案进行了审理。原告甘肃猛犸农业有限公司（以下简称猛犸公司）委托诉讼代理人王爱民、陈富云，被告肃南裕固族自治县财政局（以下简称肃南财政局）委托诉讼代理人张建新、贺振中，第三人肃南裕固族自治县农业农村局（以下简称肃南农业农村局）委托诉讼代理人杨晓东，第三人甘肃华胜工程咨询公司（以下简称华胜公司）委托诉讼代理人张晓霞、陈晓燕均到庭参加诉讼。本案现已审理终结。

2018年6月25日，被告肃南财政局就原告猛犸公司对肃南农业开发办2018年肃南县明花草原建设项目牧草种子政府采购质疑答复进行投诉后，作出《政府采购投诉处理决定》，以投诉缺乏事实依据，投诉事项不成立，驳回投诉人的投诉请求。

原告猛犸公司诉称，2018年4月16日，肃南农业开发办公开发布政府采购公告，拟就肃南县明花草原(场)建设采购进口苜蓿种子45000千克，项目编号为ZJYZC2018GK-128,采购预算为2700000元，并委托第三人华胜公司为代理机构负责该政府采购项目的招标。原告在得知该政府采购公告后依法获取了招标文件，并按照招标文件的要求准备相应文件参与投标。同年5月16日，包括原告在内的各投标人在张掖市公共资源交易中心参加此次政府采购项目的现场开标。在开标现场，评标委员会专家及采购人对原告实行差别待遇，以原告报价过低，不能保证所提供的苜蓿种子质量及以原告提供证明材料并非原件为由，将原告投标判定为无效投标。2018年5月19日，原告向招标人肃南农业开发办提出书面质疑，2018年5月23日肃南农业开发办作出书面质疑回复，认为评标过程与评标结果并无不当之处，但回复函中未告知原告依法享有的投诉权利。无奈原告向政府采购监督部门肃南财政局进行了投诉，肃南财政局经审查于2018年6月25日作出《肃南县政府采购投诉处理决定书》(肃财发[2018]185号)，错误的以原告报价确实低于肃南农业开发办提供的市场询价，评标委员会将原告投标作为无效投标处理合适为由驳回原告的投诉请求。原告认为，原告在投标文件及开标现场提供的产品成本构成说明、海关进口增值税缴款单和代理服务费等书面证明材料，足以证明原告报价的合理性，并不存在无效投标或者废标的任何法定事由。肃南农业开发办及被告肃南财政局将原告投标按无效投标处理，采购人肃南农业开发办非法干预采购评审活动，不但严重侵害了原告作为投标人的合法权益和政府采购公开透明、公平竞争、公正的基本原则，更加损害了国家和社会公共利益。原告为维护自身合法权益和政府采购活动的公平、公正原则，依据《政府采购法》及《行政诉讼法》等相关法律法规提起诉讼，请求确认被告作出肃财发[2018]185号《肃南县政府采购投诉处理决定书》违法并予以撤销。

原告猛犸公司向本院提交以下证据：第一组证据1、《2018年肃南县明花草原(场)建设项目牧草种子政府采购项目公开招标公告》；2、《肃南县农业综合开发办公室2018年肃南县明花草原(场)建设项目牧草种予政府采购项目招标文件》；3、《肃南县农业综合开发办公室2018年肃南县明花草原(场)建设项目牧草种子政府采购项目开评标信息》；4、《肃南县农业综合开发办公室2018年肃南县明花草原(场)建设项目牧草种子政府采购项目中标公告》；5、《肃南县农业综合开发办公室2018年肃南县明花草原(场)建设项目牧草种子政府采购项目中标通知书》；6、《中国建设银行网上银行电子回执》，拟证明：1、第三人肃南农业开发办就明花草原建设项目所需牧草种子进行公开政府采购，委托华胜公司作为代理机构，在张掖市公共资源交易中心公开进行招投标，原告猛犸公司交纳了4万元保证金取得招标文件、进行投标并参与开标程序，经招投标最终由北京百斯特草业有限公司中标，原告未中标的事实;2、招标文件仅明确要求投标商携带资格要求的原件供评标委员会查验，其他资料并未要求提交原件；3.在招标文件的评标原则、方法和程序中，对废标的具体情况进行了规定，原告的情形不符合招标文件规定的情形;4.投标文件第二章投标须知附表20项对低于成本价不正当竞争预防措施(实质性要求)情形进行了明确规定，但评标委员会未准确适用；第二组证据1、《关于肃南县农业综合开发办公室2018年肃南县明华草原(场)建设项目牧草种子政府采购项目投标项目评标过程及中标结果的质疑》：2、《关于对甘肃猛犸农业有限公司对肃南县农业综合开发办公室2018年肃南县明花草原(场)建设项目牧草种子政府采购项目投标项目评标过程及中标结果质疑的回复函》；3、《关于肃南县农业综合开发办公室2018年肃南县明花草原(场)建设项目牧草种子政府采购项目投标项目评标过程及中标结果的投诉》（甘猛码[2018]08号）；4《肃南县政府采购投诉处理决定书》（肃财发[2018]185号）；5、《处理意见送达回证》。拟证明；1、原告对肃南县农业综合开发办公室2018年肃南县明华草原(场)建设项目牧草种子政府采购项目投标项目评标过程及中标结果向肃南农业开发办提出书面质疑及肃南农业开发办对原告质疑书面回复的事实；2、肃南农业开发办对原告质疑书面回复未告知原告投诉的权利；3、原告对肃南县农业综合开发办公室2018年肃南县明花草原(场)建设项目牧草种子政府采购项目投标项目评标过程及中标结果向被告肃南财政局进行投诉以及被告对原告投诉于2018年6月25日作出处理决定的事实；第三组证据1、英文版《种子销售合同》；2、《中华人民共和国进口货物报关单》；3、《中华人民共和国出入境检验检疫入境检验检疫证明》；4、《天津港保税区骏腾物流有限公司费用确认书》；5、《天津增值税普通发票》；6、《天津海关进口增值税专用缴款书》；7《报价合理可靠性说明》。拟证明：1、原告投标文件中所述种子是从加拿大进口的紫花苜蓿种子，种子符合招标文件要求的主要技术参数，符合招标文件要求;2、证明原告进口的种子从天津港入境，通过入境检验检疫，并缴纳了全部入境代理费、进口增值税等税款，种子进口来源合法。3、原告根据评标委员会的要求提供了成本构成说明和证明报价合理性的证据材料;原告报价完全具有合理性，不存在低价竞争或者影响种子质量的问题，被告驳回投诉无事实依据；第四组证据，《种子销售合同》的翻译版及加拿大的检验报告和翻译版本。

被告肃南财政局辩称，一、对原告陈述的其参与本案投标活动的事实没有异议；二、评标委员会将原告本次投标判定为无效投标符合《政府采购货物和服务招标投标管理办法》第四十六条、第六十条之相关规定；三、原告向第三人肃南农业开发办提出书面质疑，第三人肃南农业开发办依法作了书面回复；四、原告对第三人肃南农业开发办的书面回复不服，向被告投诉，被告依据查明的事实，根据《中华人民共和国政府采购法》第五十六条及《政府采购质疑和投诉办法》第二十九条第(二)项之规定，驳回原告的投诉请求符合本案事实。综上所述，被告于2018年6月25日作出的肃财发(2018)185号《县政府采购投诉处理决定书》并不存在违法，原告的诉讼请求无事实和法律依据，请求法庭驳回原告的诉讼请求。

被告肃南财政局在举证期限内提交证据有：1、肃南县农业综合开发办公室2018年肃南明花草原（场）建设项目牧草种子政府采购项目招标文件一套，拟证明本次牧草种子采购招标活动的相关要求及评标依据；2、询价单4份，拟证明第三人肃南农业开发办对苜蓿种子价格进行询价的事实以及价格情况；3、海关进口增值税专用缴款书一份,拟证明原告提供的该证明材料单一，另外海关报关单信息矛盾，原告在评标现场合理的时间内未提供采购合同，该证明村料无法证明其报价的合理性；4、高台县畜牧兽医局2018年新一轮退耕还草工程苜蓿种子项目中标公告，拟证明2018年5月10日原告参与高合县畜牧兽医局2018年新一轮退耕还草工程苜蓿种子采购项目招标中以每公斤50.2元中标，与此次投标报价每公斤27元相差悬殊，报价不合理；5、2018年肃南县明花草原建设项目牧草种子采购招标现场影像资料，拟证明整个招投标过程以及评标委员会要求原告就价格合理性提供相关证明材料；6、开标一览表、2018年肃南县明花草原建设项目牧草种子政府采购项目评标报告、中标通知书、中标公告、销售合同，拟证明招标过程及中标结果；7、猛犸公司关于《肃南县农业综合开发办公室2018年肃南县明花草原建设项目牧草种子政府采购项目》投标项目评标过程及中标结果质疑、猛犸公司关于《肃南县农业综合开发办公室2018年肃南县明花草原建设项目牧草种子政府采购项目》投标项目评标过程及中标结果的投诉，拟证明原告猛犸公司对《2018年肃南县明花草原建设项目牧草种子政府采购项目》投标项目评标过程及中标结果提出质疑以及对质疑回复进行投诉的事实；8、肃南农业开发办关于甘肃猛码公司对《2018年肃南县明花草原建设项目牧草种子政府采购项目》投标项目评标过程及中标结果质疑的回复函、肃南财政局对原告投诉要求肃南农业开发办提出答复的通知书、肃南农业开发办对评标过程及中标结果投诉的相关说明、肃南县政府采购投诉处理决定书，拟证明肃南农业开发办与被告肃南财政局对原告就2018年肃南县明花草原建设项目牧草种子政府发采购项目投标评标过程及中标结果提出的质疑、投诉分别作出回复和处理决定的事实；9、《中华人民共和国政府采购法》、财政部《政府采购货物和服务招投标管理办法》、《政府采购质疑和投诉办法》等法律法规，拟证明被告作出投诉处理决定符合法律规定。

第三人肃南县农业农村局述称，一、对原告陈述参与投标活动的事实没有异议；二、评标委员会专家及肃南农业开发办对所有的投标人均是同等待遇，评标委员会以原告报价过低，不能保证所提供的苜蓿种子的质量及以原告提供的证明材料并非原件为由，将原告本次投标判定为无效投标符合《政府采购货物和服务招标投标管理办法》第四十六条、第六十条的相关规定；三、原告向原肃南农业开发办提出书面质疑，肃南农业开发办作了书面回复，原告诉称肃南农业开发办干预采购评审活动无任何事实依据；四、原告对肃南农业开发办的书面回复不服，向被告投诉，被告依据查明的事实，根据《中华人民共和国政府采购法》第五十六条及《政府采购质疑和投诉办法》第二十九条第（二）项之规定，驳回原告的投诉请求符合本案事实。综上所述，第三人在本次招标活动中并不存在任何违法行为，并对原告的质疑依法作了书面回复，被告于2018年6月25日作出《肃南县政府采购投诉处理决定书》更不存在违法，原告的诉讼请求无事实和法律依据。请求驳回原告的诉讼请求。

第三人肃南农村农业局提交的证据与被告提交的证据相同。

第三人甘肃华胜工程咨询有限公司述称，一、第三人对肃南裕固族自治县财政局的行政答辩意见没有异议；二、被告对原告做出的投诉处理决定，事实清楚，证据确凿。原告于2018年5月19向肃南农业开发办就《2018年肃南县明花草原(场)建设项目牧草种子政府采购项目》投标项目评标过程及中标结果提出质疑，肃南农业开发发办于2018年5月23向原告所提出的质疑做出书面回复，回复内容条理清晰，事实清楚，证据确凿；三、原告在收到肃南农业开发办的质疑回函后，对质疑答复不满意，又向被告投诉，被告受理原告投诉后，被告向肃南农业开发办、华胜公司送达了投诉书副本，并调取了本项目的相关材料，于2018年6月25日作出处理决定，处理决定事实清楚，证据确凿，适用法律正确，程序正当合法。综上所述，肃南财政局作出的《肃南县政府采购投诉处理决定书》事实清楚，适用法律正确，程序正当，请求驳回原告诉讼请求。

原告对被告证据的质证意见是：证据1的真实性没有异议，但认为原告报价明显过低，并没有说过低的标准，无具体衡量依据，且招标文件对提供原件材料是特别强调“如果报价过低，存在不能诚信履约的可能”，被告却未举证证实原告存在这种可能，因此，原告不存在招标文件规定的废标情形。证据2依据此询价单认定原告报价低于正常报价，没有法律依据。证据3无异议。证据4与本案无关。证据5真实性无异议，能够证明废标系采购人依据报价过低提出的意见。证据6真实性无异议，但不能证明原告报价明显过低。证据7无异议。证据8真实性无异议，但认定原告投标为废标错误。

第三人肃南农业农村局与华胜公司对被告提交的证据无异议。

被告对原告证据的质证意见是：第一组证据的真实性、合法性及关联性无异议，仅对原告的证明目的有异议；第二组证据中投诉书的真实性提出异议，但该证据与原告向被告提交的投诉书内容不一致；评标过程及中标结果的质疑，招标现场提供进出口产品产地检疫证、与出口商采购合同、海关通关手续、通关代理费、进口增值税等全套证明是原告在投诉时才提交的证据，对其他证据被告无异议；第三组证据中的英文版销售合同复印件的真实性、合法性有异议，原告应当对该合同附上中文译本，且与投诉时提交的合同复印件签章不同；对进出口货物报关单、检疫证明复印件在投标现场并未提交；对增值税发票和海关缴款证书复印件，虽在投标现场出示，但内容模糊，不能证明种子符合要求及其种子单价；对检疫证明和报价合理性、可靠性证明，原告在提出质疑时才向原肃南农业开发办提交；第四组证据，因翻译版没有翻译机构和签字和翻译人员的签字，故不发表质证意见。

第三人肃南县农业农村局、华胜公司对原告提交证据的质证意见与被告一致。肃南县农业农村局另提出在招标过程中，按照采购的参数，发芽率大于等于90%，而英文合同中发芽率大于等于85%，所以不符合招标条件。

本院对原被告质证无异议的证据予以确认，对其他证据确认如下：1、被告与第三人肃南农业农村局提交的证据来源、形式合法，与待证事实相关联，能够反映案件基本事实，本院予以确认；2、被告及第三人对原告第二组证据中投诉书的真实性提出异议，因该证据与原告向被告提交的投诉书内容不一致，该证据不予确认；3、原告提交的评标过程及中标结果质疑，招标现场提供进出口产品产地检疫证、与出口商采购合同、海关通关手续、通关代理费、进口增值班税等全套证明经审查真实性本院予以确认；4、原告提交的第三组证据，本院予以认定。对第四组证据，因缺乏真实性，本院不予认定。

经审理查明，2018年4月16日，肃南农业开发办公开发布政府采购公告，拟就肃南县明花草原(场)建设采购进口苜蓿种子45000千克，项目编号为ZJYZC2018GK-128,采购预算为2700000元，并委托第三人华胜公司为代理机构负责该政府采购项目的招标。原告依招标公告获取了招标文件并准备相应文件参与投标。同年5月16日，包括原告在内的八家投标人在张掖市公共资源交易中心参加现场开标，原告投标报价为1215000元。在开标现场，采购人及监管部门认为原告报价是预算总价的45%，其报价过低，不能保证是进口种子和种子质量，为确保所提供的苜蓿种子的质量和预防低于成本价不正当竞争，评标专家委员会要求原告在开标现场提供成本构成书面说明和相关证明材料，证明其报价合理性。原告向评标委员会专家提交增值税普通发票和海关进口增值税专用缴款书复印件，评标委员会专家以原告在规定的时间内无法提供投标种子成本构成的有效证明材料，不符合法律、法规规定的其他条件为由，将原告投标文件作为无效处理，原告现场提出质疑，评标委员会答复可以书面提出。该政府采购项目经当天招标由北京百斯特草业公司以1633500元的价格中标。同月19日，原告向招标人肃南农业开发办提出书面质疑，同月23日肃南农业开发办作出书面质疑回复，原告对质疑回复不满意又向政府采购监督部门肃南财政局投诉，投诉事项1、评标过程中多次要求原告出具招标文件要求和评分办法无关的证明文件；2、评标过程中因原告投标报价原因，将原告投标作废标处理；3、肃南农业开发办无视原告提供文件的有效性，拒绝原告现场提出的异议和质疑。肃南财政局经审查于2018年6月25日作出《肃南县政府采购投诉处理决定书》(肃财发[2018]185号)，决定书认定：猛犸农业提供的相关证明资料不能证明其报价的合理性，且进关资料及发票字迹模糊无法辩认。并根据农业综合提供的市场询价单相比，猛犸农业的报价确实过低，评标委员会作为无效投标处理是合适的。在开标视频资料显示，猛犸农业询问专家‘是否可以提出质疑’，专家当时也答复‘可以书面质疑程序进行质疑’，不存在猛犸农业所提出的‘拒绝猛犸农业现场提出的异议和质疑’。根据《中华人民共和国政府采购法》第五十六条及《政府采购投诉处理办法》第二十九条第（二）项之规定，作出了投诉事项缺乏事实依据，投诉事项不成立，驳回投诉人投诉请求的决定。

另查明，根据《肃南裕固族自治县机构改革方案》内容确定，组建县农业农村局，不再保留县农业综合开发办公室。

本院认为，政府采购中的招标投标活动应当依照《中华人民共和国政府采购法》及其相关法律法规依法进行，维护招标投标当事人的合法权益。原告猛犸公司就评标委员会作出的无效投标，向被告提出投拆后，被告以原告提供的证明资料不能证明其报价的合理性及其报价与市场询价相比确实过低等理由，驳回了原告的投诉请求。但根据《评标委员会和评标方法暂行规定》第二十一条“在评标过程中，评标委员会发现投标人的报价明显低于其他投标报价或者在设有标底时明显低于标底，使得其投标报价可能低于其个别成本的，应当要求该投标人作出书面说明并提供相关证明材料。投标人不能合理说明或者不能提供相关证明材料的，由评标委员会认定投该投标人以低于成本报价竞标，应当否决其投标”及财政部令87号《政府采购货物和服务招标投标管理办法》第六十条“评标委员会认为投标人的报价明显低于其他通过符合性审查投标人的报价，有可能影响产品质量或者不能诚信履约的，应当要求其在评标现场合理的时间内提供书面说明，必要时提交相关证明材料；投标人不能证明其报价合理性的，评标委员会应当将其作为无效投标处理”的规定。当投标人的报价明显低于其他投标报价或者其他通过符合性审查投标人的报价或标底，有可能影响产品质量或不能诚信履约的，评标委员会可要求投标人作出书面说明并提供相关证明材料，否则以低于成本报价竞标，否决投标。故依据上述规定确定投标人报价低于成本，可能影响产品质量或者不能诚信履约的参照价是明显低于其他投标人报价或者其他通过符合性审查投标人的报价。本案被告《投诉处理决定》其中以“并根据农业综合提供的市场询价单相比，猛犸农业的报价确实过低，评标委员会作为无效投标处理是合适的”，该依据是以市场询价与原告报价相比而认定原告报价确实过底，驳回原告投诉，故《投诉处理决定》的依据不符合有关法规，应予撤销。但2018年肃南县明花草原（场）建设项目牧草种子政府采购项目的招投标活动已经结束，若撤销被告作出的《投诉处理决定》，将会给社会公共利益和他人利益造成损害，故确认被告作出的《肃南县政府采购投诉处理决定书》违法。据此，案经合议庭评议，依据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第一款（一）项之规定，判决如下：

确认被告肃南裕固族自治县财政局作出的肃财发（2018）185号《肃南县政府采购投诉处理决定书》违法。

案件受理费50元，由被告承担并给付原告；原告预交的受理费50元，本院不再退还。

如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提交副本，上诉于甘肃省张掖市中级人民法院。

逾期不上诉，本判决即发生法律效力。

审判长　　尹建功

审判员　　吴永周

审判员　　赵玉梅

二〇二〇年四月二日

书记员　　段雅楠

附：本案适用法律条文：

《中华人民共和国行政诉讼法》

第七十四条行政行为有下列情形之一的，人民法院判决确认违法，但不撤销行政行为：

（一）行政行为依法应当撤销，但撤销会给国家利益、社会公共利益造成重大损害的；